Постанова

від 11.11.2024 по справі 480/5165/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 480/5165/21

адміністративне провадження № К/990/9828/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 480/5165/21

за позовом Керівника Окружної прокуратури міста Суми в інтересах держави до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С.", Управління Державної інспекції архітектури і містобудування у Сумській області, Державна інспекція архітектури та містобудування України про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Б.Р.С." на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2023 (головуючий-суддя Діски А.Б.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Бегунца А.О., суддів: Мельнікової Л.В., Рєзнікової С.С.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2021 року Керівник Окружної прокуратури міста Суми (далі-позивач, прокурор) в інтересах держави звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (далі-відповідач, Департамент), треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "Б.Р.С.", Управління державної інспекції архітектури та містобудування у Сумській області, Державна інспекція архітектури та містобудування України, в якому позивач просив:

- визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження (далі також - МУО), видані ТОВ "Б.Р.С." для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1, м. Суми", які затверджено наказом Управління архітектури та містобудування від 30.09.2020 № 322-м.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що видані відповідачем містобудівні умови та обмеження ТОВ "Б.Р.С." є протиправними та підлягають скасуванню з підстав, передбачених частиною четвертою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а саме невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, оскільки при їх наданні відповідачем не враховано відсутність детального плану території, погодженого шляхом проведення громадських слухань.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 05.10.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022, у задоволені позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 09.05.2023 рішення Сумського окружного адміністративного суду від 05.10.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03.02.2022 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Сумського окружного адміністративного суду.

Верховний Суд, скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанції, виходив з того, що судами не перевірено відповідність намірів забудови земельної ділянки по вул. Засумська 2/1 в м. Суми Плану зонування території м. Суми; не встановили, чи було дотримано вимоги містобудівної документації на місцевому рівні щодо спеціальної процедури погодження реконструкції нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином будівництва; не надали відповіді на всі доводи позовної заяви та апеляційної скарги, зокрема щодо поширення Порядку № 555 на процедуру проведення громадських слухань щодо проектної документації окремого будівництва та чи можна, у зв'язку з цим, вважати проведення громадських слухань щодо розміщення об'єкту "Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми" належним виконанням вимог Плану зонування території м. Суми щодо спеціального погодження.

При новому розгляді справи рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2023, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2024, позовні вимоги задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що детальний план території по вул. Засумська, 2/1 у м. Суми не розроблявся та не затверджувався, громадські слухання його проекту не проводились. Отже, наміри забудови не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - Плану зонування, що свідчить про протиправність виданих забудовнику містобудівних умов та обмежень.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2024, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заявник зазначає про неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, вказуючи те, що судами попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваного рішення не застосовано висновки, викладені у постановах Верховного Суду 18.07.2023 у справі №826/27791/15, від 18.03.2021 у справі №640/3844/20, від 13.09.2023 у справі №320/5966/20 та Великої Палати Верховного Суду щодо можливості оскаржити акт індивідуальної дії після того, як його дія вичерпалась шляхом виконання.

Так, заявник зазначає, що 22.06.2021 ухвалою суду у цій справі відкрито провадження, з 22.06.2021 - реконструкція зупинена, до вирішення питання судом по суті, а постановою суду апеляційної інстанції від 08.02.2022 встановлено законність виданих МОУ.

Надалі, 27.06.2023 ТОВ «Б.Р.С.» подано повідомлення про готовність до експлуатації об'єкта та 01.07.2023 внесено зміни до Державного реєстру речових прав на підставі поданої декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

19.12.2023 відкрито касаційне провадження. Відповідно до постанови Верховного Суду від 09.05.2023 рішення судів попередніх інстанцій скасовано, справу направлено на новий розгляд.

Після нового розгляду справи, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, позов прокуратури про скасування МУО задовольнив, що може бути підставою для скасування реєстрації речового права.

Від Державної інспекція архітектури та містобудування України (далі також - ДІАМ) надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ «Б.Р.С.», у якому третя особа просить врахувати пояснення, викладені у відзиві на касаційну, вказуючи на те, що спірний об`єкт забудови введено до експлуатації без отримання спеціальних погоджень, передбачених Планом зонування (розроблення детального плану території та проведення його громадського обговорення), на підставі спірних МУО, що своєю чергою свідчить про відсутність можливості подальшого контролю відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації.

У відзиві на касаційну скаргу прокурор заперечує проти її задоволення. Зазначає, що судами обґрунтовано не прийнято до уваги доводи ТОВ "Б.Р.С." про те, що спірні МУО вичерпали свою дію з огляду на реєстрацію декларації про готовність та права власності на реконструйований об'єкт, оскільки суди надають оцінку правомірності рішення суб'єкта владних повноважень на момент його прийняття (п. 80 постанови Верховного Суду від 09.05.2023 у цій справі).

