Постанова

від 11.11.2024 по справі 120/7096/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 120/7096/23

адміністративне провадження № К/990/13356/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа"

до Міністерства культури та інформаційної політики України

про визнання незаконним та скасування припису

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа"

на рішення Вінницького окружного адміністративного суду у складі судді Томчука А.В. від 13 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Полотнянка Ю.П., Драчук Т.О., Смілянця Е.С. від 13 лютого 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2023 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Мурована Вежа" (далі - ТОВ "Мурована Вежа"; позивач) звернулося до суду з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - МКІП; Міністерство, відповідач), в якому просило визнати незаконним та скасувати припис, винесений 25 квітня 2023 року МКІП, про припинення будівельних робіт на об`єкті будівництва "Реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 у м. Вінниці".

2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ "Мурована Вежа" зазначало, що орендує у Вінницької міської ради земельну ділянку на вулиці Мури, 7 у місті Вінниці, на якій здійснює будівництво відповідно до виданих йому містобудівних умов та обмежень. За результатами проведених у 2022 році наукових археологічних досліджень на вказаній земельній ділянці не виявлено об`єкти для консервації, музеєфікації чи подальшого розміщення на місці, тому використання земельної ділянки для будівництва не суперечитиме вимогам законодавства про охорону культурної спадщини.

3. МКІП не визнало позов. Відповідач обґрунтовував свою позицію тим, що при винесенні оскаржуваного припису діяв у межах повноважень. Позивач проводив будівельні роботи в Центральному історичному ареалі міста Вінниці, в охоронній зоні національних пам`яток Комплексу Єзуїтського та Домініканського монастирів і зоні охорони археологічного шару "Середмістя". Міністерство не надавало відповідних погоджень на проведення цих робіт.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 13 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року, відмовив у задоволенні позову.

5. Суди першої та апеляційної інстанцій наголосили на тому, що для проведення земляних робіт на території історичного ареалу міста Вінниці недостатньо лише погодження від органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, потрібно також погодження з таким органом земляних робіт. Проведення археологічних досліджень на території всієї Вінницької міської об`єднаної територіальної громади не звільняє позивача від обов`язку отримати погодження від МКІП для проведення земляних робіт на конкретному об`єкті за адресою: вулиця Мури, 7, місто Вінниця.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. ТОВ "Мурована Вежа" подало до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Позивач у касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 58 Конституції України, статей 30, 32 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон № 1805-III), пунктів 4, 5, 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок № 318), та не врахували висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15 і постановах Верховного Суду від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 та від 20 липня 2022 року у справі № 640/16623/19.

Суди попередніх інстанцій не встановили факти знаходження земельної ділянки у межах Центрального історичного ареалу міста Вінниці чи здійснення позивачем діяльності, що становить загрозу погіршення чи псування пам`ятки культури.

На момент отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 07 жовтня 2021 року та погодження проєкту землеустрою земельна ділянка не була визнана такою, що знаходиться у межах Центрального історичного ареалу міста Вінниці.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. 12 квітня 2024 року ТОВ "Мурована Вежа" подало до Суду касаційну скаргу.

9. Верховний Суд ухвалою від 04 червня 2024 року відкрив касаційне провадження.

10. 05 червня 2024 року МКІП отримало копію ухвали Верховного Суду в електронний кабінет, проте не скористалося правом подати відзив на касаційну скаргу.

11. З 07 вересня 2024 року МКІП згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня № 1028 перейменоване на Міністерство культури та стратегічних комунікацій України (далі - МКСК).

12. Верховний Суд ухвалою від 08 листопада 2024 року призначив розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 11 листопада 2024 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 23 квітня 2018 року Міністерство культури України листом № 374/10/61-18 до Міського комунального підприємства "Вінницький муніципальний центр містобудування і архітектури" повідомило про погодження проєкту землеустрою щодо відведення в орендне користування земельної ділянки на вулиці Мури, 7 у місті Вінниці для будівництва і обслуговування житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури за умови отримання дозволу на проведення земляних робіт в установленому законом порядку в органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та залучення фахівців-археологів до прокладання інженерних мереж та благоустрою території.

14. 19 квітня 2019 року Департамент архітектури та містобудування Вінницької міської ради (далі - Департамент) надав ТОВ "Мурована Вежа" містобудівні умови та обмеження № 50 на реконструкцію з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вулиці Мури, 7 у місті Вінниці.

15. 07 жовтня 2021 року Департамент видав ТОВ "Мурована вежа" дозвіл № ВН 012210929360 на виконання будівельних робіт.

16. 29 грудня 2021 року МКІП видало наказ № 1031 "Про затвердження меж та режимів використання території історичного ареалу м. Вінниці".

17. 24 січня 2023 року МКІП отримало лист Вінницької окружної прокуратури № 50/114вих23 щодо надання інформації стосовно робіт, виконуваних за адресами: вулиця Мури, 5-А, вулиця Мури, 7, вулиця Монастирська, 17, місто Вінниця.

18. 02 лютого 2023 року МКІП попросило Вінницьку обласну державну адміністрацію та виконавчий орган Вінницької міської ради провести перевірку дотримання законодавства у сфері охорони культурної спадщини на об`єкті будівництва (листи № 06/36/1065-23 та № 06/36/1056-23).

19. 03 березня 2023 року виконавчий комітет Вінницької міської ради надіслав до МКІП акт візуального обстеження, складений 01 березня 2023 року посадовими особами відділу культурної спадщини та дизайну департаменту архітектури та містобудування. У листі зазначалося, що виконавчий комітет раніше, 27 травня 2021 року та 09 червня 2021 року, повідомляв замовника будівництва про необхідність отримання погодження проведення земляних робіт.

20. Того ж дня, 03 березня 2023 року, Вінницька обласна військова адміністрація також направила до МКІП акт візуального обстеження і повідомила, що на земельній ділянці на вул. Мури, 7 розпочато будівництво, зведено перший поверх будівлі.

21. 25 квітня 2023 року МКІП винесло ТОВ "Мурована вежа" припис № 01/56/23, яким зобов`язало негайно припинити будівельні роботи на об`єкті "Реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку по вул. Мури, 7 у Вінниці" у зв`язку з тим, що роботи проводились у Центральному історичному ареалі Вінниці, в охоронній зоні національних пам`яток комплексу Єзуїтського та Домініканського монастирів і зоні охорони археологічного шару "Середмістя" без отримання погодження робіт з МКІП.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає таке.

23. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

24. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

25. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

26. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2024 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є необґрунтованими з огляду на таке.

27. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди відповідно до частини другої статті 2 КАС України перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

29. Україна є учасницею Конвенції ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage), прийнятої у 1972 році, ратифікованої Указом Президії Верховної Ради № 6673-XI (6673-11) від 04 жовтня 1988 року.

Відповідно до статті 4 цієї Конвенції держави зобов`язані виявляти, охороняти, зберігати, популяризувати та передавати майбутнім поколінням культурну і природну спадщину.

30. Із прийняттям Верховною Радою України 28 червня 1996 року Конституції України подібні положення були закріплені в її статтях: культурна спадщина охороняється законом (частина четверта статті 54); держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами (частина п`ята статті 54); кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

31. 19 вересня 2013 року Верховна Рада України ратифікувала Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства (Council of Europe Framework Convention on the Value of Cultural Heritage for Society), підписану Україною 31 жовтня 2007 року, шляхом прийняття Закону України № 581-VII.

32. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовились: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції щодо:

- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;

- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти "b", "c", "d" статті 1 Конвенції).

33. Сторони цієї Рамкової конвенції зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти "a", "b", "e", "f", "g" статті 5).

34. Отже, Україна бере участь у міжнародних ініціативах із охорони культурної спадщини, зобов`язуючись зберігати, захищати та популяризувати її для майбутніх поколінь, та закріпила відповідні зобов`язання на рівні Основного Закону.

35. У преамбулі Закону № 1805-III також передбачено, що охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

36. У статті 1 Закону № 1805-III визначено, зокрема, терміни:

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- нерухомий об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності;

- охорона культурної спадщини є системою правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

- предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

37. Позиція Верховного Суду стосовно застосування положень цього Закону сформована, зокрема, у постановах від 09 грудня 2020 року у справі № 522/18359/17, від 02 грудня 2021 року у справі № П/320/900/20, від 28 березня 2023 року у справі № 160/17941/21, від 16 серпня 2023 року у справі № 640/34187/21, від 18 січня 2024 року у справі № 380/8447/21, від 04 квітня 2024 року у справі № 600/2709/22-а, від 05 квітня 2024 року у справі № 420/5521/19, від 08 травня 2024 року у справі № 560/10852/23, від 08 травня 2024 року у справі № 160/4503/23, від 27 травня 2024 року у справі № 380/18475/21 та від 02 липня 2024 року у справі № 440/2984/21.

38. Об`єкти культурної спадщини за частиною другою статті 2 Закону № 1805-III поділяються за видами на: археологічні (рештки людської життєдіяльності, такі як городища, кургани, поселення, укріплення, військові табори, культові місця та інші об`єкти під землею чи водою), історичні (будівлі, поховання, місця бойових дій, визначні місця, пов`язані з важливими подіями або відомими особами), монументальне мистецтво (твори образотворчого мистецтва, окремі чи пов`язані з архітектурними або археологічними пам`ятками), об`єкти архітектури (окремі будівлі чи споруди, що зберегли автентичність та відображають певні стилі чи епохи); об`єкти містобудування (історичні центри населених пунктів, вулиці, площі з їхньою просторовою структурою та історичною забудовою); об`єкти садово-паркового мистецтва (поєднання паркового будівництва з природними або створеними ландшафтами), ландшафтні (природні території, що мають історичну цінність); об`єкти науки і техніки (унікальні промислові, інженерні або науково-виробничі об`єкти, що відображають розвиток науки і техніки певної епохи).

39. МКІП (МКСК) як центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини відповідно до Закону № 1805-III, зокрема:

- формує та реалізує державну політику у цій сфері (пункт 1 частини першої та пункт 2 частини другої статті 5);

- надає дозвіл на переміщення (перенесення) пам`яток місцевого значення (пункт 8 частини другої статті 5);

- здійснює нагляд за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування та музеєфікації пам`яток, об`єктів всесвітньої спадщини та інших робіт на них (пункт 13 частини другої статті 5);

- погоджує програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини (пункт 14 частини другої статті 5);

- забороняє будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу об`єкту культурної спадщини, видатній універсальній цінності об`єкта всесвітньої спадщини або порушує законодавство у сфері охорони культурної спадщини (пункт 16 частини другої статті 5);

- надає дозволи на проведення робіт на пам`ятках національного значення та на відновлення земляних робіт (пункти 17 та 19 частини другої статті 5);

- видає розпорядження та приписи щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них (пункт 18 частини другої статті 5);

- погоджує відчуження або передачу пам`яток національного значення, охоронних договорів на них та документації із землеустрою на такі пам`ятки (пункти 20, 21, 22 частини другої статті 5);

- здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом.

40. Отже, центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини наділений погоджувальними та дозвільними повноваженнями, зокрема щодо земляних робіт на пам`ятках національного значення та пов`язаних із ними територіях. МКІП (МКСК) погоджує проведення таких робіт на пам`ятках національного значення, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях та в історичних ареалах населених місць. Орган також надає дозволи на переміщення пам`яток місцевого значення, здійснює нагляд за виконанням реставраційних та інших робіт, і має право забороняти будь-яку діяльність, що створює загрозу об`єктам культурної спадщини або порушує законодавство у цій сфері.

41. Також за наявності письмового дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі погодженої з ним науково-проектної документації здійснюється консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток національного значення (абзац перший частини першої статті 26 Закону № 1805-III).

42. Із огляду на абзац четвертий частини четвертої статті 33 Закону № 1805-III у межах історико-культурної заповідної території земляні роботи здійснюються за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі висновку органу, що забезпечує дотримання режиму історико-культурної заповідної території.

43. У частині першій статті 35 Закону № 1805-III передбачено, що проведення археологічних розвідок, розкопок, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок надаються за умови дотримання виконавцем робіт вимог охорони культурної спадщини та наявності у нього необхідного кваліфікаційного документа, виданого кваліфікаційною радою.

44. Додатково слід зауважити, що ратифікація 10 грудня 2003 року Україною Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини (European Convention on the Protection of the Archaeological Heritage), підписану 16 січня 1992 року, зобов`язала Державу, зокрема, передбачити зберігання на місці їхнього знаходження, коли це практично можливо, тих об`єктів археологічної спадщини, які були знайдені під час забудови територій (стаття 5).

45. Тому земляні роботи на територіях пам`яток національного значення та в зонах їх охорони можуть проводитися лише після погодження з МКІП (МКСК) та за умов здійснення археологічного нагляду.

46. Відповідно до частин першої та другої статті 30 Закону № 1805-III органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

47. МКІП (МКСК) має повноваження видавати приписи про припинення будь-яких робіт, що проводяться з порушенням законодавства про охорону культурної спадщини, відповідно до пункту 18 частини другої статті 5 Закону № 1805-III. Це стосується припинення робіт на таких об`єктах, їхніх територіях, охоронних і буферних зонах, археологічних територіях та історичних ареалах населених пунктів.

48. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що ТОВ "Мурована вежа" почало забудову земельної ділянки в зоні охорони комплексу пам`яток архітектури та містобудування національного значення "Єзуїтський монастир" та "Домініканський монастир" і зоні охорони археологічного шару "Середмістя" на підставі розробленої проєктної документації, наданих містобудівних умов та обмежень і дозволу Департаменту міської ради на виконання будівельних робіт.

49. Отримання таких документів недостатньо для проведення будівельних робіт на пам`ятках національного значення, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях та в історичних ареалах населених місць, які додатково має погоджувати МКІП (МКСК) у частині здійснення земляних робіт.

50. У пункті 1.1.6 Кошторисних норм України. Ресурсні елементні кошторисні норми на ремонтно-будівельні роботи. Збірник 1. Земляні роботи (РЕКНр), затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 15 червня 2021 року № 156, визначено земляні роботи у комплексі, що включають розпушення ґрунту, необхідні додаткові перекидання, очищення бровок, піднесення і прибирання матеріалів кріплень тощо.

51. ТОВ "Мурована вежа" не отримувало погодження на проведення земляних робіт в зоні охорони комплексу пам`яток архітектури та містобудування національного значення "Єзуїтський монастир" та "Домініканський монастир" і зоні охорони археологічного шару "Середмістя", тому суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що МКІП мало підстави для винесення 25 квітня 2023 року оскаржуваного припису № 01/56/23 про припинення позивачем будівельних робіт на об`єкті будівництва "Реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 у м. Вінниці".

52. У частинах першій та третій статті 37 Закону № 1805-III визначено, що будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об`єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.

З метою захисту об`єктів археології, у тому числі тих, що можуть бути виявлені, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених Земельним кодексом України, погоджуються органами охорони культурної спадщини.

53. Додатково формулювання положень пункту 14 частини другої статті 5 Закону № 1805-III про те, що орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини погоджує "проекти містобудівних … перетворень", "земляних робіт на пам`ятках національного значення" дає підстави Суду вважати, що отримання погодження МКІП (МКСК) проєктної містобудівної документації не звільняє замовника від обов`язку погодити з центральним органом проведення земляних робіт до їх початку.

54. В абзаці шістнадцятому частини другої статті 32 Закону № 1805-III визначено, що земляні роботи в межах зони охорони проводяться виключно за умови проведення попередніх археологічних розвідок.

55. Відповідно до частини першої статті 35 Закону № 1805-III проведення археологічних розвідок, розкопок, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Дозволи на проведення археологічних розвідок, розкопок надаються за умови дотримання виконавцем робіт вимог охорони культурної спадщини та наявності у нього необхідного кваліфікаційного документа, виданого кваліфікаційною радою.

56. Земляні роботи можуть бути відновлені лише згідно з письмовим дозволом відповідного органу охорони культурної спадщини після завершення археологічних досліджень відповідної території (частина перша статті 36 Закону № 1805-III).

57. Зазначене узгоджується з повноваженнями органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, передбаченими пунктом 19 частини другої статті 5 Закону № 1805-III, щодо надання дозволів на відновлення земляних робіт.

58. У такому разі замовник не позбавлений права відновити будівельні роботи на об`єкті після усунення причин, які стали підставою для винесення оскаржуваного припису, а саме, отримання відповідного погодження МКІП (МКСК) та дотримання кваліфікованим виконавцем робіт вимог охорони культурної спадщини при проведенні археологічних розвідок, розкопок.

59. Посилання скаржника на правові позиції, сформульовані Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15 та Верховним Судом у постановах від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18, від 20 липня 2022 року у справі № 640/16623/19, безпідставне з огляду на таке.

60. У справі № 813/4993/15 Велика Палата Верховного Суду вирішувала питання юрисдикції спору, який виник із оскарження дій Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та не сформулювала висновок щодо визначених у встановленому законом порядку меж історичного ареалу.

61. Верховний Суд у постанові від 31 січня 2023 року у справі № 640/8728/21 відступив від висновку щодо застосування статті 32 Закону № 1805-III, сформульованому в постанові Верховного Суду від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18, стосовно історичного ареалу.

62. У справі № 640/16623/19 замовник будівництва мав дозвіл від Міністерства культури України на проведення земляних робіт, а Департамент охорони культурної спадщини міськради видав приписи про припинення робіт через порушення позивачем умов дозволу.

63. Зазначене дає підстави відхилити посилання ТОВ "Мурована вежа" на зазначені висновки як нерелевантні та неактуальні у випадку постанови Верховного Суду від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18.

64. Перевіряючи доводи скаржника щодо порушення статті 58 Конституції України, Суд виходить з такого.

65. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/1999).

66. Комплекс споруд "Єзуїтський монастир" та "Домініканський монастир" є пам`ятками архітектури національного значення, взятими під охорону постановою РМ УРСР від 24 серпня 1963 року № 970 (охоронні номери 54, 55).

67. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про необхідність отримання позивачем погодження в МКІП (МКСК) земельних робіт на об`єкті будівництва "Реконструкція з добудовою та надбудовою багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Мури, 7 у м. Вінниці", з огляду на розміщення об`єкта будівництва в охоронній зоні національних пам`яток комплексу Єзуїтського та Домініканського монастирів і зоні охорони археологічного шару "Середмістя", які набули охоронний статус задовго до затвердження меж та режимів використання території історичного ареалу міста Вінниці наказом МКІП від 29 грудня 2021 року № 1031.

68. Про це також мало бути відомо позивачу після погодження органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини 23 квітня 2018 року проєкту землеустрою щодо відведення в орендне користування земельної ділянки, яким додатково наголошувалося на необхідності отримання погодження проведення земляних робіт в установленому законом порядку.

69. У справі, що розглядається, не оскаржувався наказ МКІП від 29 грудня 2021 року № 1031 "Про затвердження меж та режимів використання території історичного ареалу м. Вінниці" у частині віднесення земельної ділянки на вулиці Мури, 7 до історичного ареалу міста Вінниці, тому пункти 4, 5, 12 Порядку № 318, які регулюють визначення, погодження та затвердження меж історичних ареалів, не підлягали застосуванню судами попередніх інстанцій у цій справі.

70. Інші доводи касаційної скарги стосуються переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій у цій справі обставин знаходження земельної ділянки, щодо якої виносився оскаржуваний припис, у межах Центрального історичного ареалу міста Вінниці, що виходить за межі перегляду судом касаційної інстанції судових рішень, встановлені у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки Верховний Суд є судом права, а не судом факту, та не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

71. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

72. Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення судових рішень у цій справі; обставини в справі досліджені повно та всебічно.

73. За таких обставин Суд вважає, що касаційну скаргу ТОВ "Мурована вежа" потрібно залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у від 13 лютого 2024 року - без змін.

74. У такому разі судові витрати відповідно до частини шостої статті 139 КАС України новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Cуд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Мурована вежа" залишити без задоволення.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13 листопада 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у від 13 лютого 2024 року у справі № 120/7096/23 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа