Постанова

від 08.01.2025 по справі 120/5665/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 січня 2025 року

м. Київ

справа № 120/5665/24

адміністративне провадження № К/990/36186/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Берназюка Я.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтеренергосервіс» на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 06 травня 2024 року (головуючий суддя Дмитришена Р.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року (головуючий суддя Ватаманюк Р.В., судді: Сапальова Т.В., Капустинський М.М.) у справі № 120/5665/24 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтеренергосервіс» до Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказу,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

29 квітня 2024 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Інтеренергосервіс» (далі також позивач) звернулося до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області (далі також відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області від 03 січня 2023 року № 7 в частині пункту 1.2.2 стосовно надання права підпису розрахунків фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, від імені Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області - працівникам відділу обслуговування громадян (Сервісних центрів), а саме начальникам відділів обслуговування громадян, їх заступникам та головним спеціалістам.

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 06 травня 2024 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 06 травня 2024 року залишено без змін.

23 вересня 2024 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через систему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 06 травня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 22 жовтня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

29 жовтня 2024 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення.

Ухвалою Верховного Суду від 07 січня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позивачем в обґрунтування позову зазначено, що пунктом 1.2.2 наказу Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області від 03 січня 2023 року № 7 надано право підписання розрахунків фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах працівникам відділів обслуговування громадян (Сервісних центрів), а саме начальникам відділів обслуговування громадян, їх заступникам та головним спеціалістам цього відділу.

На думку позивача, зазначений пункт наказу суперечить вимогам Інструкції про порядок обчислення і сплати страхувальниками і застрахованими особами внесків на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування до Пенсійного фонду України, затвердженої постановою правління Пенсійного фонду України від 19 грудня 2003 року № 21-1 (далі також Інструкція № 21-1).

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що цей наказ не є актом індивідуальної дії, а його зміст, характер та юридичне спрямування не дають підстав стверджувати, що вказаний наказ створює чи може створювати юридично значущі наслідки для позивача, не зумовлює впливу на його права, обов`язки або інтереси, що унеможливлює їх порушення з боку Головного управління.

На думку суду апеляційної інстанції, видаючи оспорюваний наказ Головне управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області не здійснювало відносно позивача публічно-владних управлінських функцій, між ними відсутній юридичний спір, що, своєю чергою, не породжує для позивача і права на захист, тобто права на звернення із цим позовом, адже для ефективного захисту порушених прав необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між порушенням, на якому наполягає позивач, та способом захисту прав або інтересів.

Судом апеляційної інстанції зауважено, що визначальним у цьому випадку є те, що відповідач не здійснював стосовно позивача публічно-владних управлінських функцій, позивач не віднесений до кола суб`єктів, до яких застосовуються передбачені оскаржуваним наказом наслідки, а отже, оскаржуваний наказ не створює для нього прав та/чи обов`язків, що виключає можливість оскарження цього наказу позивачем незалежно від того, чи вважає він, що такий опосередковано зачіпає його права та/або законні інтереси, чи ні.

Водночас наведені скаржником твердження зводяться до незгоди позивача із розрахунком фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, який сформовані від імені Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області.

Натомість наказ Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області стосовно надання права підпису розрахунків фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, від імені Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області - працівникам відділу обслуговування громадян (Сервісних центрів), а саме начальникам відділів обслуговування громадян, їх заступникам та головним спеціалістам стосується внутрішньої діяльності та організації роботи виключно державного органу.

За висновком судів попередніх інстанцій, оскільки з позову ТОВ «Інтеренергосервіс» не встановлено наявності спору, який може бути розглянутий як в порядку адміністративного судочинства, так і судом взагалі, то відсутні правові підстави для відкриття провадження у справі.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

Скаржник в касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що спірний наказ не зумовлює впливу на права, обов`язки або інтереси товариства.

Такі твердження скаржник обґрунтовує наступним:

предмет позову у цій справі відповідає положенням статті 5 КАС України, де вказано про право особи звернутися до суду за захистом порушених прав, свобод і інтересів у бідь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує їх захист;

між органами Пенсійного фонду України та ТОВ «Інтеренергосервіс» існують певні правовідносини, відповідно до яких ТОВ «Інтеренергосервіс» має обов`язок відшкодувати Пенсійному фонду України фактичні витрати на виплату і доставку пенсій за віком, призначених на пільгових умовах. Такі публічно-правові відносини встановлені пунктом 2 Прикінцевих положень ЗУ «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» та конкретизовані в Інструкції № 21-1. У цих правовідносинах Пенсійних фонд України виступає суб`єктом владних повноважень та діє через свої органи, одним з яких є відповідач у цій справі;

оскаржуваним наказом відповідача надано право підпису вказаних розрахунків особам, всупереч чинному законодавству України;

підписання вказаних розрахунків неналежними особами тягне за собою його неправомірність і як наслідок випливає на права та обов`язки товариства стосовно відшкодування коштів Пенсійному фонду України.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що наведені скаржником твердження зводяться до незгоди позивача із розрахунком фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, який сформований від імені ГУ ПФУ. Натомість спірний наказ стосується внутрішньої діяльності та організації роботи виключно державного органу.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

За змістом пунктів 3, 5, 6 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; чи позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Отже, насамперед, у вказаній справі слід з`ясувати чи є вказаний спір публічно-правовим та чи належить до юрисдикції адміністративних судів.

Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або законних інтересів особи на момент її звернення до суду.

Водночас таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у відповідних законодавчих актах право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності.

До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно з пунктами 18, 19 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Так, правовий акт - це акт волевиявлення (рішення) уповноваженого суб`єкта права, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення (зміни, скасування, зміни сфери дії) правових норм, а також визначення (зміни, припинення) на основі цих норм прав і обов`язків учасників конкретних правовідносин.

Водночас правові акти індивідуальної дії своїми приписами мають породжувати права і обов`язки конкретних осіб, на яких спрямована їх дія. У такому випадку реалізується компетенція видавця цього акту як суб`єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб`єкта і відповідно інший суб`єкт зобов`язаний виконувати його вимоги.

Зміст вищенаведених норм свідчить, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або щодо прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

В межах цієї справи позивач оскаржує наказ Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області від 03 січня 2023 року № 7 «Про надання права підпису на окремих документах» в частині пункту 1.2.2 стосовно надання права підпису розрахунків фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, від імені Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області - працівникам відділу обслуговування громадян (Сервісних центрів), а саме начальникам відділів обслуговування громадян, їх заступникам та головним спеціалістам.

Позивач наполягає на тому, що звернення до суду обумовлено захистом законного інтересу товариства, у якого є обов`язок з відшкодування виплачених пенсій на підставі розрахунку, який відповідно до оскаржуваного наказу підписаний неналежними особами, що тягне за собою його неправомірність, і як наслідок впливає на права та обов`язки ТОВ «Інтеренергосервіс» стосовно відшкодування коштів Пенсійному фонду України.

Водночас наголошує, що порушенням цього законного інтересу товариства є причинно-наслідковий зв`язок, опосередкованість якого не повинна впливати на можливість позивача звернутися до суду за захистом свого законного інтересу.

Так, у пункті 1 резолютивної частини Рішення від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права" треба розуміти, як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

Отже, з огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Поряд з цим, Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17 виснував, що обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до частини другої статті 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

Судами попередніх інстанцій слушно зауважено, що видаючи оспорюваний наказ Головне управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області не здійснювало відносно позивача публічно-владних управлінських функцій, між ними відсутній юридичний спір, що, своєю чергою, не породжує для позивача і права на захист, тобто права на звернення із цим позовом.

Також оскаржуваний наказ не створює для товариства прав та/чи обов`язків, що виключає можливість оскарження цього наказу позивачем.

Судами попередніх інстанцій акцентовано увагу на тому, що наведені скаржником твердження зводяться до незгоди позивача із розрахунком фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, який сформовані від імені Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області.

Проте наказ Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області від 03 січня 2023 року № 7 в частині пункту 1.2.2 стосовно надання права підпису розрахунків фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, призначених на пільгових умовах, від імені Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області - працівникам відділу обслуговування громадян (Сервісних центрів), а саме начальникам відділів обслуговування громадян, їх заступникам та головним спеціалістам стосується внутрішньої діяльності та організації роботи виключно державного органу.

Колегія суддів наголошує, що за приписами частин 2, 3 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду.

Своєю чергою, стаття 160 КАС України визначає обов`язок позивача зазначити предмет спору та зміст позовних вимог.

Отже, за змістом цих норм, саме позивач, звертаючись до суду, має право обрати відповідний спосіб захисту прав, свобод або законного інтересу, які він вважає порушеними.

В контексті обраного позивачем способу захисту, судами попередніх інстанцій правильно зазначено, що оскаржуваний позивачем наказ за своїм змістом, характером та юридичним спрямуванням не може створювати юридично значущі наслідки для позивача, не зумовлює впливу на його права, обов`язки або інтереси, що унеможливлює їх порушення з боку Головного управління.

Отже, в контексті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає, що заявлені позовні вимоги не породжують правових наслідків для позивача, що виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України.

Колегія суддів зауважує, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для відкриття провадження у справі, оскільки заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі судовому розгляду.

Отже, доводи скаржника не знайшли свого підтвердження під час розгляду цієї справи, тому касаційна скарга задоволенню не підлягає.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

За такого правого регулювання, рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Інтеренергосервіс» залишити без задоволення.

Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 06 травня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року у справі № 120/5665/24 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В.М. Бевзенко

Я.О. Берназюк