Окрема думка

від 21.11.2024 по справі 990/228/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

21 листопада 2024 року

м. Київ

справа №990/228/23

адміністративне провадження №П/990/228/23

судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Блажівської Н.Є. щодо рішення Верховного Суду від 21 листопада 2024 року, прийнятого у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду головуючого судді: Білоуса О.В., суддів: Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л., Шишова О.О., Яковенка М.М., у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Служба безпеки України та Рада національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним і скасування Указу в частині.

ОСОБА_1 21 вересня 2023 року звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 18 березня 2023 року №163/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 березня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо нього (пункт 293 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 березня 2023 року).

Верховний Суд ухвалив рішення від 21 листопада 2024 року, яким відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Служба безпеки України та Рада національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним і скасування Указу в частині.

Висловлюю незгоду з окремими мотивами цього судового рішення.

МОТИВИ НЕЗГОДИ З СУДОВИМ РІШЕННЯМ

За змістом Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими… і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю.

Так, відповідно до статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України (надалі також - РНБОУ) є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України. До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь Голова Верховної Ради України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.

Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції визначено Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР (надалі також - Закон). Відповідно до частини першої статті 2 Закону Рада національної безпеки і оборони України керується у своїй діяльності Конституцією та законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актами Президента України. Статтею 3 вказаного Закону визначено, що функціями Ради національної безпеки і оборони України є: 1) внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; 2) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час; 3) координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Статтею 4 Закону установлено, що відповідно до функцій, визначених Конституцією України, цим Законом та іншими законами, Рада національної безпеки і оборони України, зокрема: 1) розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо: визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах; проектів державних програм, доктрин, законів України, указів Президента України, директив Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, міжнародних договорів, інших нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони; удосконалення системи забезпечення національної безпеки та організації оборони, утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у цій сфері; проекту Закону України про Державний бюджет України та пропозицій до Бюджетної декларації по статтях, пов`язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України; матеріального, фінансового, кадрового, організаційного та іншого забезпечення виконання заходів з питань національної безпеки і оборони; заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науковотехнологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України; доручень, пов`язаних з вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних досліджень у сфері національної безпеки і оборони, органам виконавчої влади та науковим закладам України; залучення контрольних, інспекційних та наглядових органів, що функціонують у системі виконавчої влади, до здійснення контролю за своєчасністю та якістю виконання прийнятих Радою національної безпеки і оборони України рішень, введених в дію указами Президента України; забезпечення і контролю надходження та опрацювання необхідної інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної безпеки України, аналізу на її основі стану і тенденції розвитку подій, що відбуваються в Україні і в світі, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам України; питань оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації; невідкладних заходів із розв`язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України; необхідності примусового відчуження або вилучення рухомого майна, що використовується чи може використовуватися для забезпечення діяльності підприємств оборонно-промислового комплексу України і щодо якого існує ризик переривання його функціонування у зв`язку з перебуванням такого майна на території адміністративно-територіальної одиниці України, щодо якої існує загроза її тимчасової окупації та межі якої розташовані на відстані не більше 30 кілометрів від району ведення воєнних (бойових) дій або від тимчасово окупованої території; 2) координує виконання прийнятих Радою національної безпеки і оборони України рішень, введених в дію указами Президента України, і здійснює поточний контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції; 3) залучає до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності; 4) ініціює розроблення нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони, узагальнює практику їх застосування та результати перевірок їх виконання; 5) координує і контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану; 6) координує і контролює діяльність органів місцевого самоврядування в межах наданих повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану; 7) координує та контролює діяльність органів виконавчої влади по відбиттю збройної агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охороні життя, здоров`я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України; 8) координує і контролює діяльність органів виконавчої влади з протидії корупції, забезпечення громадської безпеки та боротьби із злочинністю з питань національної безпеки і оборони; 9) приймає рішення про визнання особи такою, яка має значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархом), а також про виключення особи з Реєстру осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів); 10) веде Реєстр осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів); 11) затверджує Положення про Державний реєстр санкцій та визначає адміністратора Державного реєстру санкцій; 12) здійснює інші повноваження, визначені законом. Відповідно до статті 10 Закону рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Голова Верховної Ради України може висловлювати думку щодо прийнятих рішень, яка протоколюється. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади. Згідно зі статтею 11 Закону Голова Ради національної безпеки і оборони України: 1) спрямовує діяльність і здійснює загальне керівництво роботою Ради національної безпеки і оборони України; 2) затверджує перспективні та поточні плани роботи Ради національної безпеки і оборони України, час і порядок проведення її засідань; 3) особисто головує на засіданнях Ради національної безпеки і оборони України; 4) дає доручення членам Ради національної безпеки і оборони України, пов`язані з виконанням покладених на неї функцій; 5) заслуховує поточну інформацію Секретаря Ради національної безпеки і оборони України про хід виконання її рішень, у разі необхідності виносить питання про стан виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України на її засідання 6) затверджує Положення про апарат Ради національної безпеки і оборони України, його структуру і штатну чисельність за поданням Секретаря Ради національної безпеки і оборони України; 7) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом.

Відповідно до статті 12 Закону члени Ради національної безпеки і оборони України: 1) вносять до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо розгляду будь-яких питань, що входять до її компетенції; 2) здійснюють попередню підготовку питань та беруть участь у їх розгляді Радою національної безпеки і оборони України; 3) вносять зауваження та пропозиції, голосують з питань, що розглядаються Радою національної безпеки і оборони України; 4) висловлюють у разі потреби свою окрему думку щодо проектів рішень Ради національної безпеки і оборони України; 5) беруть участь у плануванні роботи Ради національної безпеки і оборони України; 6) координують та контролюють у межах своїх посадових повноважень виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України; 7) визначають трьох осіб для включення до складу Конкурсної комісії з призначення Директора Бюро економічної безпеки України.

З буквального змісту вищевказаних норм слідує, що Рада національної безпеки і оборони України відповідно до своїх функцій і у межах повноважень, зокрема як вносить пропозиції Президенту України, так і приймає рішення, які в подальшому вводяться в дію указами Президента України, та є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

Питання належного захисту національної безпеки і оборони є запорукою існування незалежної України, а тому і органи, які займаються вказаними питаннями, наділені особливим статусом в системі органів державної влади. Так, Президент України відповідно до пунктів 17, 18 частини першої статті 106 Конституції України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України. Президент України здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави, а тому саме при Главі Держави створено Раду національної безпеки і оборони України. В Конституції визначено як те, що персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формується та очолюється Президентом України, так і те, що до її складу за посадою входять Прем`єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. Крім того, у засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь Голова Верховної Ради України.

Отже, вищенаведене повноваження Президента України в частині формування персонального складу РНБО (за винятком осіб, які входять туди за посадою) перебуває у межах його дискреції.

РНБОУ визначено як колегіальний орган, а його рішення приймаються не менш як двома третинами голосів її членів і голос жодного члена не є визначальним, а кожен з членів РНБОУ має право вносити пропозиції та зауваження, а вразі потреби і висловлювати окрему думку щодо проектів рішень. Наведене підкреслює, що Рада національної безпеки і оборони України є особливим координаційним органом зі спеціальним статусом, який водночас підлягає відмежуванню від статусу Президента України. Відповідно до статті 2 Закону РНБОУ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актами Президента України. Тобто має діяти так, як того вимагає стаття 19 Конституції України від усіх суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до положень статті 13 Закону Секретар РНБОУ подає на розгляд Президента України проекти актів Президента України про введення в дію рішень РНБОУ. Отже, на відміну від інших проектів Указів, проекти таких Указів, як оскаржуваний, не готуються в Офісі Президента України.

Повноваження Президента України закріплені в Конституції України. Так, в статті 106 Конституції України перелічені як дискреційні повноваження Президента України, так і такі, які Президент України здійснює на основі та на виконання Конституції і законів України.

Питання, де предметом аналізу були саме повноваження Президента, які були здійснені на виконання Законів України вже перебувало на розгляді Великої Палати Верховного Суду. Так, у пункті 41 постанови Великої Палати Верховного Суду у справі №9901/372/19 від 18 листопада 2020 року чітко зазначено, що враховуючи те, що позивача на посаду державного уповноваженого Антимонопольного комітету України призначено Президентом України, то саме відповідач зобов`язаний звільнити державного уповноваженого Антимонопольного комітету України, оскільки вибору поведінки (дискреції) для суб`єкта призначення положення частини другої статті 84 Закону України «Про державну службу» не передбачає.

Так, статтею 107 Конституції України закріплено, що Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

Як слідує з буквального змісту наведених вище норм, в Конституції України використано чітку конструкцію - «рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України».

Відтак, ані Конституцією України, ані іншими нормами чинного законодавства безпосередньо не передбачено інших подальших етапів, умов, передумов чи процедур, які можуть чи мають бути зроблені після прийняття рішення РНБО, аніж як введення такого рішення Указом Президента України в дію.

Отже, Конституцією прямо передбачено, що після прийняття РНБОУ рішення, таке рішення вводиться в дію указом Президента України.

Відтак, ключовим питанням при розгляді цієї категорії спорів є визначення того, чи за наведеного правового регулювання у Президента України наявна дискреція (власний розсуд) щодо введення чи невведення в дію рішення РНБОУ чи такий розсуд (дискреція) відсутній. Якщо, за наведеного правового регулювання суд висновує позицію, що закріплену в статті 107 Конституції України, фразу «вводить в дію» можливо розширювально тлумачити, як таку, що передбачає подальший етап висловлення Президентом України своєї згоди/незгоди з таким рішенням, чи аналізом підстав введення таких санкцій, тоді при розгляді таких спорів саме цей суд має здійснити системний та всебічний аналіз підстав, які передували прийняттю рішення РНБОУ, яке введене в дію цим Указом Президента України. В іншому випадку, якщо суд, з огляду на наведене в Конституції України формулювання, виходить з того, що у Президента України відсутня дискреція ввести чи не ввести в дію рішення РНБОУ, а також, що відсутній визначений Конституцією інший етап перевірки тощо, то лише в такому випадку, суд при розгляді справи про оскарження Указу Президента України щодо введення в дію рішення РНБОУ не вдається до аналізу підстав прийняття рішення РНБОУ, адже такий аналіз тоді має відбуватися в ході безпосередньої перевірки рішення РНБОУ з його додатками в рамках його оскарження.

Водночас у цьому рішенні відсутня відповідь на це ключове питання.

Разом з тим, Верховний Суд, надаючи оцінку наведеним у позовній заяві підставам, які на думку Позивача, свідчать про протиправність накладення санкцій на підставі спірного указу, враховуючи зміст статті 107 Конституції України, не висловився чи наділений Президент України відповідною дискрецією у питанні введення в дію рішення РНБОУ, як і не навів мотивів, за яких підстави прийняття спірного Указу не потребують повного і всебічного аналізу документів для цілей вирішення цього спору. Звертаю увагу на те, що за змістом Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №К(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреція передбачає свободу вибору з-поміж декількох законних альтернатив. Коли ж передбачений тільки один законний варіант, тоді дискреція відсутня. Адже дискреція передбачає відсутність обов`язку застосовувати лише одну визначену можливість, і передбачає наявність декількох варіантів.

Відповідно до вимог частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Верховний Суд, розглядаючи цю справу як суд першої інстанції, має враховувати наявність послідовної практики Верховного Суду, як суду касаційної інстанції, щодо визначення наявності дискреційних повноважень, яка викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 826/16911/18, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 8 липня 2021 року у справі № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справі № 280/160/20, від 21 квітня 2021 року у справі № 480/2675/20, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21, від 26 жовтня 2022 року у справі № 640/30483/21, від 21 березня 2023 року у справі № 640/17821/21, від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21 та від 1 травня 2023 року у справі № 540/913/21.

Так, у пункті 74 постанови Верховного Суду від16 травня 2023 року у справі № 380/3195/22 зазначено, що дискреційними є такі повноваження, у межах яких норма права допускає кілька варіантів поведінки суб`єкта владних повноважень у кожній конкретній ситуації та встановлених обставинах справи, кожна з яких буде правомірною. Характерними ознаками адміністративного розсуду (дискреції) є: 1) реалізація дискреційних повноважень має відповідати принципу верховенства права; 2) їх здійснення можливе лише у разі відсутності єдиного можливого варіанту поведінки; 3) суб`єкти владних повноважень мають можливість вибрати оптимальний варіант поведінки з метою врегулювання певного кола суспільних відносин; 4) суб`єкти управлінської діяльності застосовують адміністративний розсуд відповідно до належної мети, без наявності власної вигоди та впливу сторонніх факторів.

Суддя Наталія БЛАЖІВСЬКА