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суд від 01.04.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою ТОВ «Б.Р.С.» у зазначеній справі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 30.09.2020 Управлінням архітектури та містобудування за заявою ТОВ «Б.Р.С.» надано МУО для проектування об'єкта будівництва: «Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми». Відповідно до пункту 5 потребується спеціальне погодження у вигляді громадських слухань щодо розміщення об'єкту.

Прокурор, посилаючись на невідповідність намірів забудови земельної ділянки ТОВ «Б.Р.С.» містобудівній документації на місцевому рівні, вказуючи на відсутність розробленого та затвердженого детального плану території на земельну ділянку, на якій товариство мало намір виконувати будівельні роботи, просить визнати протиправними та скасувати вказані МУО.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 1-3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Згідно із частиною п`ятою статті 26 цього Закону проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у наступному порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Частиною першою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є містобудівні умови та обмеження.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження документ, в якому зазначено комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування та будівництва, що стосуються поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будівель та споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно із частиною четвертою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

- неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

- виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

- невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Частиною восьмою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Тобто, отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є обов`язковою умовою для здійснення будівництва на земельній ділянці, що перебуває у власності або користуванні особи. Для цього до спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури подається заява з визначеним переліком документів, відповідний орган розглядає вказану заяву протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви та видає містобудівні умови та обмеження або надає мотивовану відмову. При цьому підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Відповідно до статті 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, обов`язковий для врахування під час розроблення землевпорядної документації.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, за межами населених пунктів встановлюється відповідними районними державними адміністраціями, а в разі відсутності адміністративного району відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською державними адміністраціями.

Узгодження питань щодо забудови визначених для містобудівних потреб територій суміжних територіальних громад здійснюється на підставі відповідних угод, відображається у схемах планування зазначених територій та генеральних планах населених пунктів.

Встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

Комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.

Отже, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Отже, відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час ухвалення рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. При цьому невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Аналогічні висновки містять постанови Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №803/1231/17, від 14.08.2018 у справі №823/5265/15, від 20.03.2019 у справі №810/726/18, від 17.05.2019 у справі №806/1576/18, від 04.09.2019 у справі №826/13852/17, від 15.01.2020 у справі №813/4060/17, від 04.02.2020 у справі №826/9713/18, від 29.04.2020 у справі №712/6577/18, від 15.02.2021 у справі №320/5710/20, від 16.06.2021 у справі №2340/3189/18 та від 22.10.2021 у справі №1.380.2019.002227.

Крім того, здійснення забудови, наміри якої суперечать вимогам містобудівної документації (Генерального плану населеного пункту, ДПТ), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку населеного пункту, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини; містобудівні умови та обмеження, які не відповідають Генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні не можуть вважатися такими, що враховують громадські (суспільні) та приватні інтереси при плануванні та забудові територій.

Аналогічні висновки місять постанови Верховного Суду від 20.05.2019 у справі №826/15338/18, від 04.09.2019 у справі № 826/13852/17 та від 19.01.2023 у справі № 640/9995/20.

Відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 04.09.2019 у справі № 826/13852/17, неухильне дотримання містобудівної документації є основою забезпечення правопорядку у сфері містобудування. Саме тому згідно з частиною другою статті 5 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування. Рішення у цій сфері істотно та протягом тривалого часу впливають на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Досить часто ці інтереси конкурують між собою.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів. Законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення. Процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб та забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

Відповідно до статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється. Відтак, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські (суспільні) та приватні інтереси.

Враховуючи викладене, затвердження містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських (суспільних) та приватних інтересів під час планування і забудови територій. Водночас, у разі відхилення містобудівних умов та обмежень від містобудівної документації, постає питання про відповідність таких відхилень громадським (суспільним) та приватним інтересам. При цьому законом не передбачено спеціальної процедури перевірки такої відповідності.

Загальний порядок затвердження та внесення змін до генерального плану передбачено статтею 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

З метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон на основі генерального плану населеного пункту розробляється план зонування території, який встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (стаття 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").

З огляду на вищенаведене, у разі необхідності надання містобудівних умов, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні (а отже невідомо чи враховують інтереси усіх зацікавлених осіб), необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документації у порядку, передбаченому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 04.02.2020 у справі №826/9713/18 та від 31.05.2021 у справі № 826/1581/18.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельна ділянка за адресою: м. Суми, вул. Засумська 2/1 знаходиться у підзоні зелених насаджень спеціального призначення Р-3с; допустимим видом використання, які потребують спеціальних погоджень у зоні Р-3с, визначено розміщення закладів по наданню комерційних послуг та підприємницької діяльності; громадські вбиральні.

