Постанова

від 16.01.2025 по справі 1.380.2019.003907

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2025 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.003907

адміністративне провадження № К/9901/9141/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Львівського міського голови

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 (головуючий суддя Коморний О.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 (головуючий суддя Хобор Р.Б., судді Попко Я.С., Сеник Р.П.)

у справі №1.380.2019.003907

за позовом ОСОБА_1

до Львівського міського голови, Державного кадастрового реєстратора відділу Держгеокадастру у місті Львові, секретаря Львівської міської ради Забарило Анатолія Юрійовича

про визнання протиправними і скасування зауваження до ухвали, зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом, у якому (з урахуванням уточнення позовних вимог) просив:

1.1. визнати протиправними та скасувати зауваження Львівського міського голови від 24.09.2018 викладені у листі № 2901 вих-657 до ухвали Львівської міської ради від 20.09.2018 "Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ";

1.2. зобов`язати секретаря Львівської міської ради забезпечити реєстрацію та офіційне оприлюднення ухвали Львівської міської ради від 20.09.2018 "Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ".

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 04.11.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020, позов задоволено частково:

2.1. Визнано протиправними та скасовано зауваження Львівського міського голови від 24.09.2018 викладені у листі № 2901 вих-657 до ухвали Львівської міської ради від 20.09.2018 "Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ".

2.2. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. ОСОБА_1 , згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку серії ІІІ-ЛВ № 112775 від 08.11.2001 був власником земельної ділянки площею 0,0795 га, яка призначена для обслуговування житлового будинку та розташована за адресою: АДРЕСА_1 .

3.2. Згідно з державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯЛ №168923 від 30.07.2010, ОСОБА_1 був власником земельної ділянки площею 0,0550 га, яка призначена для ведення садівництва та розташована за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4610137500:05:003:0043.

3.3. 20.09.2018 Львівська міська рада на підставі поданої позивачем заяви про зміну цільового призначення земельної ділянки, площею 0,0550 га, яка призначена для ведення садівництва та розташована за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 4610137500:05:003:0043, на земельну ділянку для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), прийняла ухвалу "Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ".

3.4. 24.09.2018 у листі № 2901вих-657 Львівський міський голова висловив зауваження до ухвали Львівської міської ради від 20.09.2018 "Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ", внаслідок чого ухвала не набрала чинності. Зауваження міського голови зводяться до того, що ОСОБА_1 вже використав своє право на безоплатну передачу у власність земельної ділянки комунальної власності для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що підстава для зупинення дії ухвали міської ради не передбачена Земельним кодексом України. Про протиправність висловлених міським головою зауважень, на думку суду першої інстанції, свідчить та обставина, що звернення мешканців АДРЕСА_1 з приводу зміни цільового призначення земельної ділянки від 01.10.2018 року, яке є одним із мотивів зауважень, надійшло пізніше. Крім того, було встановлено, що в день надання зауважень до ухвали міської ради, міський голова перебував у відрядженні. Щодо іншої частини вимог, то суд першої інстанції зазначив, що вимога позивача про зобов`язання секретаря Львівської міської ради забезпечити реєстрацію та офіційне оприлюднення ухвали Львівської міської ради від 20.09.2018 "Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1 " є передчасною.

5. Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанцій щодо протиправності зауважень голови Львівської міської ради. При цьому суд апеляційної інстанції додатково мотивував рішення тим, що Львівський міський голова в порушення порядку зупинення рішення ради, встановленого Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", не виніс відповідного розпорядчого документа, натомість свої зауваження виклав у формі листа.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

6. Львівським міським головою подано касаційну скаргу на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та закрити провадження у справі.

6.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Аргументуючи касаційну скаргу, відповідач вказує на те, що право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке в подальшому може бути подолане самою радою, а відтак суд не вправі надавати оцінку підставам для накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови. Зазначає, що такий висновок був викладений у постановах Верховного Суду від 18.12.2019 у справі №813/5033/17, від 19.02.2020 у справі №2а-2738/11 і при ухваленні судових рішень врахований не був. Також скаржник стверджує, що міським головою не було порушено строків подачі зауважень до ухвали міської ради.

6.2. Вважає, що провадження у справі підлягає закриттю на підстав статті 354 КАС України з огляду на те, що 10.12.2019 позивач помер і правовідносини, з приводу яких виник спір, правонаступництва не допускають.

6.3. Серед іншого скаржник вказує на неповне дослідження усіх обставин справи судами попередніх інстанцій.

7. Відзиву на касаційну скаргу від інших учасників справи не надходило.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

8. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів суду касаційної інстанції враховує приписи частини 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

9. Підставою звернення до суду з позовом стало зауваження Львівського міського голови до ухвали Львівської міської ради, внаслідок чого остання не набрала законної сили.

10. Згідно з частинами 1-3 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон № 280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням.

11. Відповідно до частини 4 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

12. Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження (частина 8 статті 59 Закону № 280/97-ВР).

13. Аналогічні за своїм змістом норми закріплені у Регламенті Львівської міської ради.

14. Відповідно до частин 3-5 статті 59 Регламенту рішення Ради протягом 5-ти днів з часу його прийняття підписує Львівський міський голова або воно може бути зупинено і подано на повторний розгляд Ради з обґрунтуванням зауважень не пізніше ніж у двотижневий термін після внесення таких зауважень.

Рада зобов`язана у двотижневий термін після внесення зауважень Львівського міського голови або на наступному пленарному засіданні повторно розглянути зупинене Львівським міським головою рішення.

Якщо Рада відхилила зауваження Львівського міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами голосів від загального складу Ради, його підписує Львівський міський голова, воно реєструється, оприлюднюється у порядку, встановленому цим Регламентом, та набирає чинності.

Якщо Львівський міський голова у 5-денний термін не зупинив та не підписав прийняте Радою рішення, воно за письмовим дорученням секретаря Ради реєструється, оприлюднюється у порядку, встановленому цим Регламентом, та набирає чинності.

15. Аналіз зазначених нормативно-правових норм дає підстави для висновку, що міському голові надано право на зупинення дії рішення міської ради шляхом видання відповідних зауважень, які можуть бути подолані двома третинами голосів від загального складу ради. Право накладати вето на рішення відповідної ради належить до дискреційних повноважень голови цієї ради, яке згодом може бути подолане самою радою. Таким чином, суд не вправі надавати оцінку підставам для накладення такого вето, викладеним у зауваженнях голови ради.

16. Аналогічна позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 18.12.2019 у справі № 813/5033/17, від 25.06.2020 у справах № 133/194/18, № 444/2445/16, від 02.06.2021 у справі № 1.380.2019.004630, від 23.09.2021 у справі № 490/5198/17, від 09.08.2023 у справі № 620/289/21.

17. Отже, самі по собі зауваження міського голови та розпорядження про зупинення рішення відповідної ради не можуть бути предметом судового оскарження, оскільки належать до виключних повноважень голови, а їх обґрунтованість перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.

18. Подібна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 19.02.2020 у справі № 2а-2378/11, від 23.06.2020 у справі № 461/11571/15-а, від 15.09.2020 у справі № 601/1814/16, від 18.05.2022 у справі № 824/609/19-а, від 12.09.2022 у справі № 727/8953/17.

19. Практика Верховного Суду щодо застосування приписів частини 4 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи.

20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Львівський міський голова 24.09.2018 у листі № 2901вих-657 висловив зауваження до ухвали Львівської міської ради від 20.09.2018 «Про затвердження гр. ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_1», внаслідок чого ухвала не набрала чинності.

21. Враховуючи встановлені обставини справи судами попередніх інстанцій та сформовану судову практику, колегія суддів доходить висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, що призвело до помилкового розгляду судами справи по суті на предмет законності зауважень Львівського міського голови від 24.09.2018, викладених у листі № 2901 вих-657.

22. Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 20.12.2024 у справі № 400/1117/19 вирішував питання про те, яку процесуальну дію має вчинити суд за результатами розгляду справи, предметом оскарження якої є рішення міського голови, прийняте ним в порядку реалізації повноважень, визначених частиною 4 статті 59 Закону № 280/97-ВР та дійшов таких висновків:

« 71. У спірних правовідносинах відсутнє як порушене право позивача, так і взагалі спір між сторонами, оскільки позовні вимоги, заявлені позивачем, стосуються рішення міського голови, прийняття якого є дискреційними повноваженнями відповідача, а обґрунтованість такого перевіряється радою шляхом повторного розгляду зупиненого рішення.

