Постанова

від 07.11.2024 по справі 640/5670/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 640/5670/21

адміністративне провадження № К/990/27876/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А, Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Громадської організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України"

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2022 року (суддя Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року (колегія у складі суддів Собківа Я.М., Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В.)

у справі №640/5670/21

за позовом Громадської організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України"

до Фонду державного майна України

про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У березні 2021 року Громадська організація "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" (далі - ГО "АСБОУ") звернулася до суду з позовом до Фонду державного майна України (далі - ФДМ України), у якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ Фонду державного майна України від 14.12.2020 №2009 про анулювання ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" статусу саморегулівної організації оцінювачів;

- визнати протиправним та скасувати наказ ФДМ України від 30.11.2020 №1932 "Про затвердження Акту перевірки Фондом державного майна України саморегулівної організації оцінювачів - Громадської організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України";

- визнати неправомірними дії ФДМ України щодо проведення позапланової перевірки ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" у період з 25.05.2020 до 25.11.2020.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Фонду державного майна України "Про визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів" від 15.05.2012 №669 Громадську організацію "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" визнано саморегулівною організацією оцінювачів.

3. Наказом Фонду державного майна України №753 від 06.05.2020 "Про проведення позапланової перевірки саморегулівної організації оцінювачів - Громадської організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" відповідно до абз. 7 ч. 2 ст. 23 Закону України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" 12.07.2001 № 2658-III (далі - Закон №2658-ІІІ), абз. 2 п. 7 Порядку визнання Фондом державного майна статусу саморегулівної організації оцінювачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.2001 №1668, (далі - Порядок №1668), листа Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України від 28.04.2020 № 8/1/1-41 вирішено провести позапланову перевірку позивача.

4. Перевірку проведено протягом 25.05.2020 - 25.11.2020.

5. Наказом Фонду від 30.11.2020 №1932 затверджено акт перевірки саморегулівної організації оцінювачів - ГО "АСБОУ", в якому встановлено (розділ 2.5), що членами ГО "АСБОУ" за документами, поданими позивачем, є 311 оцінювачів, з яких 103 не можна вважати такими, що станом на 25.05.2020 мали чинні кваліфікаційні свідоцтва оцінювачів та перебували в складі суб`єктів оціночної діяльності.

6. Зазначені висновки акту мотивовано тим, що з 103 оцінювачів 9 осіб зазначили про те, що не перебувають у складі позивача, 5 осіб перебували в штаті суб`єктів оціночної діяльності, підприємницька діяльність яких припинена, 9 осіб не надали відповіді відповідачу, 13 осіб мали зупинені кваліфікаційні свідоцтва оцінювачів, 67 осіб не перебували в штатному складі жодного суб`єкта оціночної діяльності.

7. З огляду на викладене, відповідач дійшов висновку, що лише 208 осіб - членів громадської організації мали чинне кваліфікаційне свідоцтво та перебували в штатному складі суб`єкта оціночної діяльності - суб`єкта господарювання.

8. Вищезазначене обумовило висновок про невідповідність позивача критеріям, передбаченим ст. 27 Закону України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" щодо кількісного складу громадської організації та здійснення оціночної діяльності її членами у складі суб`єктів оціночної діяльності.

9. На підставі висновків акту перевірки наказом Фонду від 14.12.2020 №2009 анульовано статус саморегулівної організації оцінювачів ГО "АСБОУ".

10. ГО "АСБОУ" з наказом не погодилася, звернулася до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що перевірку було призначено та проведено протиправно, за відсутності підстав, встановленого законом порядку та з перевищенням строку. Позивач вважає, що за відсутності спеціального порядку призначення та проведення перевірки мали застосовуватися вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V).

Відповідач безпідставно не врахував до складу членів позивача, які здійснюють оціночну діяльність в інших формах (консультаційна діяльність, рецензування звіту про оцінку майна, методичне забезпечення оцінки майна, навчальна діяльність оцінювачів), але не в штаті суб`єктів оціночної діяльності. Під час позапланової перевірки Фонд безпідставно не врахував оцінювачів, які входять у штатний склад суб`єкта оціночної діяльності та здійснюють професійну оціночну діяльність.

12. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив про пропуск позивачем строку звернення до суду, посилаючись на дату початку перевірки позивача, просив залишити позов без розгляду. Перевірку вважає правомірною, а позивача таким, що не відповідає вимогам ст. 27 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні».

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 20.09.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2023, задовольнив частково позов:

- визнав протиправними дії ФДМ України щодо проведення перевірки ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" з 14.06.2020 до 25.11.2020;

- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог.

14. Суд дійшов висновку, що строк звернення до суду не пропущено, оскільки позивач дізнався про перевищення строку проведення перевірки в момент її закінчення та складання акту.

Суд взяв до уваги, що згідно зі статтею 27 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні», всеукраїнські громадські організації фізичних осіб, які визнані оцінювачами відповідно до цього Закону, що претендують на визнання їх статусу саморегулівної організації оцінювачів, повинні відповідати таким критеріям:

- кількісний склад повинен налічувати не менше 250 оцінювачів;

- 90 відсотків членів її загального кількісного складу повинні здійснювати оціночну діяльність у будь-якій формі, визначеній статтею 4 цього Закону, у складі суб`єктів оціночної діяльності;

- наявність встановленої процедури внутрішньої сертифікації своїх членів з метою контролю за якістю оцінки майна, яка проводиться ними.

ГО «АСБОУ» повідомлено про 322 члени асоціації, з них про 57 осіб, вказаних в якості членів асоціації, зазначено, що вони не перебувають в жодному складі суб`єкта оціночної діяльності.

Враховуючи встановлені статтею 27 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» нормативи, 290 членів асоціації позивача мали здійснювати оціночну діяльність у складі суб`єктів оціночної діяльності.

Натомість, самим позивачем зазначено про те, що таких членів 265, що підтверджує висновок відповідача про невідповідність позивача критеріям, передбаченим статтею 27 Закону про оцінку, щодо кількісного складу громадської організації та здійснення оціночної діяльності її членами у складі суб`єктів оціночної діяльності.

Суд взяв до уваги, що наказом Фонду державного майна України від 19.12.2001 № 2357 було затверджено Порядок перевірки документів громадської організації, що претендує на визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів.

Пунктами 4 та 5 даного Порядку було встановлено, що перевірка достовірності переліку фізичних осіб - членів громадської організації, складеного за формою, установленою згідно з додатком до Порядку визнання статусу, здійснюється вибірково. При цьому Фонд державного майна України виконує такі процедури:

- вибіркове опитування фізичних осіб, зазначених у переліку, щодо їх дійсного членства у складі громадської організації згідно з правилами членства, установленими відповідними документами громадської організації, на перше число місяця, у якому громадською організацією подаються документи до Фонду державного майна України;

- вибіркову перевірку наявності та чинності кваліфікаційних свідоцтв, інших кваліфікаційних документів оцінювача у фізичних осіб, що зазначені в переліку, згідно з інформацією, що міститься в Державному реєстрі оцінювачів та суб`єктів оціночної діяльності;

- вибіркову перевірку факту здійснення оцінювачами, що зазначені в переліку, професійної оціночної діяльності у будь-якій формі, визначеній статтею 4 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні», у складі суб`єктів оціночної діяльності (згідно з довідками з останнього місця їх роботи (п. 4).

Вибірковою перевіркою переліку фізичних осіб - членів громадської організації повинно бути охоплено не менше ніж 10 відсотків фізичних осіб за кожною з ознак, зазначених у пункті 4 цього Порядку (п.5).

Вищезазначеною нормою встановлено мінімальний обсяг даних щодо фізичних осіб, натомість не встановлено максимального, у зв`язку з чим судом не приймаються посилання позивача на протиправність дій відповідача щодо кількості членів позивача, дані щодо яких були перевірені.

Пунктом 7 порядку перевірки документів громадської організації, що претендує на визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів встановлено, що перевірка документів здійснюється Фондом державного майна України в строк, що не перевищує 21 календарного дня від дати їх отримання.

Таким чином, вимогами нормативного акту передбачено максимальний строк перевірки, та не передбачено можливості його продовження.

Водночас Фонд наказами від 25.06.2020 № 1087 «Про внесення змін до наказу Фонду державного майна України від 06.05.2020 № 753» та від 21.07.2020 № 1231 «Про внесення змін до наказу Фонду державного майна України від 06.05.2020 № 753» продовжив термін дії позапланової перевірки «з 25.05.2020 до 30.06.2020» та відповідно «з 25.05.2020 до 03.08.2020».

