Постанова

від 16.01.2025 по справі 500/324/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2025 року

м. Київ

справа № 500/324/24

адміністративне провадження № К/990/13341/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Смоковича М.І., Мацедонської В.Е.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №500/324/24

за заявою ОСОБА_1 про забезпечення позову, поданою до подання позовної заяви, у справі за позовом ОСОБА_1 до політичної партії «Слуга народу», Тернопільської обласної організації політичної партії «Слуга народу», за участю третьої особи - Тернопільської обласної територіальної виборчої комісії - про визнання дії та бездіяльності протиправними, провадження в якій відкрито,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого окружного адміністративного суду від 20.03.2024, ухвалену судом у складі: судді-доповідача Курильця А.Р., суддів Гінди О.М., Мікули О.І.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , заявник) звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду із заявою про забезпечення позову, з вимогою застосувати заходи забезпечення позову до подання позовної заяви у вигляді зупинення дії рішення політичної ради «Слуга народу» від 28.12.2023 про відкликання депутата Тернопільської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 22.01.2024 заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову до подання позовної заяви задоволено. Зупинено дію рішення політичної ради політичної партії «Слуга народу» від 28.12.2023 про відкликання депутата Тернопільської обласної ради ОСОБА_1 за народною ініціативою до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 500/324/24.

Задовольняючи заяву, суд першої інстанції виходив із того, що вказане рішення є підставою для дострокового припинення повноважень ОСОБА_1 як депутата місцевої ради та для ухвалення територіальною виборчою комісією рішення про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії.

За висновками суду першої інстанції, чинне законодавство України не передбачає правового механізму відновлення за особою статусу депутата у випадку скасування рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, у зв`язку з чим ефективний захист прав позивача буде ускладненим.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2024 ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 22.01.2024 скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні заяви ОСОБА_1 про вжиття заходів забезпечення позову відмовлено.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив із того, що забезпечення позову у спосіб, зазначений у заяві, є втручанням у внутрішню діяльність політичної партії.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що вирішення питань, які є предметом цього спору (про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою), належить до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та є виключною компетенцією її вищого керівного органу, а тому такі питання, в силу пункту 4 частини другої статті 19 КАС України, не можуть бути предметом розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Щодо аргументів заявника про ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення прав та інтересів, за захистом яких він звертається до суду, то суд апеляційної інстанції зауважив, що в заяві про забезпечення позову не йдеться про ефективний захист порушених прав, а обґрунтування заявника у цій частині ґрунтуються виключно на припущеннях.

ІI. Провадження в суді касаційної інстанції

Уважаючи судове рішення суду апеляційної інстанції таким, що ухвалене з порушенням вимог процесуального закону, позивач подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати постанову Восьмого окружного адміністративного суду від 20.03.2024 та залишити в силі ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 22.01.2024.

На обґрунтування вимог касаційної скарги заявник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про відсутність підстав для забезпечення позову.

Заявник доводить, що без зупинення оскаржуваного рішення політичної партії «Слуга народу» ефективний захист його прав (у випадку задоволення позову) буде неможливим, адже чинне законодавство не передбачає механізму припинення повноважень депутата, якого було визнано обраним у зв`язку з відкликанням іншого депутата місцевої ради за народною ініціативою. Водночас без припинення депутатських повноважень такої особи відновлення статусу депутата місцевої ради, відкликаного за народною ініціативою на підставі незаконного рішення політичної партії, є неможливим.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що рішення суду у справі (у випадку його постановлення на користь заявника) буде полягати у констатації факту неправомірності рішення політичної партії про припинення повноважень заявника як депутата за народною ініціативо і позбавлення його правових наслідків шляхом скасування. Тому у справі з таким предметом не може бути ускладнення чи перешкод для виконання рішення суду. З урахуванням викладеного, відповідач уважає, що і потреба забезпечувати відповідний позов відсутня.

Касаційна скарга надійшла до Суду 08.04.2024. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Смоковичу М.І., Мацедонській В.Е.

Ухвалою Суду від 22.04.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1); спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму (пункт 6); спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб (пункт 10).

Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Законом, що визначає правовий статус депутата місцевої ради, зокрема встановлює порядок відкликання депутата місцевої ради, є Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 № 93-IV (далі - Закон № 93-IV).

Відповідно до частини першої статті 38 Закону № 93-IV право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу.

Частиною дев`ятою статті 38 Закону № 93-IV передбачено, що рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).

Згідно з частиною другою статті 39 Закону № 93-IV у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення.

Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.

Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.

Частиною сьомою статті 41 Закону № 93-IV передбачено, що вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.

Відповідно до частини дев`ятої статті 41 Закону № 93-IV на підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.

Частиною другою статті 150 КАС України передбачено, що забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Відповідно до частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Частиною другою статті 151 КАС України передбачено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

IV. Позиція Верховного Суду

Відмовляючи в задоволення заяви про забезпечення позову, суд апеляційної інстанції, передусім, виходив із того, що позов, забезпечити який просить заявник, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Верховний Суд неодноразово надавав оцінку як рішенням зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, так і рішенням вищого керівного органу партії в процедурі відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою у контексті їхньої природи та можливості їхнього оскарження в порядку адміністративного судочинства, з огляду на вимоги пункту 10 частини першої статті та пункту 4 частини другої статті 19 КАС України.

Зокрема, у постанові від 12.10.2023 у справі № 500/3175/22 Верховний Суд зазначив, що рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення пропозиції вищому керівному органу політичної партії щодо відкликання депутата місцевої ради саме по собі не спричиняє його відкликання з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції. У цьому випадку рішення зборів (конференції) належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та її місцевої організації і є їх виключною компетенцією, а втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється законом, за винятком передбачених Законом України «Про політичні партії в Україні» випадків, і суди не належать до органів, які відповідно до цього Закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій, то заявлені позовні вимоги не можуть бути предметом судового розгляду.

Аналогічні висновки Верховний Суд виклав також у постановах від 19.02.2024 у справі №380/4165/22, у постанові від 31.07.2024 у справі № 380/9838/22.

У постанові від 31.07.2024 у справі № 380/9838/22 Верховний Суд одночасно надав оцінку й рішенню вищого керівного органу партії, як заключного етапу у процедурі відкликання депутата місцевої ради, зазначивши, що відповідно до пункту 10 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.

Рішення Політичної ради політичної партії про відкликання за народною ініціативою депутата є остаточним рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради. Отже, таке рішення, може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги [про його скасування] - предметом розгляду адміністративного суду.

Аналогічні висновки були викладені у постановах Верховного Суду від 29.12.2020 у справі №819/151/18, від 02.11.2023 у справі №460/37812/22 та від 30.09.2024 у справі №380/4166/22.

Таким чином, на спори, що виникають з рішень вищих керівних органів політичних партій про відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Щодо доводів касаційної скарги по суті рішення суду апеляційної інстанції, якою було скасовано заходи забезпечення позову, застосовані судом першої інстанції, то Суд зазначає таке.

Зі змісту викладених норм КАС України випливає, що метою забезпечення позову є вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій із боку відповідача з тим, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на його користь, в тому числі задля попередження потенційних труднощів у подальшому виконанні такого рішення.

Заходи забезпечення мають вживатися лише в межах позовних вимог, бути співмірними з ними, а необхідність їхнього застосування повинна обґрунтовуватися поважними підставами й підтверджуватись належними доказами. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову, суди повинні також враховувати специфіку правовідносин, стосовно яких виник спір, та їх відповідне законодавче врегулювання, за наслідками аналізу якого можна зробити висновок, чи дійсно застосування заходів забезпечення позову є необхідним у конкретному випадку, чи може невжиття таких засобів мати незворотні наслідки.

Суд зазначає, що підстави та порядок відкликання депутата місцевої ради, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, визначено у статтях 37-39, 41 Закону №93-IV.

За змістом указаних статей, для відкликання депутата місцевої ради, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, збори (конференція) місцевої організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, за наявності передбачених Законом №93-IV підстав, вносить вищому керівному органу партії відповідну пропозицію та повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції).

Указана пропозиція розглядається вищим керівним органом партії, рішення якого про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою є для територіальної виборчої комісії обов`язковою підставою для ухвалення рішення про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії.

Отже, наслідками ухвалення рішення про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою є дострокове припинення повноважень депутата, який відкликається, та визнання обраним наступного за черговістю кандидата у депутати від відповідної політичної партії.

