Постанова

від 16.01.2025 по справі 620/2325/24

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2025 року

м. Київ

справа № 620/2325/24

адміністративне провадження № К/990/33003/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом виконуючого обов`язки керівника Новгород-Сіверської окружної прокуратури до Чернігівської обласної ради, третя особа - Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Чернігівської обласної ради на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року, ухвалене у складі судді Тихоненко О.М., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2024 року, прийняту у складі колегії суддів Файдюка В.В., Губської Л.В., Мєзєнцева Є.І.,

УСТАНОВИВ:

ВСТУП

У позові стверджувалось, що розташований на території Чернігівської області нерухомий об`єкт культурної спадщини, який водночас є культовою спорудою (церквою), належить до комунальної форми власності, оскільки внесений до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області на підставі відповідного рішення обласної ради, яка за законом є органом, уповноваженим на виконання функцій власника у спірних правовідносинах. У зв`язку з цим прокурор наполягав на наявності у обласної ради обов`язку щодо вчинення дій з оформлення речових прав на такий об`єкт у порядку, встановленому законодавством.

Обласна рада такі аргументи заперечила з покликанням на постанову Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311, відповідно до якої культові споруди, які є нерухомими пам`ятками архітектури, з державної у комунальну власність не передавались.

Верховний Суд виснував, що законодавство, яке діяло за часів Української РСР та у подальшому, після проголошення незалежності України, відносило культові споруди (зокрема церкви) та виявлені на території Української РСР об`єкти культурної спадщини, у тому числі й ті, власник яких невідомий, до державної власності. Такі об`єкти не були включені до затвердженого вищезгаданою постановою Уряду Переліку державного майна України, що передається до власності адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності).

У такому випадку, за відсутності доказів перебування вказаних об`єктів у комунальній власності до прийняття Кабінетом Міністрів України постанови від 5 листопада 1991 року № 311, саме лише рішення відповідного органу місцевого самоврядування про включення зазначених об`єктів до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області не утворює достатніх правових підстав для оформлення права комунальної власності на них.

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.I Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2024 року виконуючий обов`язки керівника Новгород-Сіверської окружної прокуратури (далі також прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом до Чернігівської обласної ради (далі також Облрада, відповідач), третя особа Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації (далі також Управління містобудування), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо оформлення права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення «Миколаївська церква» (охоронний № 59-Чг), балансовою вартістю 54388230 гривень, що знаходиться у с. Риботин, Новгород-Сіверського району Чернігівської області;

- зобов`язати відповідача вжити заходів щодо оформлення права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення «Миколаївська церква» (охоронний № 59-Чг), балансовою вартістю 54388230 грн, що знаходиться у с. Риботин, Новгород-Сіверського району Чернігівської області (далі також Миколаївська церква, спірна пам`ятка).

2. В обґрунтуванні підстав позову та зазначених у ньому вимог позивач наводив аргументи про те, що Чернігівською обласною радою як власником пам`ятки архітектури місцевого значення протиправно не вживаються дії щодо реєстрації права власності на таку пам`ятку, що може призвести до порушення суспільного та державного інтересів у сфері охорони культурної спадщини, оскільки створює загрозу для збереження такого об`єкта, аж до його втрати.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2024 року, позов задоволений.

4. Ухвалюючи такі судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки станом на час виникнення спірних правовідносин та розгляду справи в суді органом, уповноваженим управляти комунальним майном територіальних громад сіл, селищ та міст Чернігівської області є Чернігівська обласна рада, то саме на неї покладено обов`язок по вжиттю заходів, спрямованих на оформлення та державну реєстрацію права власності на спірну пам`ятку архітектури.

5. У оскаржуваних судових рішеннях підкреслено, що речові права на пам`ятку архітектури місцевого значення «Миколаївська церква» (охоронний № 59-Чг), що знаходиться у с. Риботин Новгород-Сіверського району Чернігівської області, підлягають державній реєстрації відповідно до закону.