Фонд наказами від 24.09.2020 № 1556 «Про внесення змін до наказу Фонду державного майна України від 06.05.2020 № 753» та від 16.11.2020 № 1838 «Про внесення змін до наказу Фонду державного майна України від 06.05.2020 № 753» вніс зміни у проведенні позапланової перевірки, а саме: продовжив термін дії перевірки «з 25.05.2020 до 16.10.2020» та відповідно «з 25.05.2020 до 25.11.2020».

Оскільки дані накази не містять жодного нормативного обґрунтування можливості продовження строку перевірки, суд дійшов висновку про протиправність дій відповідача щодо проведення перевірки позивача з 14.06.2020 по 25.11.2020.

Водночас жодною нормою законодавства України не передбачено обмеження часу, протягом якого можливе прийняття рішення за наслідком перевірки документів саморегулівної організації оцінювачів.

Суд відхилив посилання позивача на застосування щодо нього доказів, отриманих відповідачем, внаслідок перевищення строку проведення перевірки, та на доктрину «плодів отруйного дерева». Суд дійшов висновку, що відомості про те, що 57 осіб, вказаних в якості членів асоціації, з 322, не здійснюють оціночну діяльність у складі суб`єктів оціночної діяльності, надано позивачем у довідці про кількісний склад членів ГО «АСБОУ» від 01.06.2020р. №01-06/Д1/2020, тобто отримано в межах встановленого для перевірки строку.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. 09.08.2023 ГО "АСБОУ" подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.09.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.06.2023, ухвалити нове рішення про задоволення позову у повному обсязі.

16. Як на підставу касаційного оскарження покликається на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування п. 7 Порядку № 2357 у питання проведення позапланової перевірки зі складанням акту перевірки, анулювання ліцензії у строк понад 21 день від дати отримання документів громадської організації; ст. 27 Закону №2658-ІІІ щодо підрахунку кількості оцінювачів, які входять до громадської організації оцінювачів, та критеріїв (умов) для анулювання статусу саморегульованої організації оцінювачів.

Також покликається на те, що висновок судів попередніх інстанцій щодо права контролюючого органу приймати рішення за результатами проведення перевірки без обмеження будь-яким строком суперечить правовим позиціям Верховного Суду, висловленим у постановах від 18.05.2023 у справі №815/2654/18, від 13.02.2020 у справі №640/1007/19, від 29.12.2020 у справі №820/3143/18.

Суди першої та апеляційної інстанцій, встановивши обставини незаконності перевірки, фактично дійшли висновку, що такі дії не впливають на законність оскаржуваного рішення ФДМ України, що не узгоджується з правовими позиціями Верховного Суду, сформульованим у постановах від 05.02.2019 у справах №821/1157/16 та №2а10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, від 10.08.2022 у справі №260/259/20, від 24.10.2022 у справі №520/11809/19, від 31.01.2023 у справі №210/3391/17; не дослідили докази надсилання ФДМ України запитів до членів ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" після 14.06.2020.

17. Ухвалою від 02.10.2023 Верховний Суд відкрив касаційне провадження для перевірки правильності застосування судами ст. 27 Закону № 2658-III, п. 7 Порядку № 2357 у питанні строків документальної перевірки громадської організації, що претендує на визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів, та підстав анулювання статусу саморегулівної організації оцінювачів.

18. У відзиві відповідач покликався на правомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що відповідач під час проведення перевірки та ухвалення оскаржуваних наказів діяв відповідно та на підставі чинного законодавства.

Зазначив про те, що законодавством з питань оцінки передбачені підстави, за яких Фондом анулюється статус саморегулівної організації оцінювачів, зокрема, у разі невідповідності саморегулівної організації оцінювачів вимогам, зазначеним у пункті 2 Порядку, а також невиконання саморегулівною організацією оцінювачів повноважень з громадського регулювання професійної оціночної діяльності, визначених статтею 28 Закону про оцінку.

Таким чином, враховуючи звернення Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки Служби безпеки України, Фонд мав обґрунтовані правові підстави для проведення перевірки, оскільки чинним законодавством в сфері оцінки передбачено здійснення Фондом контролю за дотриманням саморегулівними організаціями оцінювачів вимог Закону про оцінку та Порядку.