Містобудівною документацією м. Суми, яка встановлює вимоги до забудови та використання території м. Суми, є Генеральний план міста Суми, затверджений рішенням Сумської міської ради від 16 жовтня 2002 року № 139-МР, та План зонування території міста Суми, затверджений рішенням Сумської міської ради від 6 березня 2013 року № 2180-МР.

Пояснювальною запискою до Плану зонування території м. Суми визначено, що можливою територіальною зоною супутнього чи допустимого виду використання земельної ділянки, щодо якої Управлінням архітектури надано третій особі МУО, є Р-2 чи Р-3.

Пунктом "в" частини четвертої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми визначено, що виключно на основі детального плану здійснюється розташування та будівництво окремих об`єктів містобудування, для яких відповідно до зонінгу необхідно отримати спеціальне погодження; пунктом "з" частини п`ятої глави 2 пояснювальної записки визначено, що для допустимих видів забудови земельних ділянок ландшафтно-рекреаційних зон (Р-1, Р-2, Р-3, Р-4) процедура спеціального погодження або отримання спеціального дозволу обов`язково повинна містити отримання позитивного протоколу громадських слухань, визначених Порядком № 555, яка визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських (суспільних) інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, детальних планів територій.

Крім того, згідно із пояснювальною запискою до Плану зонування території м. Суми переважний вид забудови - вид забудови, який відповідає переліку дозволених планом зонування території для даної зони та не потребує спеціального погодження; супутній вид використання - вид використання, який необхідний для повноцінного функціонування переважного виду використання земельної ділянки; допустимий вид забудови - вид забудови, який не відповідає переліку переважних та супутніх видів забудови у плані зонування території для даної зони, але можливий при умові спеціального погодження після необхідного обґрунтування.

Відповідно до абзацу 3 пункту "е" частини п`ятої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми види забудови та використання, як супутні переважним видам, і, які по відношенню до останніх є допоміжними при відсутності на земельній ділянці переважного виду використання, супутній вид використання таким не є, та вважається недозволеним, якщо інше не обумовлюється зонінгом стосовно до конкретних випадків та місць розташування нерухомості.

Згідно із положеннями пункту "м" частини п`ятої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми види використання земельних ділянок або нерухомості, які відсутні у переліку переважних, супутніх або допустимих видів забудови земельних ділянок в межах зон, є недозволеними для відповідної функціонально правової зони та не можуть бути дозволені, у тому числі і за процедурою спеціального погодження.

Відповідно до пункту 4.11 ДБН Б.1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території" для окремої земельної ділянки дозволеним є таке використання, яке відповідає містобудівному регламенту зони (підзони), на території якої ділянка знаходиться. Невідповідність наміру забудови встановленим видам дозволеного використання земельних ділянок і об`єктів, зазначеним у містобудівному регламенті, означає, що його застосування у відповідній територіальній зоні не допускається.

Згідно із положеннями абзацу третього пункту 7.1 ДБН Б.1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території", якщо земельна ділянка потрапляє в зону дії кількох планувальних обмежень, до неї застосовуються всі види обмежень та режимів використання територій або найбільш жорсткий із цих режимів.

Крім того, пунктом 8.1 ДБН Б.1.1-22:2017 "Склад та зміст плану зонування території" визначено, що уточнення Плану зонування може здійснюватися при розробленні ДТП.

У свою чергу статтею 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно з планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Для виконання допустимих видів забудови земельних ділянок, що розташовані в межах ландшафтно-рекреаційних зон (Р-1, Р-2, Р-3, Р-4), встановлена процедура спеціального погодження або отримання спеціального дозволу.

За змістом пункту "в" частини четвертої глави 2 пояснювальної записки до Плану зонування території м. Суми визначено, що виключно на основі детального плану здійснюється розташування та будівництво окремих об`єктів містобудування, для яких у відповідності до зонінгу необхідно отримати спеціальне погодження; процедура спеціального погодження або отримання спеціального дозволу обов`язково повинна містити отримання позитивного протоколу громадських слухань, визначених Порядком № 555.

Відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час ухвалення рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи із містобудівної документації на місцевому рівні генерального плану та детального плану території, якщо такий розроблено.

Невідповідність намірів забудови земельної ділянки є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. При цьому невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Судами встановлено, що детальний план території по вул. Засумська, 2/1 у м. Суми не розроблявся та не затверджувався, громадські слухання його проекту не проводились.

Враховуючи викладене, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що наміри забудови не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - Плану зонування, що свідчить про протиправність виданих забудовнику містобудівних умов та обмежень.

Слід також відзначити, що вирішення питання отримання спеціальних погоджень передує процедурі затвердження забудовнику містобудівних умов та обмежень, через те, що лише за наявності затвердженого детального плану території та його громадського обговорення уповноважений орган державного архітектурно-будівельного контролю мав повноваження зробити висновок про відповідність намірів ТОВ "Б.Р.С." щодо забудови території по вул. Засумська, 2/1 у м. Суми вимогам Плану зонування.

Та обставина, що спірний об`єкт забудови введено до експлуатації без отримання спеціальних погоджень, передбачених Планом зонування (розроблення детального плану території та проведення його громадського обговорення), на підставі спірних МУО, свідчить про відсутність можливості подальшого контролю відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації.

Отже, перевірка відповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації має перевірятись уповноваженим органом саме на стадії видачі забудовнику містобудівних умов та обмежень, а не передувати початку будівництва, як помилково стверджує відповідач.

Відповідно до правового висновку, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31.05.2021 у справі № 826/1581/18, законним способом узгодження різних інтересів у сфері містобудування є громадське обговорення; процедура громадського обговорення є запобіжником порушення важливих інтересів різних груп та осіб і забезпечує їх виявлення та врахування під час прийняття рішень у сфері містобудування.

Відповідно до статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

Відповідно до пункту 1 Порядку проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі-Порядок 555), цей Порядок визначає механізм проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні: комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад (далі - комплексні плани), генеральних планів населених пунктів, а також детальних планів територій у межах та за межами населених пунктів.

Пунктом 2 Порядку № 555 передбачено, що проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації із врахуванням вимог Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку".

Крім того, Порядок № 555 визначає спеціальну процедуру оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки реєстрацію, розгляд і врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 3).

Для дотримання вимог Порядку № 555 громадські слухання мають бути проведені саме щодо містобудівної документації на місцевому рівні, до якої відповідно до частини першої статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" відносяться генеральний плани населених пунктів, план зонування територій і детальний план території, їх оновлення та внесення змін до них; проведення громадських слухань проектної документації щодо будівництва або реконструкції конкретних об`єктів Порядком № 555 не передбачено.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про безпідставність доводів відповідача і третьої особи про те, що ТОВ "Б.Р.С." під час видачі МУО виконано вимогу щодо спеціального погодження будівництва шляхом проведення 16.11.2020 ТОВ "Б.Р.С." громадських слухань щодо розміщення об`єкту "Реконструкція нежитлових приміщень під кафе на 25 місць з магазином по вул. Засумська, 2/1 в м. Суми".

Так, судами встановлено, що за змістом протоколу від 16.11.2020, предметом вказаних слухань був не проект містобудівної документації (детального плану території), як це передбачено Порядком № 555, а проектна документація, проведення громадських обговорень якої чинним законодавством не передбачено, через що цей протокол не є належним доказом виконання вимоги щодо спеціального погодження.

Правовий висновок щодо правильності застосування положень Порядку № 555 викладено у постановах Верховного Суду від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 18.10.2018 у справі № 527/43/17, від 21.03.2019 у справі № 823/1159/17, від 17.05.2019 у справі № 806/1576/18, від 25.05.2020 у справі № 750/11932/16-а, від 03.11.2020 у справі № 826/11632/16, від 24.06.2021 у справі № 560/3160/20, від 07.12.2021 у справі № 380/142/20 та від 18.05.2022 у справі № 640/7663/21.

Основним аргументом касаційної скарги є неврахування правових висновків Верховного Суду щодо можливості оскарження МУО після реєстрації декларації про готовність та права власності на об'єкт.

Так, ТОВ "Б.Р.С." вказує, що спірні МУО вичерпали свою дію з огляду на реєстрацію декларації про готовність та права власності на реконструйований об`єкт.

Однак, заявник касаційної скарги не заперечує того, що станом на час звернення прокурора з цим позовом до суду, МУО не вичерпали свою дію шляхом реєстрації декларації про готовність об'єкта реконструкції та права власності на цей об'єкт.

Крім того, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, рішення суб`єкта владних повноважень підлягає оцінці щодо його правомірності на момент прийняття такого рішення.

Аналогічні висновки містять постанови Верховного Суду від 31.05.2021 у справі № 826/16053/16, від 14.02.2022 у справі № 210/3729/17 (2-а/210/204/17) та від 24.10.2022 у справі № 640/3941/19.

Так само, посилання ТОВ "Б.Р.С." на висновки Верховного Суду, викладені у постановах у Верховного Суду 18.07.2023 у справі №826/27791/15, від 18.03.2021 у справі №640/3844/20, від 13.09.2023 у справі №320/5966/20 та Великої Палати Верховного Суду щодо можливості оскаржити акт індивідуальної дії після того, як його дія вичерпалась шляхом виконання, колегія суддів не враховує при розгляді даної справи, через те, що ці справи не є релевантними до спірних правовідносин та є відмінними від цієї справи за фактичними обставинами, оскільки станом на дату оскарження МУО у цій справі не настали обставини, на які покликається відповідач.

Таким чином, касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів попередніх інстанцій. У скарзі також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359, 375 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Б.Р.С.» залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.10.2023 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28.02.2023 у справі №480/5165/21- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець