Рішення

від 31.10.2024 по справі 620/4893/24

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 жовтня 2024 року м. Чернігів Справа № 620/4893/24

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді - Бородавкіної С.В.,

за участі секретаря - Михайлової І.О.,

представника позивача - Савченко Т.В.,

представників відповідача - Єрашова Р.В., Дворніченка М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні, в режимі відеоконференції, справу за адміністративним позовом Чернігівської міської ради до Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області про визнання протиправним та нечинним розпорядження,

У С Т А Н О В И В:

Чернігівська міська рада (далі Чернігівська МР, позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області (далі Чернігівська МВА, відповідач), у якому просить визнати протиправним та нечинним розпорядження відповідача «Про затвердження бюджету Чернігівської міської територіальної громади на 2024 рік» від 29.12.2023 №407.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що Конституцією України, Бюджетним кодексом України чітко закріплено виключні повноваження територіальних громад або уповноважених ними органів місцевого самоврядування затверджувати місцеві бюджети та здійснювати контроль їх виконання, а Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» деталізовано порядок реалізації таких повноважень. За таких обставин, прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження суперечить зазначеним нормативним актам та порушує основоположні принципи народовладдя, законності і самостійності органів місцевого самоврядування. Крім того, позивач наголошував, що щодо начальника чи самої Чернігівської МВА рішення про надання повноважень Верховною Радою України не приймались, а відтак у них відсутні повноваження на прийняття будь-яких рішень, віднесених до компетенції Чернігівської МР. Також із самої мети створення військових адміністрацій вбачається, що військові адміністрації утворюються для виконання функції у сфері оборони та цивільного захисту територіальних громад, а не у сфері фінансової діяльності таких громад.

Ухвалою судді Клопота С.Л. від 10.04.2024 відкрито провадження по справі за правилами загального позовного провадження, призначено перше підготовче судове засідання.

Ухвалою суду від 02.05.2024, постановленою без виходу до нарадчої кімнати та занесеною секретарем до протоколу судового засідання, підготовче провадження закрито.

Ухвалою суду від 03.09.2024 заяву представника позивача про відвід судді Клопота С.Л. задоволено, відведено суддю Клопота С.Л. від розгляду справи №620/4893/24.

Ухвалою суду від 04.09.2024 задоволено заяву судді Виноградової Д.О. про самовідвід у справі №620/4893/24, відведено суддю Виноградову Д.О. від розгляду справи.

Ухвалою судді Бородавкіної С.В. від 09.09.2024 прийнято справу до провадження за правилами загального позовного провадження, призначено повторне підготовче судове засідання на 26.09.2024 о 10:00 год.

Ухвалою судді від 24.09.2024 клопотання представника позивача про участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції задоволено.

Ухвалою суду від 26.09.2024 підготовче провадження закрито, призначено справу до розгляду по суті.

Ухвалою суду від 31.10.2024 клопотання Чернігівської МВА про зупинення провадження у справі від 08.07.2024 залишено без розгляду.

Представник відповідача надіслав відзив, заперечення на відповідь на відзив (а.с. 118-178, 241-247 т.1).

Від представника позивача надійшла відповідь на відзив (а.с. 157-176 т.1).

Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити.

Представники відповідача позовні вимоги не визнали, просили відмовити у їх задоволенні та зазначили, що з моменту утворення військової адміністрації населеного пункту повноваження Чернігівської МР обмежені частиною 2 статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», який є спеціальним, однак орган місцевого самоврядування зберігає частину своєї самостійності. При цьому, нормативний акт, який би обмежував повноваження військової адміністрації щодо складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету відсутній. Отже, на момент видання оскаржуваного розпорядження бюджетні повноваження щодо затвердження бюджету Чернігівської міської територіальної громади перейшли до Чернігівської МВА згідно з нормами Закону України «Про правовий режим воєнного стану. Крім того, бюджет Чернігівської міської територіальної громади затверджений Чернігівською МВА за поданням фінансового управління Чернігівської міської ради, що кореспондується з вимогами абзацу 1 підпункту 2 пункту 1 постанови КМУ № 252 від 11.03.2022.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, суд встановив такі обставини.

Указом Президента України від 07.02.2023 №69/2023 «Про утворення військової адміністрації» утворено Чернігівську МВА.

Відповідно до вказаного Указу, враховуючи вимоги Закону України «Про правовий режим воєнного стану», Бюджетного кодексу України, Податкового кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2022 №252 Чернігівською МВА прийнято розпорядження від 29.12.2023 №407 «Про затвердження бюджету Чернігівської міської територіальної громади на 2024 рік» (а.с. 25-84 т.1).

Вважаючи, що вказане розпорядження прийняте відповідачем поза межами наданих повноважень, Чернігівська МР звернулась до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд враховує такі джерела права.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями частини першої статті 95 Конституції України визначено, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Згідно з частиною першою статті 4 Бюджетного кодексу України бюджетне законодавство складається, зокрема, з: Конституції України; цього Кодексу; інших законів, що регулюють бюджетні відносини, передбачених статтею 1 цього Кодексу; нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 цієї частини статті; нормативно-правових актів органів виконавчої влади, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 цієї частини статті; рішень про місцевий бюджет; рішень органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до цього Кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 цієї частини статті.

В силу вимог частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон №280/97-ВР).

Статтею 10 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно з статтею 21 Закону №280/97-ВР обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Разом з тим, підпунктом 5 пункту 22 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного Кодексу України установлено, що в умовах воєнного стану або для здійснення згідно із законом заходів загальної мобілізації: функції органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, місцевих державних адміністрацій, військово-цивільних адміністрацій у частині бюджетних повноважень здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень (стаття 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Тобто, Держава в особі Верховної Ради України в умовах воєнного стану визначила бажані, з точки зору Держави, правила, які мають обов`язковий характер, якими функції органу місцевого самоврядування, в частині бюджетних повноважень, покладено на військові адміністрації населених пунктів.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Положеннями частини першої статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Кабінетом Міністрів України 11.03.2022 прийнято постанову №252 «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану», якою в пункті 1, зокрема, установлено, що органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації продовжують здійснювати бюджетні повноваження, а у разі утворення військових адміністрацій такі повноваження здійснюють військові адміністрації відповідно до Закону України "Про правовий режим воєнного стану"; військові адміністрації населених пунктів, обласні, районні та Київська міська військові адміністрації приймають за поданням місцевих фінансових органів рішення про внесення змін до рішень про місцеві бюджети.

Згідно з частиною другою статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із складання та затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, забезпечення виконання відповідного бюджету.

Начальник військової адміністрації видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що і рішення відповідної ради (рад). Накази, видані в межах повноважень місцевих рад, мають бути оприлюднені, крім тих, що містять інформацію з обмеженим доступом (пункт 8 частини 6 статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»).

Як встановлено судом, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року №2102-IX, введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, який триває на момент вирішення справи судом.

Також Указом Президента України від 02 лютого 2023 року №69/2023 утворено Чернігівську МВА. Розпорядженням Президента України від 17 лютого 2023 року №19/2023-рп призначено начальником Чернігівської МВА Брижинського Д.В.

З аналізу викладених норм слідує, що Чернігівська МВА у період дії воєнного стану, наділена повноваженнями щодо прийняття рішень з питань, які стосуються бюджету.

Доводи позивача про те, що прийняття відповідачем спірного розпорядження суперечить статті 143 Конституції України, суд вважає помилковими, оскільки на час запровадження воєнного стану в України передбачено певну специфіку регулювання відповідних правовідносин з урахуванням запровадженого особливого правого режиму в державі.

Щодо доводів Чернігівської МР про те, що Верховною Радою України не прийнято рішення, яке б наділяло Чернігівську МВА чи її керівника можливістю приймати рішення, віднесені до компетенції позивача, суд звертає увагу, що в межах спірних правовідносин відповідачу, у зв`язку з запровадженням воєнного стану, делеговано функцію щодо бюджетних повноважень.

Згідно із частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає, що у задоволенні позову необхідно відмовити.

Ухвалюючи дане судове рішення суд враховує статтю 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практику Європейського суду з прав людини (рішення «Серявін та інші проти України») та Висновок №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.

Зокрема, згідно рішення Європейського суду з прав людини по справі «Серявін та інші проти України» (пункт 58), «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява №30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів передбачено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Керуючись статтями 241-243, 246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Чернігівської міської ради до Чернігівської міської військової адміністрації Чернігівського району Чернігівської області про визнання протиправним та нечинним розпорядження - відмовити.

Рішення суду може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня виготовлення повного тексту. Апеляційна скарга подається безпосередньо до адміністративного суду апеляційної інстанції.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення виготовлено 11 листопада 2024 року.

Позивач: Чернігівська міська рада (код ЄДРПОУ 34339125, вул. Магістратська, 7, м. Чернігів, 14000).

Відповідач: Чернігівська міська військова адміністрація Чернігівського району Чернігівської області (код ЄДРПОУ 45105079, вул. Магістратська, 7, м. Чернігів, 14000).

Суддя С.В. Бородавкіна