Висновки щодо дотримання саморегулівними організаціями встановлених вимог надаються шляхом проведення перевірок.

Листом від 01.06.2020 саморегулівною організацією надано довідку про кількісний склад членів ГО «АСБОУ» станом на 25.05.2020, а також довідку від 25.05.2020 № 25-05/ДЗ/2020 про кількісний склад оцінювачів, що входять до регіональних підрозділів станом на 25.05.2020.

З метою узгодження інформації щодо оцінювачів, яка містилася в Державному реєстрі оцінювачів та суб`єктів оціночної діяльності, з інформацією, наданою саморегулівною організацією, а також інформацією, що містилася в листі Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві (лист від 05.08.2020 № 2600-0604-5/108066), Фонд звернувся з відповідними листами-запитами до 74 оцінювачів - членів ГО «АСБОУ».

Звернення були направлені тим оцінювачам, щодо яких були розбіжності:

- за даними ГО «АСБОУ» та Головного управління Пенсійного фонду України в м. Києві;

- за даними Державного реєстру оцінювачів та суб`єктів оціночної діяльності та Головного управління пенсійного фонду України в м. Києві.

За результатами звернень Фонд отримав відповіді від 31 особи. При цьому 26 листів повернулися назад до Фонду без розгляду, а 17 листів Фонду залишилися без відповіді. Отриману інформацію Фонд опрацював, використовуючи також дані Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших відкритих інформаційних джерел.

Із заявлених ГО «АСБОУ» 311 осіб - членів саморегулівної організації оцінювачів станом на 25.05.2020 лише 208 осіб мали чинне кваліфікаційне свідоцтво оцінювача та перебували в штатному складі суб`єкта оціночної діяльності-суб`єкта господарювання (згідно з вимогами ст. 27 Закону №2658-ІІІ).

19. Сторони просили розглядати справу за їхньої участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив у задоволенні таких клопотань.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.

21. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Частиною 1 ст. 24 Закону №2658-ІІІ визначено, що органом державної влади, який здійснює державне регулювання оціночної діяльності в Україні, є Фонд.

23. Закон №2658-ІІІ визначає правові засади здійснення оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності в Україні, її державного та громадського регулювання, забезпечення створення системи незалежної оцінки майна з метою захисту законних інтересів держави та інших суб`єктів правовідносин у питаннях оцінки майна, майнових прав та використання її результатів.

24. Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону «Про Фонд державного майна України» від 09.12.2011 №4107-VI (далі - Закон № 4107-VI) Фонд державного майна України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами держави щодо об`єктів державної власності, що належать до сфери його управління, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.

25. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 5 Закону № 4107-VI Фонд державного майна України у сфері оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності здійснює:

- державне регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності;

- контроль за виконанням суб`єктами оціночної діяльності та оцінювачами вимог законодавства;

- контроль за дотриманням єдності методичного та організаційного забезпечення оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності;

- професійну оціночну діяльність у процесі приватизації та оренди державного майна;

- утворює відповідно до Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" наглядову раду з питань оціночної діяльності з числа представників Фонду державного майна України, представників, делегованих іншими органами державної влади, представників громадських організацій, науковців, фахівців у сфері оціночної діяльності; інші консультативні, дорадчі, допоміжні органи та організовує їх роботу, бере участь у їх роботі;

- організовує професійну підготовку оцінювачів, затверджує вимоги до керівників суб`єктів оціночної діяльності та оцінювачів, що працюють у їх складі;

- затверджує склад та порядок роботи екзаменаційних комісій з професійної підготовки оцінювачів, організовує їх роботу, затверджує програми навчання та складання іспитів;

- визнає статус саморегулівних організацій оцінювачів, їх об`єднань та здійснює контроль за додержанням ними правил громадського регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності;

- сприяє розвитку громадського регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності;

- веде у визначеному ним порядку Державний реєстр оцінювачів та суб`єктів оціночної діяльності, які здійснюють оцінку майна, майнових прав і провадять професійну оціночну діяльність за відповідними напрямами (спеціалізаціями);

- здійснює методичне регулювання у сфері оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності, затверджує методики та приймає нормативно-правові акти, у тому числі правила організації системи зовнішнього контролю якості, які містять правила організації, випадки, порядок, строки та періодичність проведення перевірок системи зовнішнього контролю якості, порядок рецензування звітів про оцінку (актів оцінки майна), а також можливості та способи відшкодування завданої шкоди (збитків);

- вживає заходів, спрямованих на впровадження у вітчизняну практику оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності міжнародних норм і правил оцінки майна, та заходів, спрямованих на вдосконалення оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності;

- сприяє створенню конкурентного середовища серед суб`єктів оціночної діяльності;

- забезпечує широке інформування суспільства з питань оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності, стану та особливостей ціноутворення на майно та майнові права;

- провадить іншу діяльність, пов`язану із здійсненням наданих законодавством повноважень з державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.

26. Згідно з ч. 1 ст. 23 Закону №2658-ІІІ державне регулювання оціночної діяльності полягає в забезпеченні формування та розвитку інфраструктури оцінки майна в Україні, об`єктивності та законності її проведення, у тому числі відповідності оцінки майна нормативно-правовим актам з оцінки майна, впровадження в практику оціночної діяльності міжнародних норм та правил оцінки майна, забезпеченні суспільних інтересів у питаннях оцінки майна, створення конкурентного середовища серед суб`єктів оціночної діяльності - суб`єктів господарювання та навчальних закладів, що здійснюють професійну підготовку оцінювачів, проведення оцінки майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства.

27. Абзацом 7 ч. 2 ст. 23 Закону №2658-ІІІ серед основних напрямів державного регулювання оціночної діяльності визначено, зокрема визнання статусу саморегулівних організацій оцінювачів та контроль за додержанням ними правил громадського регулювання оцінки майна, визначених цим Законом, забезпечення їх широкого залучення до регулювання оціночної діяльності.

(а) щодо юрисдикції

28. Судами встановлено, що наказом Фонду державного майна України №753 від 06.05.2020 "Про проведення позапланової перевірки саморегулівної організації оцінювачів - Громадської організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" вирішено провести позапланову перевірку позивача. Перевірку проведено протягом 25.05.2020 - 25.11.2020. Наказом Фонду від 30.11.2020 №1932 затверджено акт перевірки саморегулівної організації оцінювачів - ГО "АСБОУ". На підставі висновків акту перевірки наказом Фонду від 14.12.2020 №2009 анульовано статус саморегулівної організації оцінювачів ГО "АСБОУ".

29. Позивач у цій справі, крім визнати протиправними та скасування наказу від 14.12.2020 №2009 про анулювання ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" статусу саморегулівної організації оцінювачів, також просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ ФДМ України від 30.11.2020 №1932 "Про затвердження Акту перевірки Фондом державного майна України саморегулівної організації оцінювачів - Громадської організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України";

- визнати неправомірними дії ФДМ України щодо проведення позапланової перевірки ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" у період з 25.05.2020 до 25.11.2020.

30. У постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 викладено таку правову позицію Великої Палати Верховного Суду:

"… у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення."

31. Велика Палата Верховного Суду у справі №816/228/17 дійшла висновку про те, що "неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову…" та визначилася з тим, що такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку жодного судочинства.

32. У цій справі оскаржувався наказ про призначення перевірки, прийнятий податковим органом, але цей висновок має загальний характер, тому Суд вважає його застосовним і до справи, що розглядається.

33. Підхід, покладений в основу постанови Великої Палати Верховного Суду у справі №816/228/17, свідчить про те, що позивач має право оскаржити процедуру призначення та дії щодо проведення перевірки шляхом викладення такої незгоди з наказом та діями, як підстав оскарження наслідків перевірки.

34. Одночасно Суд звертає увагу на те, що дії відповідача щодо призначення та проведення планової перевірки є реалізацією наказу, у зв`язку з чим, позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідача є похідними від вимог щодо скасування наказу.

35. Також сам по собі акт перевірки та дії посадових осіб контролюючого органу зі складання цього акта не створюють правових наслідків у вигляді виникнення обов`язків, зміни чи припинення будь-яких прав, крім виникнення права на подання зауважень до акта. Таким чином, акт перевірки не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта. Акт перевірки - це документ, в якому зафіксовано факти та оціночні судження осіб, що її проводили, тому до акта можуть пред`являтися лише ті вимоги, що стосуються, доказів. Оцінка акта перевірки, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта. Відповідно і наказ, яким затверджено такий акт, не може бути предметом оскарження.

36. Отже правомірність дій з призначення, проведення перевірки, складення акту може бути оцінено судом при вирішенні спору за позовами суб`єкта господарювання про оскарження розпорядчих документів, рішень, в основу яких покладені результати перевірки.

37. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.02.2018 по справі №826/4278/14, від 20.02.2018 у справі № 803/1130/17 та від 15.07.2019 у справі №820/11047/15 і Верховний Суд не вбачає правових підстав відступити від неї.

38. У цій справі результатом перевірки є наказ ФДМ України від 14.12.2020 №2009 про анулювання ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" статусу саморегулівної організації оцінювачів. Саме при вирішенні спору щодо законності наказу заявник може посилатися на порушення вимог законодавства щодо призначення та проведення перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність висновків контролюючого органу.

39. За таких обставин, враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії відповідача щодо проведення перевірки та затвердження акту не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень ч. 1 ст. 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

40. Водночас згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

41. За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

42. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 3 ст.341 КАС України).

43. В той же час, п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

44. Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі в частині:

- визнання протиправним та скасування наказу ФДМ України від 30.11.2020 №1932 "Про затвердження Акту перевірки Фондом державного майна України саморегулівної організації оцінювачів - ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України";

- визнання неправомірними дій ФДМ України щодо проведення позапланової перевірки ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" у період з 25.05.2020 до 25.11.2020.

(б) щодо строку перевірки

45. Позивач покликається на порушення строків проведення перевірки.

46. Посилаючись на приписи Порядків №2357 та №1668, позивач зазначає, що у зв`язку з порушенням 21денного терміну проведення перевірки відповідач протиправно прийняв оскаржуваний наказ.

47. Суд не погоджується з такими висновками.

48. Відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону №2658-ІІІ державне регулювання оціночної діяльності полягає в забезпеченні формування та розвитку інфраструктури оцінки майна в Україні, об`єктивності та законності її проведення, у тому числі відповідності оцінки майна нормативно-правовим актам з оцінки майна, впровадження в практику оціночної діяльності міжнародних норм та правил оцінки майна, забезпеченні суспільних інтересів у питаннях оцінки майна, створення конкурентного середовища серед суб`єктів оціночної діяльності - суб`єктів господарювання та навчальних закладів, що здійснюють професійну підготовку оцінювачів, проведення оцінки майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства.

49. Відповідно до п. 4 Порядку № 2357 перевірка достовірності переліку фізичних осіб - членів громадської організації, складеного за формою, установленою згідно з додатком до Порядку визнання статусу, здійснюється вибірково. При цьому Фонд державного майна України виконує такі процедури, зокрема вибіркове опитування фізичних осіб, зазначених у переліку, щодо їх дійсного членства у складі громадської організації згідно з правилами членства, установленими відповідними документами громадської організації, на перше число місяця, у якому громадською організацією подаються документи до Фонду державного майна України;

50. Згідно п. 7 Порядку № 2357 перевірка документів здійснюється Фондом державного майна України в строк, що не перевищує 21 календарного дня від дати їх отримання. За результатами перевірки складається акт перевірки, який підписується особами, що здійснювали перевірку, та затверджується наказом Фонду державного майна України.

51. Приписами п. 3 Порядку №1668 передбачено, що для з`ясування повноти та достовірності відомостей зазначених документів проводиться перевірка в порядку, встановленому Фондом державного майна. Термін перевірки не повинен бути більше ніж 21 день від дати отримання Фондом документів.

52. Водночас Суд вважає вказані норми законодавства незастосовними до перевірки вже діючої саморегулівної організації, адже зазначені приписи застосовуються до Всеукраїнських громадських організацій фізичних осіб, які визнані оцінювачами, що лише претендують на визнання статусу як саморегулівної організації оцінювачів. У справі ж, що розглядається, наказом Фонду державного майна України "Про визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів" від 15.05.2012 №669 ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" визнано саморегулівною організацією оцінювачів.

53. З огляду на зазначене і відсутність законодавчого регулювання процедури перевірки та обсяг матеріалів та інформації, які повинні були бути перевірені відповідачем, Суд вважає безпідставними покликання позивача на протиправність продовження перевірки на строк, що перевищує 21 день.

54. Крім того, в акті перевірки від 26.11.2020 відповідач зазначив, що перевіркою встановлено станом на 25.05.2020 ГО «Асоціація спеціалістів банківської оцінки україни» не відповідала вимогам, встановленим ст. 27 Закону про оцінку та п. 2 Порядку № 1668 щодо кількісного складу громадської організації та здійснення оціночної діяльності її членами в складі суб`єктів оціночної діяльності.

(в) щодо підстав анулювання статусу саморегулівної організації

55. Статтею 26 Закону №2658-ІІІ встановлено, що саморегулівними організаціями оцінювачів є всеукраїнські громадські організації, що об`єднують фізичних осіб, які визнані оцінювачами в порядку, встановленому цим Законом, отримали свій статус відповідно до вимог цього Закону та здійснюють повноваження з громадського регулювання оціночної діяльності.

Утворення та порядок діяльності саморегулівних організацій оцінювачів регулюються законодавством про об`єднання громадян з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

Саморегулівні організації оцінювачів є юридичними особами, які діють на засадах самоврядування і діяльність яких не має на меті отримання прибутку.

56. Згідно зі ст. 27 Закону №2658-ІІІ всеукраїнські громадські організації фізичних осіб, які визнані оцінювачами відповідно до цього Закону, що претендують на визнання їх статусу саморегулівної організації оцінювачів, повинні відповідати таким критеріям:

- кількісний склад повинен налічувати не менше 250 оцінювачів;

- 90 відсотків членів її загального кількісного складу повинні здійснювати оціночну діяльність у будь-якій формі, визначеній статтею 4 цього Закону, у складі суб`єктів оціночної діяльності;

- наявність встановленої процедури внутрішньої сертифікації своїх членів з метою контролю за якістю оцінки майна, яка проводиться ними.

57. Пунктом 2 Порядку №1668 передбачено, що всеукраїнська громадська організація фізичних осіб, які визнані оцінювачами, що претендує на визнання її статусу як саморегулівної організації оцінювачів, може набути такий статус у разі, коли:

- вона утворена і діє на засадах самоврядування, а її діяльність не передбачає отримання прибутку;

- статутними документами передбачено фіксоване індивідуальне членство;

- кількісний склад цієї організації налічує не менш як 250 оцінювачів;

- 90 відсотків загальної кількості її членів провадять професійну оціночну діяльність у будь-якій формі;

- установлено відповідно до статутних документів процедуру внутрішньої сертифікації її членів.

58. Суд відхиляє покликання позивача про те, що Порядок № 1668 не містить умов, аби оцінювачі здійснювали оціночну діяльність саме у складі суб`єкта оціночної діяльності, оскільки Закон №2658-ІІІ, який має вищу юридичну силу, чітко визначає критерії для саморегулівних організацій оцінювачів, зокрема, що 90 відсотків членів її (саморегулівної організації) загального кількісного складу повинні здійснювати оціночну діяльність у будь-якій формі, визначеній ст. 4 цього Закону, у складі суб`єктів оціночної діяльності.

59. Відповідно до ст. 5 Закону №2658-ІІІ суб`єктами оціночної діяльності є:

- суб`єкти господарювання - зареєстровані в установленому законодавством порядку фізичні особи - суб`єкти підприємницької діяльності, а також юридичні особи незалежно від їх організаційно-правової форми та форми власності, які здійснюють господарську діяльність, у складі яких працює хоча б один оцінювач, та які отримали сертифікат суб`єкта оціночної діяльності відповідно до цього Закону;

- органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які отримали повноваження на здійснення оціночної діяльності в процесі виконання функцій з управління та розпорядження державним майном та (або) майном, що є у комунальній власності, та у складі яких працюють оцінювачі.

60. Судами попередніх інстанцій встановлено, що з довідки про кількісний склад членів ГО "АСБОУ" від 01.06.2020 №01-06/Д1/2020, який було надано позивачем відповідачу для проведення перевірки, вбачається, що позивач повідомив про 311 членів асоціації- оцінювачів, та 11 членів, які не є оцінювачами. Таким чином, позивач повідомив про 322 члени асоціації.

В довідці позивачем щодо 57 осіб, вказаних в якості членів асоціації, зазначено "не перебуває в жодному складі СОД".

61. Враховуючи встановлені ст. 27 Закону №2658-ІІІ нормативи, 290 членів асоціації позивача мали здійснювати оціночну діяльність у складі суб`єктів оціночної діяльності.

62. Натомість, самим позивачем зазначено про те, що таких членів лише 265, що підтверджує висновок відповідача про невідповідність позивача критеріям, передбаченим ст. 27 Закону №2658-ІІІ.

63. Відповідно до ч. 4 ст. 27 Закону №2658-ІІІ порядок визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів Фондом державного майна України встановлюється Кабінетом Міністрів України.

64. Пунктом 7 Порядку №1668 визначено, що саморегулівна організація оцінювачів у разі внесення змін до її статутних документів, процедури внутрішньої сертифікації чи складу членів організації подає до Фонду державного майна відповідні документи не пізніше ніж у двотижневий термін від дати, коли такі зміни відбулися. Фонд державного майна здійснює контроль за відповідністю саморегулівних організацій оцінювачів вимогам, визначеним пунктом 2 цього Порядку.

65. Пунктом 8 Порядку №1668 передбачено, що статус саморегулівної організації оцінювачів анулюється Фондом державного майна у разі:

- невідповідності саморегулівної організації оцінювачів вимогам, зазначеним у пункті 2 цього Порядку;

- неподання або невчасного подання документів, передбачених пунктом 7 цього Порядку;

- припинення або тимчасової заборони її діяльності;

- невиконання саморегулівною організацією оцінювачів повноважень з громадського регулювання професійної оціночної діяльності, визначених статтею 28 Закону України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні";

- прийняття в порядку, визначеному статутними документами, рішення про припинення її повноважень з громадського регулювання оціночної діяльності.

66. Тобто законодавством з питань оцінки передбачені підстави, за яких Фонд анулює статус саморегулівної організації оцінювачів, зокрема, у разі невідповідності саморегулівної організації оцінювачів вимогам, зазначеним у п. 2 Порядку №1668, а також невиконання саморегулівною організацією оцінювачів повноважень з громадського регулювання професійної оціночної діяльності, визначених ст. 28 Закону про оцінку.

67. З огляду на зазначене, рішення Фонду щодо анулювання позивачу статусу саморегулівної організації оцінювачів відповідає вимогам чинного законодавства, а тому наказ Фонду державного майна України від 14.12.2020 №2009 про анулювання ГО "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" статусу саморегулівної організації оцінювачів є правомірним.

68. Суд відхиляє покликання позивача на неврахування судами попередніх інстанцій висновків, висловлених у постановах від 18.05.2023 у справі №815/2654/18, від 13.02.2020 у справі №640/1007/19, від 29.12.2020 у справі №820/3143/18, від 05.02.2019 у справах №821/1157/16 та №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14, від 10.08.2022 у справі №260/259/20, від 24.10.2022 у справі №520/11809/19, від 31.01.2023 у справі №210/3391/17, адже вказані постанови були прийняті за нерелевантних обставин, врегульовували правовідносини щодо перевірок органів державного архітектурно-будівельного контролю, Державної фіскальної служби, Державної податкової інспекції, Національного агентства з питань запобігання корупції, та не стосувалися перевірок ФДМ України та діяльності саморегулівних організацій оцінювачів.

69. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

70. Відповідно до ч. 1 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

71. Відповідно до ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

72. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги позивача частково: скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції із закриттям провадження в частині двох позовних вимог та залишення рішень без змін в частині відмови в задоволенні позовної вимоги про скасування наказу Фонду державного майна України від 14.12.2020 № 2009.

Керуючись ст. 243, 328, 341, 345, 349, 350, 351, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Громадської організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року у справі № 640/5670/21 скасувати і закрити провадження у справі в частині позовних вимог про:

- визнання протиправними та скасування наказу Фонду державного майна України від 30 листопада 2020 року № 1932 "Про затвердження Акту перевірки Фондом державного майна України саморегулівної організації оцінювачів - Громадської організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України";

- визнання неправомірними дій Фонду державного майна України щодо проведення позапланової перевірки Громадської організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" у період з 25 травня 2020 року до 25 листопада 2020 року.

3. В частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Фонду державного майна України від 14 грудня 2020 року №2009 про анулювання Громадській організації "Асоціація спеціалістів банківської оцінки України" статусу саморегулівної організації оцінювачів рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 вересня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2023 року у справі № 640/5670/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб