Ухвала

від 04.11.2024 по справі 260/546/24

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

з питань залишення позовної заяви без розгляду

04 листопада 2024 рокум. Ужгород№ 260/546/24

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді - Калинич Я.М.

при секретарі судового засідання Деяк О.М.

за участю:

представник позивача: Кравчук Ю.Ю.,

представник відповідача: Сусол В.В.,

представник третьої особи 1 Гончаров В.В.,

представник третьої особи 2 Ільницький М.П.,

розглянувши у підготовчому засіданні клопотання представника третьої особи 1 про залишення позовної заяви без розгляду, подану в адміністративній справі за позовною заявою Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління міського господарства Мукачівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування індивідуального акту,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління міського господарства Мукачівської міської ради, яким просить визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження від 10.03.2020 (реєстраційний номер ЄДЕССБ МU01:8892-8851-4607-6213), видані ОСОБА_1 , зареєстрований та проживаючий за адресою АДРЕСА_1 , з «Реконструкції існуючого торгівельного павільйону під заклад ресторанного господарства швидкого харчування за адресою АДРЕСА_2 », які затверджені наказом відділу архітектури та містобудування управління комунальної власності та архітектури виконавчого комітету Мукачівської міської ради №24 від 10.03.2020.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено розгляд справи проводити за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою суду від 09.02.2024 року залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1 .

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 червня 2024 року було залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ОСОБА_2 .

Представник третьої особи Шишло Надії Василівни, подав клопотання про залишення позовної заяви без розгляду. В обґрунтування клопотання вказує, що у прокурора відсутні представницькі повноваження на звернення з позовом до суду.

09 жовтня 2024 року до суду надійшли пояснення від представника третьої особи 2 щодо поданого клопотання про залишення позовної заяви без розгляду. Представник третьої особи 2 заперечує проти такого клопотання та вважає мотиви такого не обґрунтованими.

До суду від позивача надійшли письмові заперечення на клопотання про залишення позовної заяви без розгляду (вх.№26235/24, 09.10.2024р.).

Прокурор в підготовчому засіданні заперечив проти залишення позову без розгляду.

Представник відповідача в підготовчому засіданні підтримала клопотання представника третьої особи 1 щодо залишення позову без розгляду.

Представник третьої особи 2 заперечив щодо клопотання про залишення позову без розгляду.

При розгляді клопотання представника третьої особи 1 про залишення позовної заяви без розгляду, суд виходить з наступного.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

За приписами ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Частиною 3 статті 2 Закону №1697-VII передбачено, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

У свою чергу, Розділом IV Закону №1697-VII регламентовано повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, статтею 23 якого унормовано представництво інтересів громадянина або держави в суді, згідно із частиною першою якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону №1697-VII).

Згідно із частиною четвертою статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

З урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII «Про прокуратуру», стаття 53 КАС України) таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону №1697-VII.

Отже, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

При цьому, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси.

Такі висновки містяться у постанову Верховного Суду від 29.11.2022 у справі №240/401/19.

За таких обставин, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 у справі №910/5201/19.

Отже, суд звертає увагу, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Суд наголошує, що на момент звернення прокурора до суду з даним позовом Постанова КМУ від 13.03.2022 року за №303 діяла в іншій редакції, що виключає можливість застосування вказаних висновків по справі №380/9047/22.

Згідно з пунктом 1 цього Положення Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра з відновлення України - Міністра розвитку громад, територій та інфраструктури і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Так, 21.12.2023 року прокурор звернувся до ДІАМ України з пропозицією провести заходи державного архітектурно-будівельного нагляду щодо спірного рішення про затвердження містобудівних умов та обмежень, із викладенням допущених Мукачівською міською радою порушень та мотивів їх невідповідності законодавству України.

Починаючи з 17.06.2022 року до Постанови КМУ від 13.03.2022 року за №303 внесені зміни Постанови КМУ №697 від 17.06.2022 року, а також в подальшому і Постанови КМУ №1363 від 06.12.2022 року, якими пункт 2 вказаної постанови викладений в наступній редакції: «..2. За наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах…».

Така редакція пункту 2 Постанови КМУ від 13.03.2022 року за №303 не була чинною на момент звернення прокурора до суду по справах №380/13877/21 та №380/9047/22, а відтак при розгляді таких справ судами касаційної інстанції не враховувалося застосування його положень.

Водночас, в листі прокурора до ДІАМ України від 21.12.2023 року, на 15 аркуші вказано, що прокурор розуміє обставини дії ПКМУ від 13.03.2022 року за №303, однак при цьому вказує на механізм викладений у пункті 2 постанови, в зв`язку із чим, зокрема, пропонує ДІАМ України звернутися до Мінінфраструктури щодо дозволу на здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) щодо спірних містобудівних умов та обмежень.

Згідно пункту 14 порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, що затверджений ПКМУ від 19.08.2015 року за №698, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена квартальним планом роботи ДІАМ.

У відповідності до пункту 15 такого ж порядку, підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, письмова вимога правоохоронних органів про проведення перевірки (підпункту 4 пункту 15).

Натомість, ДІАМ України листом від 05.01.2024 року за №118/03/13-24 повідомив прокурора, що заходи нагляду по такому спірному рішенню не здійснювалися, а ДІАМ України до центрального органу виконавчої влади, в порядку визначеному пунктом 2 Постанови КМУ від 13.03.2022 року за №303, із зверненням з приводу отримання дозволу на проведення перевірки не зверталося.

ДІАМ України у відповідь на вимогу прокурора щодо проведення позапланованого заходу державного архітектурно-будівельного нагляду вказав, що (1) такі заходи не проводилися, а (2) а звернення до центрального органу виконавчої влади з приводу дозволу на проведення такої перевірки під час воєнного стану, згідно пункту 2 Постанови КМУ від 13.02.2022 року за №303, таким контролюючим органом, уповноваженим на представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, не направлялося.

Як наслідок, ДІАМ України допустив пасивну поведінку щодо встановлених та поданих йому прокурором фактів стосовно ймовірних порушень містобудівного законодавства, тобто маючи повноваження на звернення до центрального органу виконавчої влади з приводу дозволу на проведення заходів державного архітектурно-будівельного нагляду, такі дії умисно не вчинив, чим ухилився від проведення перевірки чи розгляду вимоги прокурора по суті. ДІАМ України не проведене, в межах компетенції такого органу, належне досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави.

Як вбачається з матеріалів справи звертаючись до суду з цим позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави, зокрема на бездіяльність органів, які уповноважені здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Така бездіяльність ДІАМ згідно з матеріалів справи встановлена.

За таких обставин, не вбачається підстав для задоволення клопотання представника третьої особи про залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись статтями 240, 248, 256, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

У задоволенні клопотання представника третьої особи 1 про залишення позовної заяви без розгляду - відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала оскарженню не підлягає. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Повний текст ухвали виготовлений та підписаний 11 листопада 2024 року.

СуддяЯ. М. Калинич