Постанова

від 27.01.2025 по справі 440/15033/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2025 року

м. Київ

справа № 440/15033/23

адміністративне провадження № К/990/28473/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стародуба О.П. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Приватного акціонерного товариства «Кременчукгаз»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

про визнання протиправним та скасування розпорядження

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,

на постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Подобайло З.Г., Ральченка І.М., Чалого І.С. від 11 липня 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2023 року Приватне акціонерне товариство «Кременчукгаз» (далі - ПрАТ «Кременчукгаз», позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Регулятор, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 22 червня 2023 року № 169-р «Про усунення порушень ПрАТ "Кременчукгаз"» у частині зобов`язання до 01 серпня 2023 року довиконати заходи зі встановлення населенню 5434 одиниць індивідуальних лічильників газу на загальну суму 12404,50 тис. грн (без ПДВ); до 02 жовтня 2023 року здійснити розрахунки із оператором газотранспортної системи (далі - Оператор ГТС) за надані у 2021-2022 роках послуги транспортування, зокрема погасити заборгованість перед Товариством з обмеженою відповідальністю «Оператор газотранспортної системи України» (далі - ТОВ «Оператор газотранспортної системи України»).

2. На обґрунтування позовних вимог ПрАТ «Кременчукгаз» зазначало, що є оператором газорозподільної системи (далі - Оператор ГРМ); НКРЕКП в акті № 256, складеному 25 травня 2023 року за результатами перевірки діяльності підприємства, щодо дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов розподілу природного газу за 2021- 2022 роки, не встановила фактів запровадження позивачем організаційних заходів, ухвалення внутрішніх актів чи регламентів, які б суперечили Закону України від 09 квітня 2015 року № 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон № 329-VIII), Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494 (далі - Кодекс газорозподільних систем), іншим нормативним актам, державним будівельним нормам та нормативним документам у сфері нафтогазового комплексу.

Вартість послуг балансування є предметом спору між ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» та ПрАТ «Кременчукгаз» у господарській справі № 917/1282/22, тому вимога Регулятора здійснити до 02 жовтня 2023 року розрахунки із Оператором ГТС за надані у 2021- 2022 роках послуги транспортування (погасити заборгованість) порушує право позивача на мирне володіння майном.

3. НКРЕКП не визнала позов, вказувши, що у цій справі оскаржується зобов`язання позивача усунути порушення підпункту 21 пункту 2.2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови) у частині виконання плану розвитку газорозподільної системи; невиконання ПрАТ «Кременчукгаз» плану розвитку (інвестиційної програми) не пов`язане з порушенням положень Закону України від 16 червня 2011 року № 3533-VI «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» (далі - Закон № 3533-VI).

Позивач не здійснив розрахунки з Оператором ГТС за надані послуги транспортування природного газу, чим порушив підпункт 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов; немає судового рішення, яке б підтверджувало неправильність розрахунку вартості послуг балансування, а оскаржуване розпорядження НКРЕКП від 22 червня 2023 року № 169-р не містить конкретних сум, які ПрАТ «Кременчукгаз» має сплатити ТОВ «Оператор газотранспортної системи України».

4. ПрАТ «Кременчукгаз» у відповіді на відзив зазначало, що станом на 31 грудня 2022 року не забезпечило встановлення лічильників газу в 5297 споживачів, які використовують газ тільки для приготування їжі, тому Закон № 3533-VI підлягає застосуванню у спірних правовідносинах.

5. Регулятор у заперечені на таку відповідь вказав, що невстановлення позивачем індивідуальних лічильників газу населенню не свідчить про необхідність застосування у спірних правовідносинах Закону № 3533-VI.

6. Позивач у додаткових поясненнях додатково вказував, що невстановлення ПрАТ «Кременчукгаз» станом на 01 липня 2023 року частини індивідуальних лічильників газу сталося через виникнення аварійних ситуацій на об`єктах споживачів та у зв`язку з припиненням газопостачання на підставі подання споживачами письмових заяв, про що НКРЕКП інформувалося листом від 08 серпня 2023 року № 06/1523; вимога Регулятора у частині здійснення розрахунків з Оператором ГТС є передчасною.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 17 квітня 2024 року відмовив у задоволенні позову.

8. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що відповідач порушив підпункт 21 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині виконання плану розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років, зокрема, розділу І Плану розвитку газорозподільної системи ПрАТ «Кременчукгаз» на 2021-2030 роки, затвердженого постановою НКРЕКП від 16 грудня 2020 року № 2474 (далі - План розвитку), а саме, не встановив передбачену Планом розвитку кількість одиниць індивідуальних лічильників газу; інформування НКРЕКП листом ПрАТ «Кременчукгаз» від 08 серпня 2023 року № 06/1523 про кількість таких лічильників відбулося вже після ухвалення оскаржуваного розпорядження, тому ця інформація не могла бути врахована Регулятором, що також підтверджує факт недотримання позивачем Ліцензійних умов. Окрім того, ПрАТ «Кременчукгаз» не заперечувало наявність заборгованості перед ТОВ «Оператор газотранспортної системи України», що також свідчить про невиконання ним вимог пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов.

9. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 11 липня 2024 року скасував рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року та ухвалив нове рішення про задоволення позову.

10. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що НКРЕКП не виявила під час перевірки провадження ПрАТ «Кременчукгаз» організаційних заходів, прийняття внутрішніх нормативно-правових актів чи регламентів, які б суперечили або не відповідали вимогам Закону № 329-VIII, Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Позивач виконує План розвитку в умовах воєнного стану, неодноразово повідомляв Регулятора, що через існування об`єктивних і незалежних обставин та скрутне фінансове становище ПрАТ «Кременчукгаз» неспроможне здійснити заходи щодо встановлення населенню індивідуальних лічильників газу; крім того, частині абонентів припинено розподіл газу у зв`язку з порушення правил або за їх заявами, інша частина абонентів відмовилася від встановлення лічильників або не забезпечила доступ до об`єктів через відсутність за місцем надання послуг з розподілу.

Через недостатню штатну кількість працівників, необхідну для встановлення 5434 лічильників газу за 39 днів, позивач не може виконати вимоги розпорядження НКРЕКП від 22 червня 2023 року № 169-р. Заборгованість ПрАТ «Кременчукгаз» перед ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» за врегулювання добового небалансу виникла не з вини позивача та не є остаточною, підлягає уточненню (врегулюванню) такими суб`єктами ринку природного газу.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. НКРЕКП подала до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2024 року та залишити в силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Відповідач у касаційній скарзі вказує, що Верховний Суд раніше не висловлював правової позиції щодо того, чи може невиконання ліцензіатом інвестиційної програми розглядатися як порушення одночасно вимог статті 6 Закону № 3533-VI та підпункту 21 пункту 2.2 Ліцензійних умов. Також вказується на відсутність висновку щодо застосування підпункту 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов у частині обов`язковості здійснення розрахунків з Оператором ГТС за надані послуги транспортування.

Невиконання позивачем плану розвитку не є порушенням Закону № 3533-VI; оскаржувані зобов`язання щодо встановлення лічильників газу населенню та розрахунків з Оператором ГТС стосуються виключно порушення пункту 2.2 Ліцензійних умов.

Суд апеляційної інстанції не досліджував акт перевірки № 256, складений НКРЕКП 25 травня 2023 року за Переліком питань для перевірки дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, передбаченим додатком 15 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428.

Апеляційний суд також не врахував висновок щодо застосування статті 14-1 Закону України від 02 грудня 1997 року № 671/97-ВР «Про торгово-промислові палати», викладений у постанові Верховного Суду від 25 січня 2022 року у справі № 904/3886/21, стосовно обов`язкового підтвердження обставин непереборної сили (форс-мажору).

Посилання позивача на «об`єктивну неможливість» встановлення лічильників газу є необґрунтованим, оскільки ця обставина залежить від його кадрової політики, не є форс-мажором та може бути усунута ПрАТ «Кременчукгаз».

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. 22 липня 2024 року НКРЕКП подала до Верховного Суду касаційну скаргу.

14. Верховний Суд ухвалою від 01 серпня 2024 року відкрив касаційне провадження.

