Постанова

від 07.02.2025 по справі 500/4169/22

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 500/4169/22

адміністративне провадження № К/990/8532/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А, Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого, як представник, діє адвокат Фльоркін Олександр Володимирович,

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2024 року (колегія у складі суддів Матковської З.М., Запотічного І.І., Кузьмича С.М.)

у справі №500/4169/22

за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5

до Тернопільської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Релігійна організація Парафія Української Греко-Католицької Церкви Пресвятої Тройці Тернопільсько-Зборівської єпархії,

про визнання протиправним рішення.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У листопаді 2022 року ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 звернулися до суду з позовом до Тернопільської міської ради (далі також - відповідач), в якому просили визнати протиправним та нечинним п. 4 рішення сесії сьомого скликання Тернопільської міської ради від 29.01.2021 № 8/3/78 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою вул. Яреми релігійній організації "Тернопільсько - Зборівській архиєпархії Української Греко-Католицької Церкви".

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно зі Статутом Парафії Української Греко-Католицької Церкви міста Тернополя по вул. Чайківського, затвердженого Патріярхом (Верховним Архієпископом) Української Греко-Католицької Церкви Мирославом Іваном Кардиналом Любачівським 25.03.1993, (далі - Статут) парафія є первинною структурою Української Греко-Католицької Церкви і утворюється з метою задоволення релігійних потреб громадян.

3. Відповідно до п. 2.1. Статуту парафія (релігійна громада) створюється для: проведення богослужінь, релігійних обрядів та церемоній, передбачених Канонами та настановами Української Греко-Католицької Церкви; поширення і пропаганди християнського віровчення; організації релігійної освіти; сприяння духовному і національному відродженню; збереження традицій і звичаїв українського народу; благодійної діяльності і милосердя.

4. У 2003 році парафіяни церкви Пресвятої Тройці звернулися до Ієрарха Тернопільсько - Зборівської Єпархії УГКЦ Михайла Сабриги , отця - пароха церкви Пресвятої Тройці Іллі Довгошиї, міського голови Левківа Б.Є та інших із зверненням, в якому територію церкви впорядкувати і створити культурно-духовний центр туристичного призначення, що включатиме алею хресної дороги, алею історії ГКЦ, духовні забудови, дитячий майданчик тощо.

5. На дане звернення Єпарх Тернопільсько-Зборівський Кир Михаїл Сабрига надав відповідь №132 від 06.03.2003, якою узгодив надати для церковних споруд територію, яка прилягає повздовж Храму та парохіального приборства.

6. Згодом рішенням Тернопільської міської ради від 21.08.2020 №7/54/156 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою вул. Чайковського, Малишка, Слівенська, релігійній організації парафії Української Греко-Католицької Церкви Пресвятої Тройці»:

- затверджено релігійній організації парафії Української Греко-Католицької Церкви Пресвятої Тройці проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,5265га для розширення території під будівництво комплексу храмових споруд за адресою вул. Чайковського, Малишка, Слівенська.

- надано релігійній організації парафії Української Греко-Католицької Церкви Пресвятої Тройці в постійне користування земельну ділянку площею 0,5265га (кад. номер 6110100000:08:017:0055) для розширення території під будівництво комплексу храмових споруд за адресою: вул. Чайковського, Малишка, Слівенська.

- зобов`язано релігійну організацію парафії Української Греко-Католицької Церкви Пресвятої Тройці в двомісячний термін оформити право користування земельною ділянкою відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

7. Згодом на підставі заяви пароха церкви Пресвятої Тройці від 25.01.2021 п. 4 рішення Тернопільської міської ради від 29.01.2021 №8/3/78 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою вул. Яреми релігійній організації «Тернопільсько - Зборівській архиєпархії Української Греко-Католицької Церкви» внесено зміни в рішення міської ради від 21.08.2020 №7/54/156, за якими після слів «храмових споруд» читати «та парафіяльних, житлових і громадських споруд» і далі по тексту.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

8. На обґрунтування позовних вимог позивачі покликались на те, що п. 4 рішення сесії сьомого скликання Тернопільської міської ради від 29.01.2021 №8/3/78, яким внесено зміни в рішення міської ради від 21.08.2020 №7/54/156, прийнято всупереч вимогам законодавства України. Рішення Тернопільської міської ради від 29.01.2021 №8/3/78 не містило обов`язкового елементу - назви питання, щодо якого приймається рішення.

9. Відповідач проти позову заперечував. Пояснив, що оскаржуване рішення прийнято з дотриманням вимог законодавства. Рішення про погодження для церковних споруд території, яка прилягає повздовж Храму та парохіального приборства, не перебуває і ніколи не перебувало у компетенції єпархії, отців чи парафіян.

Генеральним планом міста Тернополя, який затверджений рішенням Тернопільської міської ради від 10.08.2010 № 5/37/11 «Про затвердження Генерального плану міста Тернополя», визначено, що територія в районі вулиць Чайковського, Малишка, Слівенська відповідно до пояснювальної записки до генерального плану міста Тернополя визначена територією багатоквартирної житлової забудови.

Відповідно до плану зонування території міста Тернополя, який затверджено рішенням Тернопільської міської ради від 27.01.2014 №6/44/12 «Про затвердження плану зонування території міста Тернополя» зазначена територія відноситься до зони змішаної багатоквартирної житлової та громадської забудови (Ж-3).

За пояснювальною запискою до плану зонування території міста Тернополя зона змішаної багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови Ж-3 визначена для розташування багатоквартирних (від 4 до 9-ти поверхів) житлових будинків, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування, некомерційних комунальних об`єктів, а також окремих об`єктів загальноміського та районного значення.

Оспорюваний п. 4 рішення міської ради від 29.01.2021 № 8/3/78 прийнято на підставі заяви землекористувача та відповідає чинній містобудівній документації, оскільки будівництво комплексу храмових споруд та парафіяльних, житлових і громадських споруд за адресою вул. Чайковського, Малишка, Слівенська відповідає Генеральному плану та плану зонування території міста Тернополя.

Проект рішення пройшов погодження постійної комісії міської ради з питань регулювання земельних відносин та екології.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.03.2023 позов задоволено.

11. Суд дійшов висновку, що підставою для ухвалення рішення Тернопільської міської ради 29.01.2021 № 8/3/78 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою вул. Яреми релігійній організації "Тернопільсько-Зборівській архиєпархії Української Греко-Католицької Церкви" була заява пароха церкви Пресвятої Тройці о. Іллі Довгошиї від 25.01.2021.

Натомість у вступній частині рішення зазначено, що його прийнято за зверненням релігійної організації "Тернопільсько-Зборівській архиєпархії Української Греко-Католицької Церкви", керуючись ст. 12, 92, 123, 125, 126, 186-1 Земельного кодексу України, Законом України "Про землеустрій", враховуючи висновки постійних комісій міської ради з питань містобудування, з питань регулювання земельних відносин та екології.

Таким чином, рішення міської ради від 29.01.2021 в порушення ст. 24 Регламенту Тернопільської міської ради VIII скликання не містило обов`язкових реквізитів та відповідного обґрунтування внесених змін.

12. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.06.2023 рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.03.2023 скасовано, позов залишено без розгляду. Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що предметом оскарження у справі є п. 4 рішення сесії сьомого скликання Тернопільської міської ради від 21.08.2020 в редакції змін за рішенням від 29.01.2021 №8/3/78 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою вул. Яреми релігійній організації Тернопільсько-Зборівській архиєпархії Української Греко-Католицької Церкви». Водночас з позовом до суду позивачі звернулися лише 18.11.2022, тобто з пропуском визначеного положеннями КАС України строку звернення до суду.

13. Постановою від 14.11.2023 Верховний Суд касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнив, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.06.2023 у цій справі скасував, а справу направив до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

14. За наслідками нового розгляду Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 06.02.2024 скасував рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.03.2023, ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову.

15. Апеляційний суд дійшов висновку про те, що внесення змін у рішення Тернопільської міської ради від 21.08.2020 №7/54/156 пунктом 4 рішення Тернопільської міської ради №8/3/78 від 29.01.2021 є правомірним, оскільки цими рішеннями міської ради від 21.08.2020 №7/54/156 та від 29.01.2021 №8/3/78 затверджено релігійним організаціям проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надано їх у постійне користування. Тобто вказані рішення регулюють тотожні правовідносини - затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та приймаються на підставі одних і тих норм чинного законодавства, яке не забороняє органам місцевого самоврядування вносити зміни до раніше прийнятих рішень, як і не містить вимог до таких рішень.

Пункт 4 рішення Тернопільської міської ради від 29.01.2021 №8/3/78 прийнято органом місцевого самоврядування на підставі заяви землекористувача, в межах повноважень та у відповідності до чинної містобудівної документації, після погодження відповідною профільною комісією.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06.02.2024, залишити в силі рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08.03.2023.

17. Як на підставу касаційного оскарження скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування ст. 12, 19, 92 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) щодо повноважень органу місцевого самоврядування здійснювати безоплатно передачу у постійне користування релігійної організації землі комунальної власності для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку.

Землі для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку та землі громадських та релігійних організацій належать до однієї категорії земель, проте відповідно до ст. 12, 19 ЗК України, Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок" (далі - Класифікатор, у редакції постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" від 28.07.2021 № 821) є землями різного цільового призначення.

За оскаржуваним рішенням Тернопільської міської ради релігійна організація всупереч п. в ч. 2 ст. 92 ЗК України набула у постійне користування земельну ділянку для будівництва і обслуговування житлового будинку без дотримання процедури відчуження земельних ділянок комунальної власності на конкурентних засадах і без сплати за землю. Затвердження змін до документації із землеустрою має здійснювати у порядку, передбаченому для погодження та затвердження документації із землеустрою, а не в звичайному порядку внесення змін до рішень органу місцевого самоврядування.

Суд апеляційної інстанції дійшов безпідставного висновку щодо відповідності намірів забудови та цільового використання земельної ділянки містобудівній документації, що не було предметом спору. У заголовку оскаржуваного рішення міської ради немає будь-якої згадки про розгляд питання внесення змін в рішення міської ради від 21.08.2020 № 7/54/156; усупереч ч. 4 ст. 24 Регламенту міської ради, не наведено будь-якого обґрунтування, мети, доцільності та підстав прийняття рішення в частині внесення змін. Матеріалами справи не підтверджено подання до Тернопільської міської ради заяви пароха церкви Пресвятої Тройці о. Іллі Довгошиї від 25.01.2021 щодо внесення змін у рішення Тернопільської міської ради від 29.08.2020 №7/54/156.

Також скаржник покликається на виняткове значення цієї справи для мешканців житлового масиву на АДРЕСА_1, які позбавлені можливості використання земельної ділянки для задоволення своїх духовних, моральних, рекреаційних та соціальних потреб.

18. Ухвалою від 25.03.2024 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі для перевірки правильності застосування судом апеляційної інстанції ст. 12, 19, 92 ЗК України, Класифікатора у питанні можливості передачі у постійне користування релігійної організації земельної ділянки із земель комунальної власності для будівництва і обслуговування житлового(их) будинку(ів) та порядку внесення органом місцевого самоврядування змін до свого рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

19. У відзиві третя особа зазначає про правомірність висновків судів апеляційної інстанцій. Оскаржуваним рішенням не порушено інтереси позивачів. Скаржник зазначає про порушення його прав у зв`язку із здійсненням будівельних робіт, проте оскаржене рішення відповідача не є документом, що надає право на здійснення будівельних робіт.

Наведені скаржником процедурні порушення при прийнятті рішення жодним чином не впливають на його зміст та законність прийняття.

20. У відзиві від 09.04.2024 третя особа також зазначила, що зміна використання земельної ділянки з «храмових споруд» на «храмових споруд та парафіяльних, житлових і громадських споруд» не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки.

Посилання скаржника на порушення процедури прийняття рішення є надмірним формалізмом.

Аргументи скаржника щодо зміни цільового призначення земельної ділянки виходять за межі підстав звернення до суду.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.

22. Предметом спору у цій справі є п. 4 рішення Тернопільської міської ради від 29.01.2021 8/3/78 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою вул. Яреми релігійній організації «Тернопільсько - Зборівській архиєпархії Української Греко-Католицької Церкви».

23. Згідно зі ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

24. Відповідно до ч. 1 ст. 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

25. Статтею 25 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

26. Відповідно до ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується зокрема питання вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

27. Згідно з ч. 1 ст. 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

28. Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад;

б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;

в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

29. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.

У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

30. Отже, виключно до повноважень відповідача Тернопільської міської ради, як органу місцевого самоврядування, належить розпорядження землями комунальної власності Тернопільської міської територіальної громади, у тому числі передача земельних ділянок у постійне користування.

31. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що рішенням Тернопільської міської ради від 21.08.2020 №7/54/156 вирішено надати релігійній організації парафії Української Греко - Католицької Церкви Пресвятої Тройці земельної ділянки саме у постійне користування.

32. Згідно з ч.ч. 1-2 ст. 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, релігійні організації України, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законом порядку, виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності (п. в).

33. Зазначена норма передбачає виключення, тому її не можна тлумачити розширено. З огляду на це, право постійного користування земельною ділянкою може набути релігійна організація для мети будівництва і обслуговування: а) культових споруд; б) будівель, необхідних для забезпечення діяльності культових споруд.

34. Першопочатково право постійного користування земельною ділянкою (кад. номер 6110100000:08:017:0055) передбачалося для розширення території під будівництво комплексу храмових споруд. Однак спірним рішенням мету землекористування розширено: окрім храмових споруд, додалося будівництво парафіяльних, житлових і громадських споруд.

35. У позовній заяві позивачі зазначали, що земельна ділянка (кадастровий номер 6110100000:08:017:0055) має призначення 03.04 «Для будівництва і обслуговування будівель громадських та релігійних організацій», однак на ній зводиться багатоквартирний житловий будинок.

36. У відзиві на апеляційну скаргу представник ОСОБА_1 покликався на порушення відповідачем статті 92 Земельного кодексу України, а саме щодо цілей виділення земельної ділянки - виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності.

37. Водночас ані судом першої, ані судом апеляційної інстанції не було досліджено про які саме парафіяльні, житлові і громадські споруди йшла мова, і чи належать вони до культових чи інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності релігійних організацій.

38. Отже, суди попередніх інстанцій не дослідили ключові для вирішення цього спору аргументи позивача, обмежившись оцінкою процедури прийняття оскаржуваного рішення та відповідністю містобудівній документації.

39. Між тим, встановлення цих обставин є передумовою для оцінки відповідності спірного рішення вимогам ст. 92 Земельного кодексу України.

40. Відповідно до п. 3 ч. 4 ст. 246 КАС України у мотивувальній частині рішення суду зазначаються, зокрема, мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову.

41. Відповідно до п. б, в) п. 3 ч. 1 ст. 322 КАС України постанова суду апеляційної інстанції складається, зокрема, з доводів, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції; мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу.

42. За правилами п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема для продовження розгляду.

43. Відповідно до п. 1 ч. 2, 4 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 328 цього Кодексу.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

44. Зважаючи на вище викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди порушили норми процесуального права, не дослідивши суттєві аргументи позивача, у зв`язку з чим та на підставі ч. 2 ст. 353 КАС України справу належить направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

45. Докладний аналіз інших доводів касаційної скарги Суд вважає недоцільним, оскільки на загальний результат касаційного розгляду вони не впливають.

46. Судові витрати будуть розподілені за наслідками нового розгляду.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 08 березня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2024 року у справі №500/4169/22 скасувати, справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб