Постанова

від 13.11.2024 по справі 380/14959/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 380/14959/21

адміністративне провадження № К/990/11537/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М., -

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2022 року у складі судді Сподарик Н.І. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2022 року у складі колегії суддів: Заверухи О.Б., (головуючий), суддів: Гінди О.М., Ніколіна В.В. у справі за позовом заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації до Управління Державного агентства рибного господарства, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: приватне підприємство «Культурне рибне господарство «Яворівське» (далі - ПП «КРГ «Яворівське»), про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій

1. У вересні 2021 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати незаконним та скасувати дозвіл № 015 від 5 листопада 2018 року на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища «Великий Гноєнець».

1.1 Прокурор, обґрунтовуючи підстави звернення до суду, вказує на те, що позов у цій справі подано з метою захисту інтересів держави від порушень вимог природоохоронного законодавства щодо неправомірного фактичного використання водного об`єкту (земель водного фонду) водосховища «Великий Гноєнець».

1.2 Позивач зазначає, що повноваження територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природнього середовища України з охорони навколишнього природнього середовища на місцевому рівні передано обласним, Київській, Севастопольській міським державним адміністраціям.

1.3 Вказує, що видання Управлінням Державного агентства рибного господарства у Львівській області ПП «КРГ «Яворівське» дозволу №015 від 5 листопада 2018 року на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), з метою здійснення промислового вилову риби згідно з Режимом рибогосподарської експлуатації водосховища «Великий Гноєнець» є порушенням інтересів держави у цьому випадку.

2. Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 11 січня 2022 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2022 року, позов залишив без розгляду.

2.1 Ухвалюючи рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що прокурор не зазначив причини, які перешкоджають Яворівській районній державній адміністрації самостійно звернутися до суду з позовом, а тому відсутні визначені законом підстави для звернення прокурора в інтересах держави.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій заступник керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави просить їх скасувати та направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

3.1 На обґрунтування касаційної скарги посилається на неправильне застосування норм матеріального права (статті 19, 131-1 Конституції України, статті 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», а також процесуального права (статті 2, 5, 8, 9, 53, 160, 161, 169, 171,240, 244, 322 КАС України).

Скаржник посилається на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постановах від 31 жовтня 2019 року, 30 липня 2020 року (справи №№ 923/35/19, 925/383/18, 904/5598/18, відповідно), стверджує, що йому перед зверненням до суду із позовною заявою на захист інтересів держави достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься у позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 для підтвердження судом підстав для представництва прокурора інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, достатнім є дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», та відсутність самостійного звернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення. Критерій «розумності», який міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально.

Зазначає, що прокурором до звернення до суду 28 серпня 2021 року повідомлено Яворівську районну державну адміністрацію про наявність підстав для представництва інтересів держави шляхом скерування до Львівського окружного адміністративного суду позовної заяви в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації. Проте, позивач протягом розумного строку після отримання такого повідомлення не повідомив прокурора про свою позицію щодо захисту інтересів держави, самостійно з позовом не звернувся, що у свою чергу є його бездіяльністю та є достатньою підставою для звернення прокурора з цією позовною заявою.

4. ПП «КРГ «Яворівське» подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні.

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

5. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить із такого.

6. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

7. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

8. Важливо звернути увагу на втрату актуальності юридичних позицій, сформульованих у Рішенні Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Це Рішення об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України «Про прокуратуру»; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.

9. Особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України «Про прокуратуру», полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які повинні самостійно звертатимуться до суду. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави у суді було закладено у Перехідних положеннях Конституції України 1996 року та у подальшому втілено в життя з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України.

10. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

11. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

12. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

13. У справі, що розглядається, заступник керівника Львівської обласної прокуратури у поданому до суду позові, як на наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, вказав, що позов у цій справі подано з метою захисту інтересів держави від порушень вимог природоохоронного законодавства щодо неправомірного фактичного використання водного об`єкту (земель водного фонду).

14. На обґрунтування порушення інтересів держави у цьому випадку прокурор посилається на те, що при наданні дозволу на право ведення діяльності із ведення товарного рибного господарства ПП «КРГ «Яворівське» залишені відповідачем поза увагою вимоги статті 17 Закону України «Про тваринний світ», статей 51, 68, 85 Водного кодексу України та статті 59 Земельного кодексу України щодо обов`язкової наявності у суб`єкта спеціального товарного рибного господарства оформленого права на користування об`єктом водного фонду.

15. Обов`язковою умовою для представництва прокурором держави у суді є попереднє повідомлення про це суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.

16. Стосовно наявності підстав, визначених частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила:

«Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача».

17. Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

18. Застосовуючи наведені підходи до обставин цієї справи, Суд враховує, що Львівською обласною прокуратурою з метою дотримання порядку передбаченого статті 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Львівської районної державної адміністрації 12 серпня 2021 року № 15/3-337 вих-21 скеровано запит, у якому затребувано інформацію щодо погоджень останньою використання земельної ділянки водного фонду водосховища «Великий Гноєць», прийнятих рішень з цих питань, самостійно виявлених порушень вимог чинного природоохоронного законодавства при експлуатації такого водосховища.

19. На цей запит Львівською районною державною адміністрацією надано відповідь від 20 серпня 2021 року з якої убачається, що на адресу органу виконавчої влади не надходило звернень від ПП «КРГ «Яворівське» про надання погодження на використання земельної ділянки водного фонду водосховища «Великий Гноєць». Рішень щодо укладання правочинів щодо права ПП «КРГ «Яворівське» на вищезазначений об`єкт водного фонду для ведення рибогосподарської діяльності не приймалось, факти порушення вимог природоохоронного, земельного чи водного законодавства не відомі.

20. 28 серпня 2021 року Львівська обласна прокуратура листом №15/3-363вих-21, повідомила голові Яворівської районної державної адміністрації Коминському Я.Г., про встановлені прокуратурою порушення, які вчинені Управлінням Державного агенства рибного господарства у Львівській області вимог статей 49, 51, 59, 85 Водного кодексу України, статей 59, 125 Земельного кодексу України, статті 17 Закону України «Про тваринний світ» та невиявлення за результатами скерованого обласною прокуратурою запиту ініціативи самостійного вжиття Львівською районною державною адміністрацією заходів щодо захисту інтересів держави, відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» повідомлено про наявність підстав для представництва інтересів держави шляхом скерування до Львівського окружного адміністративного суду позовної заяви в інтересах держави в особі Яворівської районної державної адміністрації як позивача до Управління Державного агенства рибного господарства у Львівській області, третьої особи на стороні відповідача без самостійних вимог ПП «КРГ «Яворівське» про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів у водогосподарських водних об`єктах.

21. За таких обставин, колегія суддів констатує, що у справі, яка розглядається, прокурором було дотримано порядок звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати їх захист саме у визначений прокурором спосіб, тобто у судовому порядку.

22. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 23 січня 2023 року (справа №380/14956/21).

23. З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та неодноразово підтриманих Касаційним адміністративним судом при розгляді подібних спорів.

24. Враховуючи, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції прийняті з порушенням норм процесуального права, без дослідження обставин справи, судова колегія дійшла висновку про необхідність їх скасування та направлення справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

25. Що стосується клопотання про повернення судового збору за подання касаційної скарги, то Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для його задоволення з огляду на таке.

Відповідно до статті 132 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.

За загальними правилами розподілу судових витрат, передбаченими статтею 139 КАС України, стороні, на користь якої ухвалено судове рішення, компенсуються понесені у зв`язку з розглядом справи судові витрати за рахунок іншої сторони. У разі часткового задоволення адміністративного позову судові витрати розподіляються за принципом пропорційності.

Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що судове рішення про направлення справи для продовження розгляду або на новий розгляд не є рішенням, прийнятим на користь однієї із сторін у справі, оскільки передбачає повторну передачу справи до суду відповідної інстанції для нового розгляду по суті.

Системний аналіз викладених положень дає підстави для висновку про те, що у випадках передачі справи на новий розгляд або для продовження розгляду розподіл судового збору у справі, в тому числі й сплаченого за подання касаційної скарги, здійснює адміністративний суд, який приймає рішення за результатами нового розгляду справи, керуючись загальними правилами розподілу судових витрат.

Таким чином, при ухваленні судового рішення про повернення справи для продовження розгляду справи розподіл судових витрат не здійснюється.

26. Зазначене узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в ухвалі від 11 листопада 2020 року у справі №809/1649/15, та Верховного Суду, викладеними в ухвалах від 23 червня 2020 року у справі № 808/3013/16, від 13 жовтня 2020 року у справі № 540/474/19, від 04 листопада 2020 року у справі № 806/2686/18, від 25 листопада 2020 року у справі №344/13462/16-а, від 26 січня 2021 року у справі №808/3691/17, від 29 березня 2021 року у справі №640/19553/19 та інших.

27. Ураховуючи, що суд касаційної інстанції не прийняв у справі, що розглядається, рішення по суті, а направляє її на розгляд до суду першої інстанції, тому відсутні правові підстави для повернення судового збору.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 квітня 2022 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Шарапа

Судді: А.А. Єзеров

С.М. Чиркін