15. 02 серпня 2024 року ПрАТ «Кременчукгаз» отримало в електронний кабінет копію зазначеної ухвали Верховного Суду, проте не скористалося правом подати відзив на касаційну скаргу.

16. Верховний Суд ухвалою від 24 січня 2025 року призначив розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 27 січня 2025 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ПрАТ «Кременчукгаз» є Оператором ГРМ, здійснює таку діяльність відповідно до ліцензії на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, виданої на підставі постанови НКРЕКП від 15 червня 2017 року № 777.

18. 16 грудня 2020 року НКРЕКП прийняла постанову № 2474, якою затвердила План розвитку газорозподільної системи ПрАТ «Кременчукгаз» на 2021- 2030 роки.

19. 23 листопада 2022 року НКРЕКП постановою № 1550 затвердила План здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2023 рік.

20. 10 квітня 2023 року відповідач видав посвідчення № 213 на проведення планової перевірки дотримання ПрАТ «Кременчукгаз» вимог законодавства та Ліцензійних умов за період діяльності з 01 січня 2021 року до 31 грудня 2022 року.

21. З 05 травня 2023 року НКРЕКП розпочала планову перевірку ПрАТ «Кременчукгаз», за результатами якої 25 травня 2023 року склала акт № 256, у якому зафіксовано, зокрема порушення Оператором ГРМ підпункту 21 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині виконання плану розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років; підпункту 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов у частині здійснення розрахунків з Оператором ГТС за надані послуги у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу.

22. 22 червня 2023 року Регулятор на засіданні, проведеному у формі відкритого слухання, розглянув акт від 25 травня 2023 року № 256 та прийняв постанову № 1111 «Про накладення штрафу на ПрАТ "Кременчукгаз" за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання».

23. На цьому ж засіданні НКРЕКП прийняла оскаржуване розпорядження № 169-р «Про усунення порушень ПрАТ "Кременчукгаз"», яким зобов`язала ПрАТ «Кременчукгаз»:

- до 01 серпня 2023 року, зокрема, довиконати заходи зі встановлення населенню 5434 одиниць індивідуальних лічильників газу на загальну суму 12 404,5 тис. грн (без ПДВ) та надати до Сектору НКРЕКП у Полтавській області копії підтверджувальних документів щодо виконання зазначених заходів інвестиційної програми на 2021 рік (План розвитку газорозподільної системи ПрАТ «Кременчукгаз» на 2021- 2030 роки), із наданням до НКРЕКП щотижневої інформації щодо стану довиконання цих заходів інвестиційної програми на 2021 рік (План розвитку газорозподільної системи ПрАТ «Кременчукгаз» на 2021- 2030 роки);

- до 02 жовтня 2023 року здійснити розрахунки з Оператором ГТС, за надані у 2021- 2022 роках послуги транспортування, зокрема погасити заборгованість перед ТОВ «Оператор газотранспортної системи України».

24. 01 листопада 2023 року НКРЕКП прийняла розпорядження № 295-р ,яким доповнила Розпорядження від 22 червня 2023 року № 169-р новим пунктом такого змісту: « 3) до 31 грудня 2023 року: ... довиконати заходи зі встановлення населенню 5434 одиниць індивідуальних лічильників газу на загальну суму 12404,5 тис. грн (без ПДВ) та надання до Сектору НКРЕКП у Полтавській області копій підтверджувальних документів щодо виконання зазначених заходів інвестиційної програми на 2021 рік (План розвитку газорозподільної системи ПрАТ "Кременчукгаз" на 2021- 2030 роки), із наданням до НКРЕКП щотижневої інформації щодо стану довиконання цих заходів інвестиційної програми на 2021 рік (План розвитку газорозподільної системи ПрАТ "Кременчукгаз" на 2021- 2030 роки)».

25. ПрАТ «Кременчукгаз» оскаржило до суду розпорядження НКРЕКП від 22 червня 2023 року № 169-р у первинній редакції щодо вимог Регулятора виконати план розвитку газорозподільної системи (інвестиційну програму) та погасити заборгованість перед Оператором ГТС.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд зазначає таке.

27. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

30. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2024 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.

31. У статті 1 Закону № 3533-VI визначено, зокрема, терміни:

- газорозподільна система - технологічний комплекс, що складається з організаційно і технологічно пов`язаних між собою об`єктів, призначених для розподілу природного газу від газорозподільних станцій безпосередньо споживачам;

- Оператор ГРМ - суб`єкт господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із розподілу природного газу газорозподільною системою на користь третіх осіб (замовників);

- розподіл природного газу - господарська діяльність, що підлягає ліцензуванню і пов`язана з переміщенням природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки споживачам, але що не включає постачання природного газу.

32. Більш детальне визначення Оператора ГРМ також наведено у пункті 4 глави 1 розділу I Кодексу газорозподільних систем - це суб`єкт господарювання, що на підставі ліцензії здійснює діяльність з розподілу природного газу газорозподільною системою, яка знаходиться у його власності або користуванні відповідно до законодавства, та здійснює щодо неї функції оперативно-технологічного управління.

33. Згідно з абзацом 1 частини першої та частини третьої статті 37 Закону № 3533-VI Оператор ГРМ відповідає за надійну та безпечну експлуатацію, підтримання у належному стані та розвиток (включаючи нове будівництво та реконструкцію) газорозподільної системи, якою він користується на законних підставах.

Оператор ГРМ забезпечує здійснення покладених на нього цим Законом функцій за рахунок своїх фінансових, матеріально-технічних, людських та інших ресурсів.

34. Відповідно до пунктів 1, 2 глави 1 розділу IV Кодексу газорозподільних систем Оператор ГРМ відповідає за надійну та безпечну експлуатацію, підтримання у належному стані та розвиток (будівництво), включаючи нове будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт та технічне переоснащення, об`єктів газорозподільної системи, що знаходяться в його власності або користуванні, у тому числі на правах господарського відання, користування чи експлуатації.

Проєктування та будівництво об`єктів ГРМ здійснюється відповідно до законодавства у сфері містобудівної діяльності з урахуванням плану розвитку газорозподільної системи та вимог цього Кодексу.

35. Отже, Оператор ГРМ є суб`єктом господарювання, який здійснює діяльність з розподілу природного газу та зобов`язаний забезпечувати належну експлуатацію, технічне обслуговування та розвиток об`єктів газорозподільної системи, що знаходяться в його власності або користуванні.

36. У справі, що розглядається, ПрАТ «Кременчукгаз» не погоджувалося з вимогами Регулятора усунути порушення підпунктів 21 та 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов.

37. Позивач не оскаржував до суду вимоги НКРЕКП, пов`язані з усуненням порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов, тобто, це не було предметом чи підставами позову.

38. Тому суд апеляційної інстанції не мав підстав оцінювати та викладати у мотивувальній частині постанови висновки щодо протиправності розпорядження НКРЕКП у частині зобов`язання ПрАТ «Кременчукгаз» усунути порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов та необхідності вжиття організаційних заходів, прийняття внутрішніх нормативно-правових актів чи регламентів, відповідно до вимог Закону № 329-VIII, Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм чи нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

39. Відповідно до пункту 2.2 Ліцензійних умов При провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог:

…

21) розробляти та щороку до 31 липня подавати на затвердження до НКРЕКП та виконувати план розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років;

…

27) здійснювати розрахунки із оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу.

40. Тобто, у підпунктах 21 та 27 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов визначені обов`язки Оператора ГРМ виконувати план розвитку газотранспортної системи та здійснювати розрахунки з оператором газотранспортної системи за надані послуги транспортування у строки та на умовах, визначених договором транспортування природного газу.

41. ПрАТ «Кременчукгаз» обґрунтовувало неможливість виконання інвестиційної програми на 2021 рік наявністю різних обставин: фінансових труднощів, аварійних ситуацій, відсутністю споживачів за місцем обслуговуванням, подання споживачами заяв про припинення газопостачання.

42. У пунктах 1- 3 глави 2 розділу ІV Кодексу газорозподільних систем у редакції, чинній до 22 вересня 2023 року, передбачено, що з метою забезпечення безпеки, надійності, регулярності та якості розподілу (газопостачання) природного газу газорозподільною системою та з урахуванням законодавства з питань охорони довкілля та енергоефективності Оператор ГРМ щороку до 31 липня розробляє та подає на затвердження Регулятору план розвитку газорозподільної системи на наступні 10 років, а після затвердження розміщує його на своєму вебсайті.

Розвиток газорозподільної системи провадиться з урахуванням розвитку адміністративної території, на якій знаходиться ця система, поточної та майбутньої потреби в природному газі та довготривалої працездатності газорозподільної системи.

Плануючи розвиток газорозподільної системи, Оператор ГРМ здійснює дослідження потреби ринку в новій газорозподільній інфраструктурі.

При підготовці десятирічного плану розвитку газорозподільної системи Оператор ГРМ робить обґрунтовані припущення стосовно росту обсягів споживання природного газу.

43. З огляду на пункт 4 глави 2 розділу ІV Кодексу газорозподільних систем десятирічний план розвитку газорозподільної системи визначає:

- основні об`єкти газової інфраструктури, будівництво або реконструкція яких є доцільною в наступні десять років;

- перелік нових інвестицій, які повинні бути здійснені протягом наступних трьох років, та планові джерела їх інвестування;

- строки реалізації всіх інвестиційних проєктів.

44. Десятирічний план розвитку газорозподільної системи поєднує у собі короткострокові (до одного року), середньострокові (другий-третій роки) та довгострокові (до десяти років) завдання для забезпечення послідовного розвитку газорозподільної системи.

45. Заходи на перший рік плану розвитку визначаються у вигляді інвестиційної програми із зазначенням запланованих заходів та витрат у такому періоді (абзац четвертий пункту 5 глави 2 розділу IV Кодексу газорозподільних систем).

46. Після затвердження плану розвитку газорозподільної системи Регулятором Оператор ГРМ інформує Оператора ГТС щодо запланованих обсягів та заходів розвитку (будівництво, реконструкція, капітальний ремонт або технічне переоснащення) ГРМ, які пов`язані з розвитком ГТС (пункт 7 глави 2 розділу IV Кодексу газорозподільних систем).

47. Відповідно до пункту 1 глави 5 розділу ІV Кодексу газорозподільних систем Оператор ГРМ зобов`язаний виконувати затверджений Регулятором план розвитку в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні.

48. У пункті 5 глави 5 розділу IV Кодексу газорозподільних систем Оператор ГРМ має право протягом планованого періоду звернутися до Регулятора з пропозицією щодо внесення змін до затвердженого плану розвитку з наданням відповідного обґрунтування.

49. В абзацах 1 та 3 Глави 6 розділу IV Кодексу газорозподільних систем у редакції, чинній до 22 вересня 2023 року, зазначено, що звітна інформація щодо виконання заходів інвестиційної програми та зведена інформація щодо виконання за розділами інвестиційної програми, оформлені згідно з формами, наведеними в додатку 14 до цього Кодексу, надаються Оператором ГРМ Регулятору в електронній формі та на паперових носіях щокварталу наростаючим підсумком не пізніше 28 числа місяця, наступного за звітним періодом, та за підсумками року не пізніше 25 лютого року, наступного за звітним періодом, до моменту повного виконання інвестиційної програми та/або проведення заходу державного контролю.

У разі неповного виконання плану розвитку до звіту надається пояснювальна записка щодо причин неповного виконання.

50. Отже, обов`язки Оператора ГРМ включають розробку, виконання, звітування та, за потреби, коригування плану розвитку газорозподільної системи відповідно до затверджених Регулятором вимог і строків, а саме:

- розробку десятирічного плану розвитку газорозподільної системи щороку до 31 липня;

- повне виконання плану розвитку з дотриманням запланованих етапів, обсягів робіт та фінансування;

- подання Регулятору звітності щодо виконання інвестиційної програми на щоквартальній основі та за підсумками року;

- надання пояснювальної записки у випадку часткового або повного невиконання інвестиційної програми.

51. НКРЕКП як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) на ринку природного газу, відповідно до частини першої статті 8-1 Закону № 329-VIII здійснює державний енергетичний нагляд (контроль) на ринку природного газу.

52. Контроль за виконанням Оператором ГРМ плану розвитку здійснюється Регулятором шляхом аналізу звітної інформації щодо виконання плану розвитку та проведення Регулятором планових і позапланових перевірок діяльності Оператора ГРМ (абзац 5 Глави 5 розділу IV Кодексу газорозподільних систем у редакції, чинній до 22 вересня 2023 року).

53. Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 329-VIII суб`єкти ринку природного газу, які порушили законодавство, що регулює функціонування ринку природного газу, несуть відповідальність згідно із законом.

54. За порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, Регулятор відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафу на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу відповідно до законодавства у сфері функціонування ринку природного газу від 3000 до 100 000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

55. Невиконання або неналежне виконання Оператором ГРМ затвердженого плану розвитку газорозподільної системи (інвестиційної програми) є порушенням Ліцензійних умов, що дає підстави для накладення штрафу НКРЕКП.

56. Оператор ГРМ має право звертатися до НКРЕКП із пропозиціями щодо внесення змін до затвердженого плану розвитку у разі неможливості виконання плану відповідно до пункту 5 глави 5 розділу IV Кодексу газорозподільних систем, завчасно подавши у рамках планового періоду відповідне обґрунтування.

57. Недостатність фінансування для реалізації плану розвитку як така не може вважатися достатньою підставою для невиконання інвестиційної програми.

58. Оператор ГРМ зобов`язаний забезпечувати виконання інвестиційних зобов`язань, використовуючи власні ресурси, включаючи доходи від основної діяльності, та інші джерела, не заборонені законодавством, з обов`язковим обґрунтуванням та розшифруванням таких джерел відповідно до абзацу 5 пункту 5 глави 3 розділу IV Кодексу газорозподільних систем у редакції, чинній до 20 вересня 2023 року.

59. Відповідно до статті 617 Цивільного кодексу України особа, яка порушила зобов`язання, звільняється від відповідальності за порушення зобов`язання, якщо вона доведе, що це порушення сталося внаслідок випадку або непереборної сили.

Не вважається випадком, зокрема, недодержання своїх обов`язків контрагентом боржника, відсутність на ринку товарів, потрібних для виконання зобов`язання, відсутність у боржника необхідних коштів

60. Таким чином, у разі фінансових труднощів Оператор ГРМ повинен довести, що такі обставини були об`єктивно непередбачуваними, мали форс-мажорний характер, тобто, не залежать від його діяльності та впливають на можливість реалізації плану розвитку та інвестиційної програми, як його частини.

61. Верховний Суд у постанові від 25 січня 2022 року в справі № 904/3886/21 сформулював ознаки, якими характеризуються форс-мажорні обставини:

- вони не залежать від волі учасників цивільних (господарських) відносин;

- мають надзвичайний характер;

- є невідворотними;

- унеможливлюють виконання зобов`язань за даних умов здійснення господарської діяльності.

Форс-мажорні обставини не мають преюдиціальний (заздалегідь встановлений) характер. Сторона, яка на них посилається, повинна довести, що ці обставини є надзвичайними та невідворотними для конкретного випадку, їх наявність може бути підтверджена компетентним органом. Засвідчення форс-мажорних обставин здійснюється Торгово-промисловою палатою України або її регіональними представництвами через видачу сертифіката згідно зі статтями 14 і 141 Закону України від 02 грудня 1997 року № 671/97-ВР «Про торгово-промислові палати України».

62. Форс-мажорні обставини не мають преюдиційного характеру, і при їх виникненні сторона, яка посилається на них як на підставу неможливості належного виконання зобов`язання, повинна довести їх наявність не тільки самих по собі, але і те, що вони були форс-мажорними саме для даного конкретного випадку (постанова Верховного Суду від 13 вересня 2023 року в справі № 910/7679/22).

63. Суд першої інстанції оцінив невиконання позивачем розділу І Плану розвитку газорозподільної системи ПрАТ «Кременчукгаз» на 2021- 2030 роки у частині встановлення населенню 5434 одиниць індивідуальних лічильників газу та надання підтверджуючих документів виконання інвестиційної програми як доведене порушення підпункту 21 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов. При цьому, суд керувався принципом офіційності з`ясування обставин справи (стаття 9 КАС України), досліджуючи наявні докази та зважаючи на відсутність форс-мажорних обставин, які могли б виправдати невиконання обов`язків ПрАТ «Кременчукгаз».

64. Водночас суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення відповідно до статті 308 КАС України, не дотримався вимог статті 242 КАС України щодо всебічного з`ясування обставин справи та обґрунтування своїх висновків; переоцінивши зазначені обставини як надзвичайні та невідворотні, виходив з фінансового становища ПрАТ «Кременчукгаз», обмеженості терміну виконання інвестиційного плану, нестачі персоналу, відсутності частини абонентів за місцем надання послуги, а також розірвання договорів на постачання газу з окремими абонентами, хоча жодна з цих обставин не має форс-мажорний характер, тобто, не є наслідком непереборної сили.

65. Крім того, апеляційний суд порушив вимоги статті 90 КАС України щодо оцінки доказів, не навів належного обґрунтування, чому ці обставини можуть вважатися надзвичайними чи невідворотними, а також не зазначив, як обставини вплинули на виконання інвестиційної програми.

66. Також Верховний Суд звертає увагу, що збройна агресія рф проти України та воєнний стан, як обставини непереборної сили, не звільняють газопостачальне підприємство від відповідальності за невиконання своїх зобов`язань, якщо такий суб`єкт господарювання не припинив здійснення господарської діяльності внаслідок окупації, бойових дій або інших надзвичайних подій.

67. Окрім цього, Верховний Суд наголошує, що навіть за наявності сертифіката Торгово-промислової палати України про підтвердження форс-мажорних обставин, суди зобов`язані перевіряти обставини справи в сукупності, встановити, чи вживав суб`єкт господарювання достатніх заходів для мінімізації наслідків таких обставин, чи мав можливість частково або альтернативно виконати свої зобов`язання.

68. У справі, що розглядається, суд першої інстанції відхилив посилання ПрАТ «Кременчукгаз» на наявність воєнного стану через недоведеність причинно-наслідкового зв`язку між такими обставинами та неможливістю виконання позивачем своїх зобов`язань.

69. Водночас суд апеляційної інстанції формально послався на дію в Україні з 24 лютого 2022 року воєнного стану як обставину, що унеможливила виконання ПрАТ «Кременчукгаз» інвестиційної програми за 2021 рік.

70. Щодо невиконання оператором ГРМ обов`язку забезпечувати встановлення лічильників газу для населення, що проживає у квартирах та приватних будинках, в яких газ використовується тільки для приготування їжі - до 1 січня 2023 року відповідно до статті 2 Закону № 3533-VI. Такі обставини мають для оператора ГРМ наслідки у вигляді застосування НКРЕКП санкції на підставі частини другої статті 6 Закону № 3533-VI:

- у разі невстановлення вузлів обліку природного газу та/або неприпинення розподілу природного газу споживачам, які використовують природний газ без його комерційного обліку, - застереження;

- у разі невжиття суб`єктом господарювання, до якого застосовано застереження, відповідних заходів - штраф у розмірі до 25 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

71. Відповідальність Оператора ГРМ за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу та у разі невстановлення або невжиття заходів щодо встановлення вузлів обліку природного газу та/або неприпинення розподілу природного газу споживачам визначена у двох законах - у пункті 7 частини четвертої статті 59 Закону № 329-VIII та у частині другій статті 6 Закону № 3533-VI, мають різний характер і сфери застосування.

72. Виконання інвестиційної програми та дотримання вимог Закону № 3533-VI щодо встановлення лічильників газу населенню є взаємопов`язаними, але не тотожними обов`язками оператора газорозподільної мережі (ГРМ).

73. Закон № 3533-VI встановлює часові рамки для забезпечення населення лічильниками газу. Інвестиційна програма може передбачати поетапне встановлення лічильників, яке має відповідати цим законодавчим строкам.

74. Обов`язки, що виникають з інвестиційної програми, стосуються виконання ПрАТ «Кременчукгаз» затверджених заходів на виконання Ліцензійних умов, не підміняють обов`язків забезпечувати встановлення лічильників газу для населення відповідно до статті 2 Закону № 3533-VI.

75. Інвестиційна програма передбачає використання затверджених регулятором джерел фінансування для встановлення лічильників, зокрема коштів, отриманих від тарифів на розподіл газу, а Закон № 3533-VI не обмежує джерела фінансування, але встановлює обов`язок оператора забезпечити комерційний облік у визначені строки, незалежно від того, чи включені відповідні заходи в інвестиційну програму.

76. З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що невиконання позивачем плану розвитку (інвестиційної програми) прямо не пов`язане з порушенням вимог Закону № 3533-VI, а суд апеляційної інстанції щодо цих обставин помилково вважав, що виконання інвестиційної програми та вимог Закону № 3533-VI, є одним зобов`язанням ПрАТ «Кременчукгаз».

77. Підпункт 27 пункту 2.2 Ліцензійних умов передбачає обов`язок оператора ГРМ здійснювати розрахунки з оператором ГТС відповідно до договору транспортування природного газу.

78. В абзаці другому частини третьої статті 5 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачено, що рішення Регулятора можуть бути оскаржені в судовому порядку, але це не зупиняє їх виконання.

79. Судовий спір між Оператором ГРМ і Оператором ГТС не звільняє Оператора ГРМ від відповідальності чи відстрочки виконання обов`язків, передбачених Ліцензійними умовами, оскільки судовий спір є лише способом захисту прав та інтересів учасника ринку газу і не впливає на адміністративні функції НКРЕКП, спрямовані на забезпечення стабільності та надійності функціонування газового ринку.

80. НКРЕКП виконує адміністративні функції, спрямовані на підтримання стабільності та надійності роботи ринку природного газу, що включає моніторинг виконання договірних зобов`язань та застосування санкцій до учасників ринку природного газу. Навіть за наявності спорів між операторами ринку, Регулятор має забезпечувати, щоб їх діяльність відповідала Кодексу газорозподільних систем, Кодексу газотранспортної системи, затвердженому постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493, та Правилам постачання природного газу, затвердженим постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2496.

81. Розрахунки між оператором ГРМ та оператором ГТС за договором транспортування природного газу забезпечують стабільне функціонування газотранспортної системи. Тому судовий розгляд має розв`язувати фінансові питання, але не ставити під загрозу функціонування газотранспортної та газорозподільної систем, оскільки невиконання таких зобов`язань з боку оператора ГРМ, навіть за наявності правових спорів, може призвести до дисбалансів у системі.

82. Суд першої інстанції встановив, що ПрАТ «Кременчукгаз» не розрахувалося з ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» за надані у 2021- 2022 роках послуги транспортування газу.

83. У такому разі суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що НКРЕКП має право застосовувати до ПрАТ «Кременчукгаз» адміністративні заходи впливу за фактом нерозрахунку з оператором газотранспортної системи, що є порушенням Ліцензійних умов, незалежно від розміру заборгованості.

84. Суд апеляційної інстанції, визнаючи протиправним розпорядження Регулятора у частині вимоги Регулятора до ПрАТ «Кременчукгаз» здійснити розрахунки за 2021- 2022 роки до 02 жовтня 2023 року, не врахував, що наявність спору між оператором ГРМ та оператором ГТС у частині обсягу оплати чи інших умов договору транспортування природного газу не звільняє ПрАТ «Кременчукгаз» від обов`язку здійснення розрахунків за надані послуги транспортування.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

85. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

86. За правилами частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

87. Оскільки суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, що відповідає закону, Верховний Суд вважає, що постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2024 року слід скасувати із залишенням у силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року.

Висновки щодо розподілу судових витрат

88. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

89. Оскільки Верховний Суд не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, задовольнити.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2024 року в справі № 440/15033/23 скасувати, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2024 року залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: О.П. Стародуб

В.М. Шарапа