Постанова

від 05.12.2024 по справі 440/3146/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2024 року

м. Київ

справа № 440/3146/22

адміністративне провадження № К/990/7840/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.

розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Даценко Юлія Іванівна, на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року, ухвалену у складі колегії суддів: Присяжнюк О.В. (головуючий суддя), Спаскіна О.А., Любчич Л.В.

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області, у якому просив:

2. визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області № 5 «Про розірвання договору № 2 про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування по м. Лубни від 02 квітня 2019 року» від 26 січня 2022 року.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2023 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області від 26 січня 2022 року № 5 «Про розірвання договору № 2 про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування по м. Лубни від 02 квітня 2019 року». Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області на користь фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2481,00 грн (дві тисячі чотириста вісімдесят одну гривню).

4. Вирішуючи цей спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області № 5 «Про розірвання договору № 2 про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування по м. Лубни від 02 квітня 2019 року» від 26 січня 2022 року прийняте на підставі актів перевірки 14 липня 2021 року, від 26 липня 2021 року, від 12 серпня 2021 року, від 25 серпня 2021 року, від 03 вересня 2021 року, від 15 вересня 2021 року, від 27 вересня 2021 року, від 08 жовтня 2021 року, від 20 жовтня 2021 року, від 29 жовтня 2021 року, від 19 листопада 2021 року, від 19 листопада 2021 року, від 25 листопада 2021 року, від 26 листопада 2021 року, від 29 листопада 2021 року, від 30 листопада 2021 року є необґрунтованим та безпідставним, з огляду на те, що факт незалучення позивача та/або його уповноваженого представника до процесу розгляду скарг громадян на виконання ФОП ОСОБА_1 умов договору перевезення від 02 квітня 2019 року № 2 (всупереч імперативних положень пп. 4.2.3 цього договору) нівелює належність, достовірність та допустимість наданих відповідачем актів перевірки.

5. У підсумку суд першої інстанції вказав на те, що оскільки підставою для проведення перевірок виконання автомобільним перевізником умов договору про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування відповідач визначив отримання скарг від громадян, то дії організатора перевезень щодо розгляду таких скарг за відсутності перевізника та/або його уповноваженого представника порушують приписи договору від 02 квітня 2019 року № 2.

6. Зважаючи на наведене, суд першої інстанції дійшов висновку про задоволення позовних вимог повністю.

7. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року апеляційну скаргу Виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області задоволено частково. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 23 січня 2024 року у справі № 440/3146/22 скасовано. Закрито провадження у справі за позовом Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області визнання протиправним та скасування рішення.

8. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

ІІІ. Касаційне оскарження

9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 березня 2024 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та підпункту «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.

10. В обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17, від 05 червня 2019 року у справі № 234/17657/17, від 12 червня 2019 року у справі № 910/2175/18, від 11 вересня 2019 року у справі №234/19093/17, та Верховного Суду у постанові від 01 листопада 2023 року у справі № 922/1203/23.

11. Відповідач своїм правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався. Звернувся із клопотанням про розгляд справи без участі представника Лубенської міської ради, та у якому заперечив проти касаційної скарги.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

12. 02 квітня 2019 року між виконкомом Лубенської міської ради (організатор) та ФОП ОСОБА_1 (перевізник) укладено договір № 2 про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування по м. Лубни, предметом якого на підставі рішення виконкому Лубенської міської ради від 27 березня 2019 року № 63 визначено перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування у м. Лубни: № 2 «Василенкове поле - Поліклініка - Терни», № 8 «вул. Залізнична - вул. Гайдая», № 9 «Василенкове поле - Терни», № 5 «Терни - Василенкове поле - вул. Леонтовича - Терни».

13. На підставі направлень на перевірку посадовим особам відділу економічного розвитку і торгівлі виконкому Лубенської міської ради із залученням інспектора громадського формування «Муніципальна служба правопорядку м. Лубни» проведено позапланову перевірку ФОП ОСОБА_1 з питання виконання умов договору від 02 квітня 2019 року № 2 та складено акти та приписи.

14. Рішенням Виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області від 29 листопада 2021 року № 318 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Лубенської міської ради від 22 листопада 2017 року № 286 «Про затвердження мережі автобусних маршрутів загального користування в м. Лубни у новій редакції», пунктом 2 якого, зокрема, вирішено, у зв`язку з систематичним порушенням умов договору про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування по м. Лубни розпочати процедуру розірвання договору від 02 квітня 2019 року № 2, укладеного з перевізником ФОП ОСОБА_1 .

15. Рішенням Виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області від 26 січня 2022 року № 5 «Про розірвання договору № 2 про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування по м. Лубни від 02 квітня 2019 року», вирішено розірвати договір № 2 про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування по м. Лубни від 02 квітня 2019 року, укладеного між виконавчим комітетом Лубенської міської ради та ФОП ОСОБА_1 .

16. Позивач не погоджуючись із таким рішенням відповідача, звернувся до суду з цим позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування та позиція Верховного Суду

17. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

19. Верховний Суд відкрив касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України та у зв`язку із неврахування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17, від 05 червня 2019 року у справі № 234/17657/17, від 12 червня 2019 року у справі № 910/2175/18, від 11 вересня 2019 року у справі №234/19093/17, та Верховного Суду у постанові від 01 листопада 2023 року у справі № 922/1203/23.

20. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваного судового рішення буде здійснюватися Верховним Судом в її межах.

21. У частині першій статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства визначено справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

23. Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

24. Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1); спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму (пункт 6); спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб (пункт 10).

25. Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

26. Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.

27. Пункт 16 частини першої статті 4 КАС України формулює поняття адміністративного договору як спільного правового акта суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

28. Так, статтею 3 Закону України «Про автомобільний транспорт» визначено, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

29. Згідно зі статтею 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

30. Відповідно до статті 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

31. Згідно з частиною першою статті 42 Закону України «Про автомобільний транспорт» договір про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування міському, приміському та міжміському, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), укладається між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та автомобільним перевізником і вважається укладеним з моменту його підписання сторонами.

32. З огляду на вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності.

33. Як убачається з матеріалів справи, предметом спору у справі є, рішення виконкому Лубенської міської ради № 5 «Про розірвання договору № 2 про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування по м. Лубни від 02 квітня 2019 року» від 26 січня 2022 року.

34. Підставою для прийняття оскаржуваного рішення стали висновки актів перевірки відповідача від 14 липня 2021 року, від 26 липня 2021 року, від 12 серпня 2021 року, від 25 серпня 2021 року, від 03 вересня 2021 року, від 15 вересня 2021 року, від 27 вересня 2021 року, від 08 жовтня 2021 року, від 20 жовтня 2021 року, від 29 жовтня 2021 року, від 19 листопада 2021 року, від 19 листопада 2021 року, від 25 листопада 2021 року, від 26 листопада 2021 року, від 29 листопада 2021 року, від 30 листопада 2021 року, складені за наслідками позапланової перевірки ФОП ОСОБА_1 з питання виконання умов договору від 02 квітня 2019 року № 2, яка у свою чергу була проведена у зв`язку з надходженням скарг від жителів Лубни.

35. Водночас за умовами договору від 02 квітня 2019 року № 2 про організацію перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування по м. Лубни, організатор має право: контролювати виконання перевізником умов договору шляхом здійснення перевірочних рейдів на маршрутах та отримання від перевізника вичерпної інформації про здійснення ним діяльності щодо перевезення пасажирів (пп. 4.1.3), вимагати від перевізника присутності уповноваженого ним працівника в складі перевіряючих для участі в рейдах (пп. 4.1.4), за результатами перевірок складати акти, в яких фіксувати стан виконання перевізником умов договору, Закону України «Про автомобільний транспорт», постанови Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року № 176 «Про затвердження Правил надання послуг пасажирським автомобільним транспортом» (пп. 4.1.5), достроково та в односторонньому порядку розірвати договір з перевізником у разі наявності зафіксованих актами перевірок порушень ним умов договору (більше десяти випадків протягом одного року), вимог Закону України «Про автомобільний транспорт», Правил надання послуг пасажирським автомобільним транспортом (пп. 4.1.6).

36. З огляду на наведене, спірний договір є адміністративним, оскільки за цим договором відповідач діє як суб`єкт владних повноважень на виконання управлінських функцій - регулювання та контролю в сфері автомобільного транспорту.

37. Такий висновок відповідає позиції Великої Палати Верховного Суду, де під час розгляду справи за подібних правовідносин, у постанові від 04 червня 2019 року у справі № 903/605/17 колегія суддів Великої Палати Верховного Суду виснувала, що орган виконавчої влади - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору.

38. Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 234/17657/17.

39. Відтак, предметом розгляду у цій справі є дії Виконавчого комітету Лубенської міської ради Лубенського району Полтавської області як суб`єкта владних повноважень і перевірка результату його дій під час реалізації покладених на нього управлінських функцій в процесі контролю за виконанням умов договору, як організатора конкурсу, а також відповідність приписам чинного законодавства таких дій і укладеного сторонами за результатами цих дій договору, що має ознаки адміністративного, та свідчить про публічно-правовий, а не приватноправовий характер спірних правовідносин.

40. В контексті наведеного колегія суддів зазначає, що помилковими є посилання суду апеляційної інстанції на ухвалу Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2024 року № 922/1203/23, якою лише вирішувалося питання про розгляд справи Великою Палатою Верховного Суду відповідно до ухвали Касаційного господарського суду від 01 листопада 2023 року, відповідно у ній не формувалися правові висновки за наслідками розгляду справи.

41. Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний складу сторін як учасників таких правовідносин, висновки суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для розгляду цього спору в порядку господарського судочинства є неправильними та такими, що не відповідають наведеним приписам норм матеріального та процесуального права.

VІ. Висновок за результатами розгляду касаційної скарги

42. За правилами частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

43. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.

44. Підсумовуючи наведене, Суд констатує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, внаслідок чого дійшов помилкового висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, що призвело до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

VІІ. Судові витрати

45. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Даценко Юлія Іванівна, задовольнити.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року у справі № 440/3146/22 скасувати, а справу направити до Другого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіО.А. Губська М.В. Білак В.Е. Мацедонська