6. З огляду на вищезазначене, суди виснували, що Чернігівська обласна рада зобов`язана вжити заходів для оформлення права власності на вказану пам`ятку архітектури, однак таких дій не вчинила і не вчиняє, що вказує на допущення цим органом місцевого самоврядування протиправної бездіяльності.

I.III Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в позові.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до паспорта пам`ятки архітектури національного значення об`єкт культурної спадщини місцевого значення «Миколаївська церква», розташований у с. Риботин Новгород-Сіверського району Чернігівської області, перебуває у комунальній власності Чернігівської обласної ради.

9. Згідно з рішенням двадцять третьої сесії сьомого скликання Чернігівської обласної ради від 22 травня 2020 року № 87-23/VII Миколаївська церква включена до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.

10. Відповідно до листа Коропського бюро технічної інвентаризації від 6 грудня 2023 року № 82 право власності на пам`ятку архітектури місцевого значення - «Миколаївська церква», охоронний №59-Чг не зареєстровано, інформація щодо власників - відсутня.

11. Вважаючи, що відповідач не виконує наявний у нього обов`язок щодо оформлення у встановленому законом порядку речових прав на об`єкт нерухомого майна - пам`ятку архітектури, яка перебуває у спільній власності територіальних громад, прокурор звернувся до суду із цим позовом.

III. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Підставою касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

13. Вказану підставу мотивує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах стосовно розмежування державного майна України між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною), а також питання можливості застосування норм Постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 у спірних правовідносинах.

14. Підстави касаційного оскарження обґрунтовані й покликанням на те, що справа має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики та становить значний суспільний інтерес.

15. У відзиві на касаційну скаргу прокурор наполягає на тому, що під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів було установлено обставини стосовно перебування спірного об`єкту культурної спадщини у спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.

16. Вказує, що за таких обставин та в силу закону Облрада є органом, уповноваженим на реалізацію повноважень власника щодо такого об`єкта культурної спадщини, у тому числі на вчинення дій, спрямованих на здійснення державної реєстрації речових прав на такий об`єкт.

17. Підкреслює, що доказів перебування вищезазначеного об`єкта у державній власності як у матеріалах справи, так і взагалі відсутні. Виокремлює, що Облрада своїм же рішенням віднесла Миколаївську церкву до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області й до подання цього позову прокурором не заперечувала її приналежності до комунальної власності.

18. Звертає увагу й на те, що до Єдиного реєстру об`єктів державної власності не вносилися відомості про належність Миколаївської церкви до державної власності, а відповідні звернення про це до Фонду державного майна України, який адмініструє вказаний Реєстр, у тому числі від Чернігівської обласної ради, не надходили.

19. Прокурор заперечує покликання Облради на постанову Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю» як на доказ, який підтверджує обставини стосовно перебування Миколаївської церкви у власності держави.

20. З цього приводу у відзиві на касаційну скаргу зазначається, що до затвердженого вищезгаданою постановою Переліку державного майна України, що передається до власності адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності), пам`ятку архітектури місцевого значення «Миколаївська церква», внесено не було.

21. Також наголошує на положеннях пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311, за змістом яких до загальнодержавної власності віднесено лише те державне майно, яке не належить до комунальної власності. При цьому підкреслює, що за приписами пункту 3 цієї ж постанови передача державного майна мала здійснюватися у відповідності до Порядку передачі підприємств, об`єднань, організацій, установ, будинків і споруд, затвердженому постановою Ради Міністрів УРСР від 28 квітня 1980 року № 285, з наступним повідомленням про це органів державної статистики, податкових та фінансових органів.

22. Враховуючи викладене, позивач висновує, що твердження Чернігівської обласної ради про перебування пам`ятки архітектури місцевого значення «Миколаївська церква» у власності держави є лише її припущенням та намаганням уникнути обов`язку виконання покладених на неї державою повноважень по управлінню власним майном та забезпеченню збереження об`єктів культурної спадщини.

23. На думку прокурора, безпідставне зволікання Ради з ініціативою щодо державної реєстрації права власності громади в особі обласної ради на будівлю пам`ятки архітектури місцевого значення «Миколаївська церква» може призвести до нецільового використання останньої або її вибуття зі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, що в свою чергу суперечить інтересам держави.

24. Відповідно, вважає, що суди попередніх інстанцій ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення, правильно застосували норми матеріального і не допустили порушення норм процесуального права, врахували усі обставини, які мали значення для вирішення спору у цій справі, у зв`язку з чим підстави для їх скасування Верховним Судом відсутні.

25. Окрім вищезазначеного, прокурор наполягає на наявності у цьому випадку підстав для закриття касаційного провадження у справі, передбачених пунктом 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки наведена у касаційній скарзі судова практика Верховного Суду не є релевантною спірним у цій справі правовідносинам і не підлягала врахуванню судами попередніх інстанцій.

26. У додатково поданих письмових поясненнях Облрада висловила незгоду з викладеними у відзиві на касаційну скаргу аргументами й покликалась на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду від 24 жовтня 2024 року у справі № 620/14361/23, які, на думку скаржника, підтверджують правильність саме його доводів.

27. Так, у вищезгаданій постанові Верховний Суд, на підставі аналізу норм статті 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», виснував, що правовою підставою для проведення державної реєстрації права комунальної власності на об`єкт нерухомого майна, який раніше перебував у державній власності, є рішення уповноваженого органу про передачу такого об`єкту з державну у комунальну власність.

28. У своїх поясненнях скаржник також наводить норми частини другої статті 4 Закону України «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», який діяв до набрання чинності 12 липня 2000 року Закону України «Про охорону культурної спадщини», згідно з якими всі виявлені на території Української РСР об`єкти, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність і не мають власника або власник яких невідомий чи в силу закону втратив на них право, переходять у власність держави, якщо інше не передбачено законом.

29. Облрада акцентує увагу й на постанові Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 910/3044/18, у якій міститься висновок щодо застосування вищенаведених норм права про те, що держава є належним власником культових будівель і майна.

30. Покликаючись на вищезазначені норми права та висновки Верховного Суду щодо їх застосування, а також на положення законів України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності», «Про управління об`єктами державної власності», Облрада вважає, що належною правовою підставою для передачі об`єкта державної до комунальної власності є рішення уповноваженого органу за погодженням у встановленому порядку з органом охорони культурної спадщини, і акт приймання - передачі за підписом відповідних уповноважених органів.

31. Оскільки такі документи у спірних правовідносинах відсутні, а належність Миколаївської церкви до об`єктів комунальної власності не доведена, то й правових підстав для здійснення Облрадою дій щодо державної реєстрації речових прав на таке нерухоме майно - об`єкт культурної спадщини саме за цим органом місцевого самоврядування, на думку скаржника, не виникло, що вказує на помилковість викладених у оскаржених судових рішеннях висновків про задоволення позову.

32. Скаржник заперечив стосовно вимог прокурора про закриття касаційного провадження у цій справі, оскільки вважає, що передбачені процесуальним законом підстави для цього відсутні.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

33. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини».

34. Частина перша статті 1 цього Закону містить такі визначення термінів, зокрема:

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

нерухомий об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

35. Частиною першою статті 17 Закону України «Про охорону культурної спадщини», яка визначає суб`єктів права власності на пам`ятки, встановлено, що пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб`єкти права власності на пам`ятку визначаються згідно із законом.

36. Здійснення права власності на об`єкти культурної спадщини, що є пам`ятками, регламентує стаття 18 вищезгаданого Закону, за приписами частини першої якої об`єкти культурної спадщини, що є пам`ятками (за винятком пам`яток, відчуження або передача яких обмежується законодавчими актами України) можуть бути відчужені, а також передані власником або уповноваженим ним органом у володіння, користування чи управління іншій юридичній або фізичній особі за наявності погодження відповідного органу охорони культурної спадщини.

37. Згідно з частиною першою статті 328 Цивільного кодексу України право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів.

38. Юридична особа публічного права набуває право власності на майно, передане їй у власність, та на майно, набуте нею у власність на підставах, не заборонених законом (частина перша статті 329 Цивільного кодексу України).

39. Статтею 327 Цивільного кодексу України (право комунальної власності) визначено, що у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

40. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради (частина четверта статті 140 Конституції України).

41. За приписами частини першої статті 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

42. Аналогічні норми містяться й у частині третій статті 16 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».

43. За змістом частини другої статті 2 цього ж Закону, місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і … через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

44. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами (частина друга статті 10 вищенаведеного Закону).

45. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (частини перша, п`ята статті 16 вищенаведеного Закону).

46. За правилами частини першої статті 181 та частини першої статті 182 Цивільного кодексу України до нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) належать земельні ділянки, а також об`єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення. Право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації.

47. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулює Закон України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», який спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав (преамбула до цього Закону).

48. Частина друга статті 3 вказаного вище Закону встановлює, що речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації.

49. Підстави для державної реєстрації прав передбачені статтею 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», відповідно до пунктів 13, 14 частини першої якої державна реєстрація права власності та інших речових прав проводиться на підставі: рішення власника майна, уповноваженого ним органу про передачу об`єкта нерухомого майна, об`єкта незавершеного будівництва, майбутнього об`єкта нерухомості з державної у комунальну власність чи з комунальної у державну власність або з приватної у державну чи комунальну власність; інших документів, що відповідно до законодавства підтверджують набуття, зміну або припинення прав на нерухоме майно.

50. Умови, підстави та процедуру проведення відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» державної реєстрації речових прав на нерухоме майно …та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав), перелік документів, необхідних для її проведення… визначає Порядок державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року № 553).

51. За нормами пункту 44 вищенаведеного Порядку для державної реєстрації права власності на закінчений будівництвом об`єкт державної або комунальної власності, будівництво якого завершено та право власності на який не зареєстровано до 1 січня 2013 р., за відсутності документа, що посвідчує набуття права державної або комунальної власності на такий об`єкт, подаються:

витяг з Єдиного реєстру об`єктів державної власності щодо такого об`єкта (у разі державної реєстрації права державної власності);

документ, що підтверджує факт перебування закінченого будівництвом об`єкта у комунальній власності, виданий відповідним органом місцевого самоврядування (у разі державної реєстрації права комунальної власності);

документ, що підтверджує факт відсутності перебування закінченого будівництвом об`єкта у державній власності, виданий Фондом державного майна чи його регіональним відділенням (у разі державної реєстрації права комунальної власності).

52. Для державної реєстрації права власності на підставі рішення власника майна, уповноваженого ним органу про передачу майна з державної у комунальну власність чи з комунальної у державну власність або з приватної у державну чи комунальну власність відповідно до Закону України «Про передачу об`єктів права державної та комунальної власності» також подаються:

1) рішення правонабувача майна, уповноваженого ним органу про надання згоди на передачу майна;

2) акт приймання-передачі такого майна, підписаний власником (співвласниками) та особою, що діє від імені правонабувача майна (речення перше).

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

V.I Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

53. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

54. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

55. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам сторін, Верховний Суд виходить з такого.

56. У цьому спорі прокурор наполягав на тому, що Миколаївська церква належить до комунальної форми власності відповідно до рішення Чернігівської обласної ради від 22 травня 2020 року № 87-23/VII, яким вказаний нерухомий об`єкт культурної спадщини включений до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області.

57. Позивач вважав, що речові права на такий нерухомий об`єкт культурної спадщини підлягають державній реєстрації у встановленому законом порядку на підставі вищезгаданого рішення Облради та за її заявою як органу місцевого самоврядування, який відповідно до Конституції та законів України уповноважений представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області та здійснює права суб`єкта комунальної власності від імені та в інтересах цих громад.

58. Облрада такі твердження заперечує та наголошує, що Миколаївська церква належить державі й територіальним громадам сіл, селищ, міст Чернігівської області у встановленому законом порядку не передавалась. Акцентує увагу на тому, що відповідні докази, які б засвідчували факт передачі такої пам`ятки з державної до комунальної власності, як і передбачені законом правовстановлюючі документи щодо зазначеного нерухомого об`єкта культурної спадщини, у матеріалах справи відсутні. Тому вважає, що фактичні та правові підстави для проведення дій з державної реєстрації речових прав на такий об`єкт культурної спадщини за територіальною громадою у цьому випадку відсутні.

59. Як на правову підставу для обґрунтування такої позиції Облрада покликалась на постанову Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю».

60. Беручи до уваги вищевикладені аргументи сторін та доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, Верховний Суд висновує, що ключовими питаннями, на які належить надати відповідь суду касаційної інстанції, є такі питання:

чи ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та фактичних обставинах справи висновки судів попередніх інстанцій про неналежність Миколаївської церкви до об`єктів державної форми власності та, відповідно, про перебування такої пам`ятки у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області;

чи зумовлює рішення Чернігівської обласної ради від 22 травня 2020 року № 87-23/VII, яким Миколаївська церква включена до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, наявність передбачених законом правових підстав для оформлення права комунальної власності на вказаний нерухомий об`єкт культурної спадщини за територіальною громадою сіл, селищ, міст Чернігівської області, та чи виник такий обов`язок у Облради.

61. Відповідаючи на поставлені вище питання, Верховний Суд виходить з такого.

62. Особливістю спірних у цій справі правовідносин є те, що Миколаївська церква, стосовно оформлення права комунальної власності на яку подано цей позов, одночасно є нерухомим майном (частина перша статті 181 Цивільного кодексу України), культовою спорудою (частина шоста статті 17 Закону України від 23 квітня 1991 року № 987-XII «Про свободу совісті та релігійні організації») та нерухомим об`єктом культурної спадщини (частина перша статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

63. Суди попередніх інстанцій установили, що Миколаївська церква була побудована у 1904 році та перебуває на території Коропської селищної громади Новгород-Сіверського району Чернігівської області. Починаючи з 1988 року перебувала на обліку органів Української РСР, а у 1989 році взята під державну охорону і в цьому ж році занесена до переліку споруд, що включаються до списку пам`ятників архітектури Чернігівської області місцевого значення.

64. Відповідно до положень статті 366 Адміністративного кодексу Української РСР 1927 року (втратив чинність згідно з Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 21 серпня 1985 року № 807-XI) молитовні спеціального типу й культове майно, що є на облікові органів радянської влади, становлять державне майно.

65. Постановою Верховної Ради Української РСР від 23 квітня 1991 року № 988-XI введений в дію Закон України «Про свободу совісті та релігійні організації» з дня його опублікування (офіційно опублікований 6 червня 1991 року у газеті Голос України).

66. За приписами частини другої статті 17 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» культові будівлі і майно, які становлять державну власність, передаються організаціями, на балансі яких вони знаходяться, у безоплатне користування або повертаються у власність релігійних організацій безоплатно за рішеннями обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а в Республіці Крим - Уряду Республіки Крим.

67. При цьому, до 1991 року державна власність не розподілялась на загальнодержавну та комунальну власність.

68. Такий різновид державної власності як власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність) був визначений частиною першою статті 19 Закону СРСР від 6 березня 1990 року «Про власність» та статтею 31 Закону Української РСР від 7 лютого 1991 року «Про власність».

69. 7 грудня 1990 року був прийнятий Закон України № 533-XII «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», за приписами частини четвертої статті 7 якого до комунальної власності належить майно, яке передається безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, майно, яке створюється і купується органами місцевого самоврядування за рахунок належних їм коштів, а також майно, перелік якого встановлено Законом про власність.

70. Порядок введення в дію вищезгаданого Закону був визначений постановою Верховної Ради УРСР від 8 грудня 1990 року «Про порядок введення в дію Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», абзацом першим пункту 4 якого доручено Раді Міністрів Української РСР: до 1 квітня 1991 року визначити порядок передачі і перелік майна, яке за плату або безоплатно передається до складу комунальної власності різних територіальних рівнів.

71. На виконання постанов Верховної Ради УРСР від 8 грудня 1990 року «Про порядок введення в дію Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» та від 26 березня 1991 року «Про введення в дію Закону Української РСР «Про власність», Кабінетом Міністрів України 5 листопада 1991 року прийнято постанову № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю», якою також затверджено перелік державного майна України, що передається у власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності).

72. Тож підставою для набуття державного майна України у комунальну власність, є, зокрема, Закон Української РСР «Про власність» та вищезгадана постанова Кабінету Міністрів України № 311 від 5 листопада 1991 року.

73. Згідно з положеннями статті 35 Закону Української РСР «Про власність» об`єктами права комунальної власності є майно, що забезпечує діяльність відповідних Рад і утворюваних ними органів; кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об`єкти житлово-комунального господарства; майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров`я, торгівлі, побутового обслуговування; майно підприємств; місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв`язку та інформації, включаючи націоналізоване майно, передане відповідним підприємствам, установам, організаціям; а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного і соціального розвитку відповідної території. У комунальній власності перебуває також майно, передане у власність області, району чи іншої адміністративно-територіальної одиниці іншими суб`єктами права власності.

74. Абзацами першим, другим пункту 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що з набранням чинності цим Законом (12 червня 1997 року) майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством порядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст.

Майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні і обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.

75. Тобто до введення в дію Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» все майно церковних і релігійних громад в Україні було визнано державною власністю згідно зі статтею 366 Адміністративного кодексу Української РСР 1927 року. Зазначене законодавство не було визначено нечинним з дня його прийняття, тобто, таким, що не породило правових наслідків.

76. Тому держава в особі органів, передбачених в статті 17 вищенаведеного Закону, є належним власником культових будівель і майна. Державні органи мають право володіти, користуватися і розпоряджатися цими будівлями і майном, а також вчиняти щодо цих майнових об`єктів будь-які дії, що не суперечать закону.

77. Такі висновки щодо застосування норм права викладені у постановах Верховного Суду від 5 лютого 2019 року у справі № 918/553/16, від 5 червня 2019 року у справі № 922/1669/18, від 19 лютого 2020 року у справі № 910/3044/18, від 20 травня 2020 року у справі № 911/1603/19 та від 5 грудня 2023 року у справі № 907/315/19. Відступу від такого правозастосування не здійснювалось. Перешкод для їх застосування до спірних у цій справі правовідносин колегія суддів не вбачає.

78. Окрім цього, відповідно до частини другої статті 1, статті 4 Закону Української РСР від 13 липня 1978 року № 3600-IX «Про охорону і використання пам`яток історії та культури» (втратив чинність 12 липня 2000 року одночасно з набранням чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини» усі пам`ятки історії та культури, які знаходяться на території Української РСР, охороняються державою.

79. Пам`ятки історії та культури перебувають у власності держави, а також колгоспів, інших кооперативних організацій, їх об`єднань, інших громадських організацій і в особистій власності громадян.

Всі виявлені на території Української РСР об`єкти, що становлять історичну, наукову, художню чи іншу культурну цінність і не мають власника або власник яких невідомий чи в силу закону втратив на них право, переходять у власність держави, якщо інше не передбачено законом.

80. Суди попередніх інстанцій установили, що стосовно Миколаївської церкви як до 1991 року, так і в подальшому й станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, відсутні відомості щодо власника такої культової споруди та нерухомого об`єкта культурної спадщини. Наявності правовстановлюючих документів на вказаний об`єкт нерухомого майна обставинами справи не встановлено. Державна реєстрації речових прав на такий об`єкт у встановленому законом порядку не проведена.

81. Сторони не надали судам попередніх інстанцій доказів, а суди не встановили обставин, які б підтверджували перехід (передачу) в комунальну власність будівлі Миколаївської церкви після прийняття закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», Закону України «Про власність», а також постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 «Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною) власністю».

82. Беручи до уваги вищенаведене, Верховний Суд констатує, що пам`ятка архітектури місцевого значення «Миколаївська церква», яка знаходиться у с. Риботин, Новгород-Сіверського району Чернігівської області, в силу закону, належить до об`єктів державної власності. Приналежності вказаної пам`ятки до об`єктів права комунальної власності під час розгляду цієї справи не доведено і встановленими у справі обставинами не підтверджується.

83. Належними документами, на підставі яких у спірних правовідносинах можуть бути оформлені речові права на вищевказану культову споруду - нерухомий об`єкт культурної спадщини як на майно комунальної форми власності, є документи, передбачені пунктом 13 частини першої статті 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та пунктом 44 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (рішення власника майна, уповноваженого ним органу про передачу об`єкта нерухомого майна з державної у комунальну власність; документ, що підтверджує факт відсутності перебування закінченого будівництвом об`єкта у державній власності, виданий Фондом державного майна чи його регіональним відділенням, акт приймання-передачі такого майна та інші, визначені законом, документи), а також передбачене статтею 18 закону України «Про охорону культурної спадщини» погодження відповідного органу охорони культурної спадщини.

84. У зв`язку з вищевикладеними Верховний Суд критично оцінює покликання прокурора на рішення Чернігівської обласної ради від 22 травня 2020 року № 87-23/VII, яким Миколаївська церква включена до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, як на належну, на його думку, правову підставу для оформлення права комунальної власності на такий об`єкт.

85. Верховний Суд, не надаючи правової оцінки вищезгаданому рішенню облради, законність якого не охоплюється предметом спору в цій справі, висновує, що такий акт органу місцевого самоврядування у ситуації, яка склалась у спірних правовідносинах, та за фактичних обставин справи, не може утворювати достатніх правових підстав, передбачених законом, для оформлення речових прав на Миколаївську церкву за Облрадою як на об`єкт комунальної власності.

86. За таких умов у відповідача в цій справі не виникло юридично обґрунтованого обов`язку здійснювати дії щодо звернення із заявою про реєстрацію таких речових прав на вищезгаданий об`єкт нерухомого майна. Тож відсутні підстави стверджувати й про допущення Облрадою протиправної бездіяльності у спірних правовідносинах.

87. У світлі вищевказаного, Верховний Суд висновує, що заявлені у позові прокурора вимоги про зобов`язання відповідача вжити заходів щодо оформлення права власності на пам`ятку архітектури місцевого значення «Миколаївська церква» є безпідставними та необґрунтованими.

88. Верховний Суд відхиляє доводи прокурора стосовно наявності у цьому випадку підстав для закриття касаційного провадження у справі відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України.

89. Так, вищезазначені норми процесуального закону встановлюють, що суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо: після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

90. Аналіз змісту таких приписів процесуального закону вказує на те, що пункт 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України може бути застосований як підстава для закриття касаційного провадження у справі лише у тих випадках, коли касаційне провадження у справі відкрито судом касаційної інстанції відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

91. Водночас, касаційне провадження у цій справі відкрито з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах стосовно розмежування державного майна України між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною), а також питання можливості застосування норм Постанови Кабінету Міністрів України від 5 листопада 1991 року № 311 у спірних правовідносинах.

92. Такі обставини унеможливлюють застосування Верховним Судом норм пункту 5 частини першої статті 339 Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду цієї справи в касаційному порядку як підстави для закриття касаційного провадження.

93. Інших, передбачених процесуальним законом, підстав для закриття касаційного провадження у справі, яка розглядається, Верховний Суд не встановив.

94. Як підсумок Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права й, не врахувавши усіх фактичних обставин, дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення поданого у цій справі позову.

V.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

95. За правилами частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

96. Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що суди попередніх інстанцій помилково задовольнили цей позов й неправильно застосували норми матеріального права, порушили норми процесуального права, у зв`язку з чим ухвалили судові рішення, які не відповідають закону та підлягають скасуванню, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.

97. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 351, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Чернігівської обласної ради задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2024 року скасувати.

Ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову виконуючого обов`язки керівника Новгород-Сіверської окружної прокуратури до Чернігівської обласної ради, третя особа - Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.Ю. Бучик

Т.Г. Стрелець