Постанова

від 25.02.2025 по справі 380/8738/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 380/8738/23

адміністративне провадження № К/990/31810/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Стеценка С.Г.,

розглянув у порядку письмового провадження

перевірив касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.02.2024 (суддя Кравців О.Р.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2024 (колегія у складі суддів Запотічного І.І., Глушка І.В., Довгої О.І.)

у справі №380/8738/23

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ТІМРЕНТ"

до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Франківської окружна прокуратура м. Львова,

за участю Львівської обласної прокуратури (на стороні відповідача)

про визнання протиправними та скасування наказів, визнання протиправними дій.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. 02.02.2024 Товариство з обмеженою відповідальністю "ТІМРЕНТ" (далі - ТОВ "ТІМРЕНТ", позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі - відповідач, скаржник), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 05.01.2022 № 2ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності";

- визнати протиправним та скасувати наказ першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 28.01.2022 № 16ДК "Про внесення змін до наказу від 05.01.2022 № 2ДК";

- визнати протиправними дії посадових осіб Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Миколи Притули та Дарії Білик щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використані земельної ділянки на вул. Стрийській, 133, м. Львів та складення акта від 28.01.2022 № 16-дк/8/АП/09/01/-22 з розрахунками розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом ГУ Держгеокадастру у Львівській області №2-ДК від 05.01.2022 з метою розгляду звернення Львівської обласної прокуратури №27-р-21 від 25.11.2021 державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель - начальнику відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Ю. Войдилу, головному спеціалісту відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 М. Притулі, головному спеціалісту відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Д.Білик з 10.01.2022 по 21.01.2022 доручено здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки земельної ділянки за адресою: вул. Стрийська, 133 м. Львів.

Окрім цього визначено, що наступного робочого дня після виїзду на об`єкт контролю зареєструвати у автоматизованій системі діловодства "ДОК ПРОФ" акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельна ділянка. Про дату час виїзду на об`єкт контролю зобов`язано повідомити керівника шляхом подання доповідної записки. Про виконання наказу зобов`язано доповісти керівнику до 21.01.2022.

3. Наказом ГУ Держгеокадастру у Львівській області №16-ДК від 28.01.2022 внесено зміни до п. 2, 3 наказу, виклавши у новій редакції. Зокрема, державним інспекторам у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель - начальнику відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 Ю. Войдилу, головному спеціалісту відділу державного контролю за використанням та охороною земель №1 М. Притулі з 28.01.2022 по 03.02.2022 здійснити визначений у п. 1 цього наказу захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів.

Про дату, час виїзду на об`єкт контролю зобов`язано повідомити керівника шляхом подання доповідної записки.

Також визначено, що наступного робочого дня після виїзду на об`єкт контролю зареєструвати у автоматизованій системі діловодства "ДОК ПРОФ" акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкта - земельна ділянка. Про виконання наказу зобов`язано доповісти керівнику до 03.02.2022.

4. Державні інспектори М. Притула та Д. Білик 28.01.2022 склали акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки №16-ДХ/8/АП/09/01/-22.

5. В акті перевірки від 28.01.2022 встановлено, що відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, несформована земельна ділянка комунальної форми власності загальною площею 1,0150 га на вул. Стрийській, 133 у м. Львові згідно зі списком землекористувачів та землевласників Франківського району затвердженого рішенням виконкому Львівської міської ради №51 від 06.02.1998 "Про інвентаризацію земель м. Львова", входить у межі земельної ділянки, яка обліковується за "Іподромом" вул. Стрийська, 179 у м. Львові. Інформація про зареєстроване речове право в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно відсутня, чим порушено ст.ст. 125, 126 Земельного кодексу України.

В ході обстеження встановлено, що згадана земельна ділянка на вул. Стрийській, 133 у м. Львові огороджена по периметру металевим парканом на бетонній основі та самовільно використовується ТОВ "Тімрент" для зберігання різного виду металевих конструкцій, військових вагончиків (кунгів) та інших споруд, чим порушено ст.ст. 123, 124, 125, 126 Земельного кодексу України.

Відповідальність за вчинене правопорушення передбачена п. б ст. 211 Земельного кодексу України та ст. 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Окрім цього, виявлено об`єкти нерухомого майна (будівлі майстерні), які належать на праві приватної власності ТОВ "Тімрент" (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 2173472746101) та знаходяться на земельній ділянці загальною площею 0,0376 га. Заміри проводилися сертифікованим інженером землевпорядником ФОП ОСОБА_1 .

Відповідно до зонінгу Сихівського району, затвердженого Ухвалою Львівської міської ради від 18.09.2014 земельній ділянці площею 1,0150 га на вул. Стрийській, 133 у м. Львові визначено зону 1-4 - зона культурних, спортивних та релігійних комплексів. За категорією земель належить до земель громадської забудови.

6. Припис внаслідок контролю щодо позивача не внесено.

7. Оскільки наказ №2-ДК від 05.01.2022 та №16-ДК від 28.01.2022 «Про внесення змін до наказу від 05.01.2022 №2-ДК», як і дії посадових осіб відповідача, порушують права ТОВ «Тімрент», позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

8. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що перевірка дотримання вимог земельного законодавства ТОВ «Тімрент» не була проведена у визначений наказом №2-ДК строк; наказ про внесення змін прийнято поза межами строку перевірки, визначеного первинним наказом від 05.01.2022 №2-ДК, який завершився ще 21.01.2022, а наказу про зупинення перевірки чи її перенесення відповідач не приймав.

Єдиною фактичною підставою для проведення перевірки за наказом від 05.01.2022 був запит Франківської окружної прокуратури, однак такої підстави для проведення перевірки як звернення правоохоронних органів, зокрема прокуратури, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не передбачає. За результатами перевірки здійснення заходу державного контролю, державними інспекторами складено акт від 28.01.2022.

Отже, в порушення встановлених наказом від 05.01.2022 строків відповідач провів перевірку 28.01.2022, не дотримуючись порядку її проведення, визначеного Законом України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) за відсутності законних підстав для цього. Вказане свідчить про протиправність наказу №2-ДК від 05.01.2022. Крім того, оскаржений наказ не містить відомостей про позивача, відомості про суб`єкта перевірки - відсутні, а вказана адреса: м. Львів, вул. Стрийська, 133 - це поштова адреса іншої юридичної особи.

Перевірку проведено без відома та інформування позивача як про підстави, так і факт її проведення, що також підтверджується змістом акта перевірки, оскільки відповідні графи не заповнені.

Також позивач має сумнів щодо оформлення посвідчень/направлень на відповідну перевірку. Порушення процедури проведення перевірки нівелює висновки перевірки.

Крім того, акт від 28.01.2022 не було вручено керівнику чи уповноваженій особі відповідача та проігноровано більшість імперативних норм вищезгаданого закону. Також відсутні відомості про винесення будь-яких розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства.

Крім того, внаслідок протиправних дій посадових осіб відповідача складено акт перевірки, в якому вказано недостовірні дані. Оскільки представники позивача не були присутні 28.01.2022 при складанні акта, їхні пояснення та зауваження не приймалися до уваги контролюючим органом.

9. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що об`єктом контролю ГУ Держгеокадастру є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними чи юридичними особами. Захід державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів здійснений на підставі оспорених наказів проводився саме щодо об`єкта - земельної ділянки за адресою: вул. Стрийська, 133 у м. Львові, а не щодо суб`єкта господарювання - ТОВ «Тімрент».

У зв`язку з викладеним, у спірних правовідносинах застосовуються саме приписи Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а застосування Закону № 877-V є безпідставним.

У спірних відносинах відсутній факт порушення прав позивача станом на момент звернення до суду із позовом.

10. Франківська окружна прокуратура м. Львова повідомила, що здійснювала процесуальне керівництво у кримінальному провадженні, внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №12021142410000473 від 17.11.2021, з попередньою правовою кваліфікацією ч. 1 ст. 358 Кримінального кодексу України за фактом можливої підробки документів, на підставі яких здійснено реєстрацію права власності на об`єкти нерухомого майна за адресою м. Львів, вул. Стрийська, 133.

В ході досудового розслідування встановлено, що згідно 21.09.2020 за ТОВ «Тімрент» зареєстровано права власності на приміщення майстерень під літ. «А-22 площею 226,5 кв.м та під літ. «Б-1» площею 96,0 кв.м, розташовані за адресою м. Львів, вул. Стрийська, 133. Реєстрація здійснена на підставі рішення засновника позивача - ОСОБА_2 про внесення майна у статутний фонд, при тому вказане нерухоме майно ОСОБА_2 на праві власності не належало. Відповідно до Публічної кадастрової карти України і Державного реєстру речових прав на нерухоме майно будь-які відомості про наявність у ТОВ «Тімрент» права власності чи користування земельними ділянками за вказаною адресою відсутні, що могло свідчити про порушення земельного законодавства.

У зв`язку з такими обставинами прокурор скерував запит до відповідача щодо вирішення питання про можливість проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час користування земельною ділянкою за адресою: м. Львів, вул. Стрийська, 133, на якій знаходяться приміщення майстерень під літ. «А-22 площею 226,5 кв.м та під літ. «Б-1» площею 96,0 кв.м, огляд яких проводився 30.11.2021 за участю начальника відділу №6 Управління контролю за використанням та охороною земель Ковалика О.П. Внаслідок заходу контролю складено акт від 28.01.2022, яким зафіксовано, зокрема самовільне зайняття позивачем згаданої ділянки. Акт з розрахунками долучено до матеріалів кримінального провадження як доказ.

20.04.2023 обвинувальний акт щодо ОСОБА_2 за ч. 2 ст. 364-1, ч. 1 ст. 197-1 Кримінального кодексу України направлено для розгляду по суті до Сихівського районного суду м. Львова.

Застосуванню до спірних відносин підлягає саме Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель, оскільки перевірку проведено стосовно об`єкта - земельної ділянки, а не суб`єкта ТОВ «Тімрент». Окрім того, відсутнє порушене право позивача на час звернення до суду, що є передумовою для звернення до суду.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 09.02.2024, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2024, позов задовольнив.

12. Суди дійшли висновку про те, що відповідач під час перевірки не дотримався вимог, визначених у ст. 7 Закону №877-V, а саме: не склав направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб`єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб`єкта господарювання, не ознайомлено суб`єкта господарювання з актом перевірки.

Окрім цього, у наказі від 05.01.2022 зазначено про проведення перевірки у період з 10.01.2022 по 21.01.2022, а наказ, яким внесено зміни до попереднього наказу, винесено поза строками проведення перевірки аж через 7 днів - 28.01.2022.

У наказі від 05.01.2022 перевіряючі визначили Ю. Войдилу , М. Притулу , Д. Білик , у наказі від 28.01.2022 - Ю. Войдилу , М. Притулу , а акт перевірки зафіксував її проведення у вступній частині М. Притулою та Д. Білик , хоча підпис проставлений М. Притулою .

Отже, відповідач провів перевірку із суттєвими порушеннями Закону №877-V як в частині підстав для проведення перевірки, так і процедури її проведення. Внаслідок цього накази, на підставі яких проведено перевірку від 05.01.2022 та від 28.01.2022 обґрунтовано визнано протиправними та скасовано судом першої інстанції, як і визнано протиправними дії щодо проведення таких перевірок.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. У серпні 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Львівської обласної прокуратури (із доповненнями до неї), в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.02.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2024, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

14. Львівська обласна прокуратура у касаційній скарзі посилається на підставу касаційного оскарження, передбачену п.1 ч. 4 ст. 328 КАС України, обґрунтовуючи її неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм ст.55 Конституції України, ст. 187, 188 Земельного кодексу України, статей 4, 6, 9 і 10 Закону №877-V, п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, а також ст. 5 КАС України без урахування висновків щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду (за переліком, наведеним у касаційній скарзі), крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Також скаржник зазначає, що справа становить значний суспільний інтерес та водночас Львівська обласна прокуратура позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої судової справи.

15. Ухвалою від 25.09.2024 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі для перевірки аргументів скаржника в частині правильності застосування судами норм матеріального права при постановлені оскаржуваних судових рішень.

16. 15.10.2024 надійшов відзив, в якому позивач покликається на правомірність висновків судів попередніх інстанцій та просить закрити касаційне провадження з огляду на те, що у скаржника відсутні підстави для звернення до суду та представництва інтересів держави.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.

18. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Згідно з ч. ч. 1-2 ст. 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;

- заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

20. Завданням адміністративного судочинства згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

21. Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

- визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

- визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

- визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

- визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

- встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

- прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

22. Разом з цим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

23. Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

24. Тобто обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

25. Позивач просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 05.01.2022 № 2ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності";

- визнати протиправним та скасувати наказ першого заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Львівській області від 28.01.2022 № 16ДК "Про внесення змін до наказу від 05.01.2022 № 2ДК";

- визнати протиправними дії посадових осіб Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Миколи Притули та Дарії Білик щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використані земельної ділянки на вул. Стрийській, 133, м. Львів та складення акта від 28.01.2022 № 16-дк/8/АП/09/01/-22 з розрахунками розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки.

26. Згідно зі ст. 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

27. Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV) визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

28. Відповідно до ч. 4 ст. 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема шляхом проведення перевірок.

29. Згідно зі ст. 10 Закону №963-IV державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

30. Державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель, державний інспектор має право, зокрема видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

31. У постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала таку правову позицію:

"Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки від 10 жовтня 2016 року № 1336, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства".

32. Враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, Суд дійшов висновку, що оскаржувані накази не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень ч. 1 ст. 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

Незгода з наказом про проведення перевірки може бути підставою для оцінки наслідків або результатів перевірки (припису, постанови, рішення про анулювання ліцензії, інших санкцій) або ж скасування санкцій, пов?язаних із недопуском до проведення перевірки, правомірності такого недопуску. Оскарження самого лише наказу не призводить до реального захисту прав суб?єкта перевірки, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

33. Також ч. 3 ст. 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

34. Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам визначений постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 (далі - Порядок №284).

35. Пунктом 1 Порядку №284 встановлено, що власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршення якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв`язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

36. Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963 і спрямована на визначення розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним та фізичним особам, на всіх категоріях земель внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу. Розмір шкоди визначається окремо по кожному із зазначених правопорушень.

37. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що відповідач, вважаючи, що позивач завдав збитків самовільним зайняттям та використанням земельної ділянки, мав право та повноваження скласти розрахунок розміру завданої шкоди.

38. Повноваження відповідача у спірних правовідносинах обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення міської ради безпосередньо не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.

39. Враховуючи викладене, акт від 28.01.2022 № 16-дк/8/АП/09/01/-22 з розрахунками розміру шкоди не є рішенням та діями суб`єкта владних повноважень у розумінні ст.19 КАС України, безпосередньо не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, а тому не може бути предметом спору.

40. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

41. Визнання протиправним дій посадових осіб Головного управління Держгеокадастру у Львівській області Миколи Притули та Дарії Білик щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використані земельної ділянки на вул. Стрийській, 133, м. Львів та складення акта від 28.01.2022 № 16-дк/8/АП/09/01/-22 з розрахунками розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, не призведе до захисту прав позивача в адміністративному процесі. Безпосередній вплив на його права та обов`язки мав би припис про усунення виявлених в ході проведеної перевірки порушень земельного законодавства.

42. Аналогічна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду при ухваленні постанов від 11.09.2019 (справа №826/1773/18), від 23.01.2019 (справа №822/3345/17), від 03.07.2019 (справа №823/2491/18).

43. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

44. За висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

45. Суд відхиляє доводи позивача про відсутність у скаржника права на подання касаційної скарги, адже ухвалою від 06.09.2023 Львівський окружний адміністративний суд залучив до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Франківську окружну прокуратуру м. Львова.

46. Також Суд не бере до уваги покликання позивача на протиправне подання скаржником уточненої касаційної скарги, адже ухвалою від 04.09.2024 Верховний Суд залишив без руху касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури на скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09.02.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2024 у справі № 380/8738/23 та надав Львівській обласній прокуратурі строк для усунення недоліків касаційної скарги протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали для надання доказів надсилання копії касаційної скарги (з урахуванням доповнення до неї) третій особі - Франківській окружній прокуратурі, а також уточненої редакції касаційної скарги із наведеними у ній обґрунтуваннями щодо підстав касаційного оскарження судових рішень, передбачених пунктом 1 частини четвертої, пп. «б» і «в» п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

47. За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

48. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

49. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 3 ст.341 КАС України).

50. Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд -

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2024 року у справі №380/8738/23 скасувати.

Закрити провадження у справі №380/8738/23.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя С.Г. Стеценко

Суддя О.П. Стародуб