Вирішуючи питання про забезпечення позову в контексті вказаних особливостей процедури відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, Верховний Суд у постанові від 21.03.2023 у справі № 260/3329/22 зазначив, що чинне законодавство України не передбачає правового механізму відновлення за особою статусу депутата у випадку, якщо рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата буде визнано протиправним і скасовано судом, як і підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатом, наступним за черговістю кандидатом у депутати від місцевої організації політичної партії, який буде визнаний обраним депутатом. Центральна виборча комісія у своїх постановах неодноразово звертала увагу на відсутність у законодавстві ефективного механізму поновлення порушених виборчих прав у разі незаконного визнання обраним депутатом місцевої ради.

Аналогічні висновки Верховний Суд надалі послідовно викладав в інших подібних справах, зокрема у постановах від 18.10.2023 у справі №260/5415/22, від 23.11.2023 у справі №ЗД/380/7/22, від 21.12.2023 у справі № 120/11267/23.

Таким чином, правильною є позиція суду першої інстанції (з якою не погодився суд апеляційної інстанції), що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення політичної ради «Слуга народу» від 28.12.2023 про відкликання депутата Тернопільської обласної ради ОСОБА_1 та подальша реалізація цього рішення фактично унеможливить виконання рішення суду у випадку задоволення позовних вимог, а також ефективний захист та поновлення порушених / оспорюваних прав / законних інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Ужиття заходів забезпечення позову в обраний судом першої інстанції спосіб не суперечить меті застосування правового інституту забезпечення позову, такий захід забезпечення позову не відноситься до переліку заборон щодо забезпечення позову, передбачених КАС України. Розгляд справи судом і ухвалення рішення (про задоволення позову), яке буде неможливо виконати, та яке не спричинить ефективного захисту, поновлення порушених прав / інтересів позивача, не буде відповідати завданням та основним засадам адміністративного судочинства, визначеним у статті 2 КАС України.

Заходи забезпечення позову у вигляді зупинення дії рішення політичної ради «Слуга народу» від 28.12.2023 про відкликання депутата Тернопільської обласної ради ОСОБА_1 до набрання законної сили відповідним судовим рішенням, не змінюють обсягу прав та обов`язків сторін у спорі, не спричиняють негативних наслідків для інших осіб, не зумовлюють фактичного вирішення спору по суті; такі заходи є адекватними та співмірними із заявленими позовними вимогами, спрямовані виключно на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті, мають тимчасовий характер - до набрання законної сили рішенням у справі.

Посилання суду апеляційної інстанції на висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 23.03.2021 у справі №761/3540/20, є помилковими.

Предметом вказаної справи були рішення та дії політичної партії щодо скликання та проведення поетапного з`їзду. Саме в контексті вказаного предмету позову Велика Палата Верховного Суду зазначила, що питання щодо створення політичної партії, затвердження її найменування, символіки, програми та статуту, членства в партії, скликання і проведення з`їздів, програми з`їздів відносяться до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії.

Водночас предметом цієї справи є рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою. Велика Палата Верховного Суду у справі №761/3540/20 не вирішувала, чи є цей аспект діяльності політичної партії суто внутрішньоорганізаційним. Цю особливість спірних правовідносин Верховний Суд вирішував у вже згаданих постановах від 29.12.2020 у справі №819/151/18, від 02.11.2023 у справі №460/37812/22, від 31.07.2024 у справі № 380/9838/22 та від 30.09.2024 у справі №380/4166/22.

Той факт, що політична партія не є суб`єктом владних повноважень, на чому акцентував суд апеляційної інстанції, посилаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду у справі №761/3540/20, також не є перешкодою для застосування заходів забезпечення позову у цій справі.

Суд зазначає, що правові наслідки ухвалення вищим керівним органом політичної партії рішення про відкликання депутата за народною ініціативою вказують на те, що воно впливає на формування складу органу місцевого самоврядування, у зв`язку з чим на спори про його оскарження поширюється юрисдикція адміністративних судів.

У такому аспекті статус політичної партії як суб`єкта владних повноважень не є вирішальним для віднесення цієї справи до юрисдикції адміністративних судів, а тому відповідні аргументи не можуть бути підставою для незастосування заходів забезпечення позову.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

З урахуванням викладеного постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2024 підлягає скасуванню із залишенням в силі рішення ухвали Тернопільського окружного адміністративного суду від 22.01.2024.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20.03.2024 скасувати.

Залишити в силі ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 22.01.2024.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: М.І. Смокович

В.Е. Мацедонська