Постанова

від 09.01.2025 по справі 500/324/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 січня 2025 року

м. Київ

справа № 500/324/24

адміністративне провадження № К/990/19589/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Смоковича М.І., Мацедонської В.Е.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №500/324/24

за позовом ОСОБА_1 до політичної партії «Слуга Народу», за участю третіх осіб - Тернопільської обласної територіальної виборчої комісії, Тернопільської обласної ради, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 06.03.2024, постановлену суддею Дерех Н.В., і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2024, ухвалену судом у складі: судді-доповідача Шинкар Т.І., суддів Сеника Р.П., Обрізка І.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до політичної партії «Слуга народу» (далі - відповідач) з вимогою визнати протиправним і скасувати рішення Політичної ради політичної партії «Слуга народу» від 28.12.2023 про відкликання депутата Тернопільської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 06.03.2024, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2024, провадження у справі закрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства) (далі - КАС України).

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що предметом справи є рішення Політичної ради політичної партії «Слуга народу» від 28.12.2023 про відкликання депутата Тернопільської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Суди попередніх інстанцій, проаналізувавши законодавство, що регулює питання відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, дійшли висновку, що під час прийняття рішень про відкликання депутата політична партія не здійснює публічно-владних управлінських функцій, у розумінні положень КАС України, не є суб`єктом владних повноважень, а відповідне рішення партії не є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень.

Отже, суди попередніх інстанцій вважали, що цей спір не відповідає ознакам публічно-правового спору, а тому не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

Уважаючи судове рішення суду апеляційної інстанції таким, що ухвалене з порушенням вимог процесуального закону, позивач подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 06.03.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2024.

На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про непідсудність цієї справи адміністративному суду суперечать правовій позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 29.12.2020 у справі №819/151/18, відповідно до якої справи щодо оскарження рішень вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою є справами про формування складу органів місцевого самоврядування, а тому на такий спір, з огляду на положення пункту 10 частини першої статті 19 КАС України, поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Водночас політична партія «Слуга народу» не є суб`єктом владних повноважень, оскільки не здійснює у правовідносинах, у яких виник спір, публічно-владних управлінських функцій та не приймала жодного владного управлінського рішення стосовно позивача.

Рішення Політичної ради політичної партії «Слуга народу» від 28.12.2023 про відкликання депутата ОСОБА_1 за народною ініціативою стосується внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та є її виключною компетенцією, а втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їхніх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їхніх структурних утворень забороняється законом.

Касаційна скарга надійшла до Суду 20.05.2024. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Смоковичу М.І., Мацедонській В.Е.

Ухвалою Суду від 10.06.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до пунктів 1 і 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому: 1) хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або 2) хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або 3) хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1); спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму (пункт 6); спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб (пункт 10).

Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Законом, що визначає правовий статус депутата місцевої ради, зокрема встановлює порядок відкликання депутата місцевої ради, є Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).

Відповідно до частини першої статті 38 Закону № 93-IV право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу.

Частиною дев`ятою статті 38 Закону № 93-IV передбачено, що рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).

Згідно з частиною другою статті 39 Закону № 93-IV у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення.

Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.

Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.

Частиною сьомою статті 41 Закону № 93-IV передбачено, що вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

Відповідно до частини дев`ятої статті 41 Закону № 93-IV на підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.

IV. Позиція Верховного Суду

З аналізу вказаних норм вбачається, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори, що виникають з відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої статті 19 КАС України.

Водночас пунктом 10 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори, що виникають у правовідносинах, пов`язаних із формуванням складу органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Суд зазначає, що предметом спору є рішення вищого керівного органу політичної партії «Слуга народу» - Політичної ради - про відкликання депутата за народною ініціативою.

Підстави та порядок відкликання депутата місцевої ради, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, визначено у ст. 37-39, 41 Закону №93-IV.

За змістом указаних статей, для відкликання депутата місцевої ради, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, збори (конференція) місцевої організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, вносить вищому керівному органу партії відповідну пропозицію та повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції).

Указана пропозиція розглядається вищим керівним органом партії, рішення якого про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою є для територіальної виборчої комісії підставою для ухвалення рішення про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії.

Верховний Суд неодноразово надавав оцінку як рішенням зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, так і рішенням вищого керівного органу партії в процедурі відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою у контексті їхньої природи та можливості їхнього оскарження в порядку адміністративного судочинства, з огляду на вимоги пункту 10 частини першої статті та пункту 4 частини другої статті 19 КАС України.

Зокрема, у постанові від 12.10.2023 у справі № 500/3175/22 Верховний Суд зазначив, що рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення пропозиції вищому керівному органу політичної партії щодо відкликання депутата місцевої ради саме по собі не спричиняє його відкликання з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції. У цьому випадку рішення зборів (конференції) належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та її місцевої організації і є їх виключною компетенцією, а втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється законом, за винятком передбачених Законом України «Про політичні партії в Україні» випадків, і суди не належать до органів, які відповідно до цього Закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій, то заявлені позовні вимоги не можуть бути предметом судового розгляду.

Аналогічні висновки Верховний Суд виклав також у постановах від 19.02.2024 у справі №380/4165/22, у постанові від 31.07.2024 у справі № 380/9838/22.

У постанові від 31.07.2024 у справі № 380/9838/22 Верховний Суд одночасно надав оцінку й рішенню вищого керівного органу партії, як заключного етапу у процедурі відкликання депутата місцевої ради, зазначивши, що відповідно до пункту 10 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.

Рішення Політичної ради політичної партії про відкликання за народною ініціативою депутата є остаточним рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради. Отже, таке рішення, може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги [про його скасування] - предметом розгляду адміністративного суду.

Аналогічні висновки були викладені у постановах Верховного Суду від 29.12.2020 у справі №819/151/18 (на яку посилається позивач у касаційній скарзі), від 02.11.2023 у справі №460/37812/22 та від 30.09.2024 у справі №380/4166/22.

У постанові від 30.09.2024 у справі № 380/4166/22 Верховний Суд також зазначив, що, ураховуючи правову природу процедури відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою та наслідків, які настають для відповідного депутата, гарантії прав депутатів мають бути дотримані усіма учасниками такого роду правовідносин, як вищим керівним органом політичної партії, місцевою організацією політичної партії, територіальною виборчою комісією тощо. Водночас депутат, щодо якого вирішується питання про відкликання, має дотримуватися визначених процедурою обов`язків і показати іншим учасникам правовідносин готовність сумлінно їх виконувати та реалізовувати надані права. У межах перевірки правомірності рішення вищого керівного органу політичної партії суд не може втручатися у дискреційні повноваження та впливати на свободу вільного вибору керівництва партії щодо ставлення до тих чи інших дій депутатів, обраних шляхом висування місцевою організацією політичної партії, натомість до повноважень суду належить саме перевірка дотримання визначеної законодавством процедури прийняття рішення про відкликання депутата за народною ініціативою.

Таким чином, висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 29.12.2020 у справі №819/151/18, від 02.11.2023 у справі №460/37812/22, від 31.07.2024 у справі № 380/9838/22 та від 30.09.2024 у справі №380/4166/22, зводяться до того, що з ухваленням вищим керівним органом політичної партії рішення про відкликання депутата за народною ініціативою його повноваження припиняються достроково. Це рішення також є підставою для визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії.

Указані правові наслідки ухвалення вищим керівним органом політичної партії рішення про відкликання депутата за народною ініціативою вказують на те, що воно впливає на формування складу органу місцевого самоврядування, у зв`язку з чим на спори про його оскарження поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Суди у цій справі помилково ототожнили рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення пропозиції вищому керівному органу політичної партії щодо відкликання депутата місцевої ради з рішенням вищого керівного органу політичної партії за наслідками розгляду такої пропозиції й дійшли помилкових висновків, що спір у цій справі, який безпосередньо пов`язаний із формуванням складу органу місцевого самоврядування, не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Ураховуючи приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 06.03.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2024 скасувати.

Справу №500/324/24 направити для продовження розгляду до Тернопільського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: М.І. Смокович

В.Е. Мацедонська