Постанова

від 28.11.2024 по справі 160/24663/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 160/24663/23

адміністративне провадження № К/990/15501/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, Державної казначейської служби України про відшкодування моральної шкоди, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Толстих Олександра Юрійовича , який діє в інтересах ОСОБА_1 , на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 (суддя - Сидоренко Д. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.04.2024 (колегія суддів у складі: Білак С. В., Чабаненко С. В., Юрко І. В.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, Державної казначейської служби України, в якому просив стягнути з Головного управління Національної поліції в Черкаській області на користь ОСОБА_1 моральну шкоду, спричинену професійним захворюванням набутим під час проходження служби, грошові кошти в сумі 536 000,00 грн, без урахування утримань з цієї суми податку з доходів фізичних осіб та військового збору.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04.04.2024, відмовлено у відкритті провадження у справі № 160/24663/23 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження. Суд зазначив, що якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень або визнання неправомірною бездіяльності є способом захисту цивільних прав та інтересів. На думку суду, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Суд зазначив, що в адміністративному судочинстві вимоги про відшкодування матеріальної та моральної шкоди є похідними від вимог про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень і розглядаються виключно за умови наявності вимоги про вирішення публічно-правового спору. Суд встановив, що предметом поданого позову є стягнення моральної шкоди, спричиненої професійним захворюванням набутим під час проходження служби, грошові кошти в сумі 536 000,00 грн. Водночас позивачем не заявлено вимог до відповідача вирішити публічно-правовий спір, а тому, на думку суду, вимога про стягнення моральної шкоди не може бути розглянута адміністративним судом. Оскільки вимога про відшкодування шкоди заявлена позивачем не в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, суд дійшов висновку, що вона підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що цю справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки вимоги позову йдуть в розріз із положеннями статей 19, 21 КАС України, якими визначено вичерпний перелік справ, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

На обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що позивач проходив службу в органах внутрішніх справ, є інвалідом другої групи та йому встановлено 80% втрати професійної працездатності внаслідок ушкодження здоров`я, що мало місце в період проходження служби в органах внутрішніх справ, його було звільнено у зв`язку із захворюванням, отриманим під час проходження служби в органах внутрішніх справ, що відноситься до публічної служби.

Також зазначає, що суди попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних судових рішень залишили поза увагою той факт, що Верховний Суд в постанові від 27.10.2021 у справі № 212/9599/20 в аналогічних правовідносинах, на яку позивач посилався у своїй позовній заяві, дійшов висновку, що спірні правовідносини між сторонами щодо відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок отриманого захворювання в результаті проходження публічної служби за своєю суттю, відповідно до статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), є публічно-правовим спором, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

При цьому, скаржник посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 14.11.2018 у справі № 757/70264/17-ц, де Велика Палата Верховного Суду вказала, що спори з приводу прийняття на публічну службу, її проходження чи звільнення, на відміну від спорів щодо оскарження рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства незалежно від того, чи здійснює орган, з яким виник спір, у конкретних правовідносинах з позивачем владні управлінські функції. Для визначення юрисдикції спору з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження чи звільнення суд має встановити, чи проходила особа публічну службу, а також, у зв`язку із чим - прийняттям, проходженням або звільненням виник спір.

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

Рух касаційної скарги

22.04.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Толстих О. Ю. , який діє в інтересах ОСОБА_1 , на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.04.2024.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2024 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 160/24663/23.

Ухвалою Верховного Суду від 13.05.2024 відкрито касаційне провадження за скаргою Толстих О. Ю. , який діє в інтересах ОСОБА_1 , на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.04.2024.

Ухвалою Верховного Суду від 05.09.2024 закінчено підготовку цієї справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 19.09.2024 справу № 160/24663/23 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2024 справу № 160/24663/23 повернуто до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії, з огляду на те, що Велика Палата Верховного Суду 13.03.2019 ухвалила постанову у справі № 757/19121/16-ц, в якій предметом судового розгляду був позов ОСОБА_3 до Міністерства внутрішніх справ України про стягнення 77 996,00 грн на відшкодування шкоди. На обґрунтування позову позивач посилався на те, що з 17.05.2004 по 11.10.2013 проходив службу в органах внутрішніх справ, був звільнений у зв`язку із захворюванням, яке отримав під час проходження служби і яке спричинило стійку втрату ним працездатності та визнання його інвалідом. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13.03.2019 зазначила, що проходження публічної служби - це процес діяльності особи на посадах, які вона обіймає, починаючи від моменту призначення на відповідну посаду та завершуючи припиненням публічної служби, із сукупністю всіх обставин і фактів, які супроводжують таку діяльність. Оскільки така професійна діяльність нерозривно пов`язана з отриманням оплати (винагороди) за роботу, яку особа виконує на відповідній посаді, то правовідносини, пов`язані з нарахуваннями, виплатами, утриманнями, компенсаціями, перерахунками заробітної плати, компенсацій, грошової допомоги під час виконання такою особою своїх посадових обов`язків, є одним з елементів проходження публічної служби, а під час звільнення з публічної служби - одним з елементів припинення такої служби. Отже, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що позивач перебував на публічній службі, а тому спірні правовідносини між сторонами щодо відшкодування шкоди та виплати грошової допомоги внаслідок отриманого захворювання в результаті проходження публічної служби за своєю суттю є публічно-правовим спором.

Матеріали цієї справи надійшли до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 22.11.2024, відтак їх передано для продовження розгляду тій самій колегії суддів (суддя-доповідач Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М.).

Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2024 прийнято до провадження вказану справу та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами.

Позиція Верховного Суду

Релевантні джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

На переконання суду касаційної інстанції оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій не відповідають указаним вимогам процесуального закону, враховуючи таке.

У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Частиною першою статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція), яка з огляду на приписи частини першої статті 9 Конституції України, статті 9 КАС України є частиною національного законодавства, встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Згідно з частиною першою статті 18 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства, якими є цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.

Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право, яке має існувати на час звернення до суду, а, по-друге, суб`єктний склад такого спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Правова позиція стосовно юрисдикційності справ за позовами, що стосуються призначення, перебування та звільнення з публічної служби неодноразово висловлювалася.

Так, належність таких спорів до юрисдикції адміністративних судів Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала у постанові від 22.01.2020 у справі № 813/1045/18, зазначивши, що у рамках цивільного процесу суд не може досліджувати та встановлювати правомірність дій, рішень чи бездіяльності службовця або посадовця, оскільки така можливість передбачена лише в адміністративному процесі в силу приписів статті 19 КАС, якою охоплюється питання прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення.

Також у постанові від 31.10.2018 у справі № 761/33941/16-ц Велика Палата Верховного Суду зазначала, що оскільки публічна служба є різновидом трудової діяльності, відносини публічної служби як окремий різновид трудових відносин існують на стику двох галузей права - трудового та адміністративного, тому правовідносини, пов`язані з прийняттям на публічну службу, її проходженням та припиненням, регламентуються нормами як трудового, так і адміністративного законодавства, а спори, які виникають з таких правовідносин, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

13.09.2019 Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову у справі № 757/19121/16-ц, в якій предметом судового розгляду був позов ОСОБА_3 до Міністерства внутрішніх справ України про стягнення 77 996,00 грн на відшкодування шкоди. На обґрунтування позову позивач посилався на те, що з 17.05.2004 по 11.10.2013 проходив службу в органах внутрішніх справ, був звільнений у зв`язку із захворюванням, яке отримав під час проходження служби і яке спричинило стійку втрату ним працездатності та визнання його інвалідом.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 13.03.2019 зазначила, що проходження публічної служби - це процес діяльності особи на посадах, які вона обіймає, починаючи від моменту призначення на відповідну посаду та завершуючи припиненням публічної служби, із сукупністю всіх обставин і фактів, які супроводжують таку діяльність. Оскільки така професійна діяльність нерозривно пов`язана з отриманням оплати (винагороди) за роботу, яку особа виконує на відповідній посаді, то правовідносини, пов`язані з нарахуваннями, виплатами, утриманнями, компенсаціями, перерахунками заробітної плати, компенсацій, грошової допомоги під час виконання такою особою своїх посадових обов`язків, є одним з елементів проходження публічної служби, а під час звільнення з публічної служби - одним з елементів припинення такої служби.

Велика Палата Верховного Суду у справі № 757/19121/16-ц виснувала, що позивач перебував на публічній службі, а тому спірні правовідносини між сторонами щодо відшкодування шкоди та виплати грошової допомоги внаслідок отриманого захворювання в результаті проходження публічної служби за своєю суттю є публічно-правовим спором.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що предметом поданого позову є стягнення моральної шкоди, спричиненої професійним захворюванням, набутим позивачем під час проходження служби, грошові кошти в сумі 536 000,00 грн.

Ураховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що спір у цій справі щодо стягнення моральної шкоди, спричиненої професійним захворюванням, набутим ОСОБА_1 під час проходження ним служби, за своєю суттю, відповідно до статті 19 КАС України, є публічно-правовим спором і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

За наведених обставин суд першої інстанції дійшов передчасних висновків про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

Постановлена з порушенням норм процесуального права ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі створює позивачу перешкоду у доступі до правосуддя. Суд апеляційної інстанції цього порушення не усунув.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Підсумовуючи наведене, Верховний Суд приходить до висновку про необхідність скасування ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 04.04.2024 і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

З огляду на результат касаційного оскарження судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Толстих Олександра Юрійовича , який діє в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.09.2023 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.04.2024 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції - Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко Н.М. Мартинюк А.В. Жук