72. Беручи до уваги викладене, для забезпечення єдності судової практики, враховуючи зміст позовних вимог, характер спірних правовідносин, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій та суб`єктний склад учасників справи, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду приходить до висновку, що розпорядження від 22.10.2018 № 325р «Про зупинення дії рішення Миколаївської міської ради від 19.10.2018 №42/299 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою суб`єкту господарювання в Інгульському районі м. Миколаєва» не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для Товариства з обмеженою відповідальністю «Кристмас.», а тому позовні вимоги про визнання протиправним та скасування цього рішення не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

73. При цьому об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зауважує, що у розглядуваному випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку з чим не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

74. Отже, беручи до уваги викладене, об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду уважає за необхідне відступити від висновку, викладеного Верховним Судом у складі колегій суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду в постановах від 19.02.2020 у справі № 2а-2378/11 та від 09.08.2023 у справі № 620/289/21 та у інших справах, у яких Верховний Суд, переглядаючи справи, предметом позову яких було рішення міського голови про зупинення рішення ради, розглядав справу по суті позовних вимог та ухвалював рішення про залишення рішення судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову без змін.».

23. Застосовуючи вказаний підхід Верховного Суду до обставин цієї справи, суд касаційної інстанції доходить висновку, що такий спір не міг бути предметом судового розгляду, а тому суди попередніх інстанцій помилкового розглянули спір по суті позовних вимог.

24. Надаючи оцінку доводам скаржника про необхідність закриття провадження у справі з огляду на те, що позивач помер ІНФОРМАЦІЯ_1 , Суд виходить з такого.

25. Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

26. При цьому пунктом 5 частиною 1 статті 238 КАС України визначено, що Суд закриває провадження у справі у разі смерті або оголошення в установленому законом порядку померлою фізичної особи або припинення юридичної особи, за винятком суб`єкта владних повноважень, які були однією із сторін у справі, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.

27. За частиною 2 статті 354 КАС України, якщо суд першої або апеляційної інстанції ухвалив законне і обґрунтоване рішення, смерть фізичної особи чи припинення юридичної особи - сторони в спірних правовідносинах, що не допускають правонаступництва, після ухвалення рішення не може бути підставою для застосування положення частини першої цієї статті.

28. Статтею 269 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що особисті немайнові права належать кожній фізичній особі від народження або за законом. Особисті немайнові права фізичної особи не мають економічного змісту. Особисті немайнові права тісно пов`язані з фізичною особою. Фізична особа не може відмовитися від особистих немайнових прав, а також не може бути позбавлена цих прав. Особистими немайновими правами фізична особа володіє довічно.

29. Зміст особистого немайнового права становить можливість фізичної особи вільно, на власний розсуд визначати свою поведінку у сфері свого приватного життя (стаття 271 ЦК України).

30. Згідно з частиною 1 статті 272 ЦК України фізична особа здійснює особисті немайнові права самостійно.

31. У справі, яка переглядається, позов спрямований фактично на зміну цільового призначення земельної ділянки. Під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції ОСОБА_1 помер.

32. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 1219 ЦК України не входять до складу спадщини права та обов`язки, що нерозривно пов`язані з особою спадкодавця, зокрема, особисті немайнові права.

33. Отже, об`єктами спадщини за ЦК України є права та обов`язки, які належали особі на час смерті, крім тих, що нерозривно пов`язані з особою спадкодавця.

34. За таких обставин колегія суддів приходить до переконання, що в даному випадку спірні правовідносини не допускають правонаступництва.

35. Враховуючи наведене, а також встановлені судом касаційної інстанції неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень, Суд вважає обґрунтованими доводи скаржника про необхідність закриття провадження у цій справі.

36. Відтак, на підставі пункту 5 частини 1 статті 238 та частин 1 та 2 статті 354 КАС України слід скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020, а провадження у справі - закрити.

Керуючись статтями 238, 327, 341, 345, 346, 347, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Львівського міського голови задовольнити.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 скасувати.

Провадження у справі №1.380.2019.003907 за позовом ОСОБА_1 до Львівського міського голови, Державного кадастрового реєстратора відділу Держгеокадастру у місті Львові, секретаря Львівської міської ради Забарило Анатолія Юрійовича про визнання протиправними і скасування зауваження до ухвали, зобов`язання вчинити дії закрити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді А.А. Єзеров

О.П. Стародуб