Постанова

від 26.02.2025 по справі 400/1906/24

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 лютого 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/1906/24

Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т.О. Дата і місце ухвалення: 03.12.2024р., м. Миколаїв Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого Ступакової І.Г.

суддів Бітова А.І.

Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Миколаївської окружної прокуратури на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2024 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Миколаївської окружної прокуратури в інтересах держави до Чорноморської сільської ради, треті особи товариство з обмеженою відповідальністю «Зем-Юр-Центр», товариство з обмеженою відповідальністю «Скайрізон Блек Сі», про визнання протиправним та нечинним рішення, -

В С Т А Н О В И Л А :

В лютому 2024 року заступник керівника Миколаївської окружної прокуратури звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду в інтересах держави з адміністративним позовом до Чорноморської сільської ради Очаківського (Миколаївського) району Миколаївської області про визнання протиправним та нечинним рішення від 14.12.2017р. №2 «Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області», яким затверджено містобудівну документацію «Генеральний план с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області з планом зонування території, детальним планом території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану в проектних межах села» загальною площею 3650 га у складі: Генерального плану, Плану зонування, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Бейкушська, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Приморська, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Суворова, Детального плану території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану та в проектних межах села Чорноморка Очаківського району Миколаївської області, розроблену ТОВ «Зем-Юр-Сервіс».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що спірне рішення прийнято Чорноморською сільською радою з порушенням абзацу третього частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки ні сільська рада, а ні її виконавчий комітет не зверталися до обласної державної адміністрації щодо визначення державних та регіональних інтересів для їх врахування під час розроблення та затвердження містобудівної документації. Також, позивач зазначав, що: матеріали генерального плану не погоджувалися компетентними органами перед їх розглядом архітектурно-містобудівною радою; матеріали проекту генерального плану населеного пункту не пройшли державної санітарно-епідеміологічної експертизи; Чорноморською сільською радою не прийнято зауваження квартирно-експлуатаційного відділу м.Миколаїв Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління від 08.08.2017р., відповідь за результатами їх розгляду заявнику не надано та не оприлюднено її в засобах масової інформації і на офіційному веб-сайті, як це передбачено вимогами ст.21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою КМУ від 25.05.2011р. №555. Водночас, затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості чинним законодавством заборонено. Посилався позивач і на недотримання відповідачем державних стандартів, норм і правил при розробці генерального плану с.Чорноморка, плану зонування та детальних планів територій. Генеральний план розроблено всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг водних об`єктів.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2024 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, Миколаївська окружна прокуратура подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, не повне з`ясування обставин справи, невідповідність висновків, викладених в рішенні суду, фактичним обставинам справи, просить скасувати рішення від 03.12.2024р. з ухваленням по справі нового судового рішення - про задоволення позову заступника керівника Миколаївської окружної прокуратури.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки посиланням позивача на порушення Чорноморською сільською радою вимог ч.7 ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яка передбачає розроблення та затвердження генерального плану населеного пункту з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. В підтвердження своїх доводів щодо недотримання відповідачем процедури урахування державних інтересів при розробці містобудівної документації прокурор послався на інформацію Миколаївської обласної державної адміністрації, викладену у листах від 10.09.2021р. та від 24.11.2023р., згідно якої Чорноморська сільська рада та її виконавчий комітет не зверталися до ОДА щодо визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення генерального плану та плану зонування території с.Чорноморка Очаківського (Миколаївського) району Миколаївської області. Натомість, судом враховано наданий сільською радою лист від 28.08.2017р. №648/04.03, адресований першому заступнику голови обласної державної адміністрації, щодо визначення державних інтересів, докази отримання якого адресатом в матеріалах справи відсутні.

Апелянт посилається на необґрунтованість висновку суду про те, що прокурором не визначено, як недотримання архітектурно-містобудівною радою, створеною при Очаківській районній державній адміністрації, норм та порядку надання висновків щодо містобудівної документації, впливає на оскаржуване рішення, прийняте Чорноморською сільською радою як органом місцевого самоврядування. Апелянт зазначає, що відсутність даних про ознайомлення компетентними органами з оспорюваною містобудівною документацією та, як наслідок, відсутність відповідних висновків щодо неї, нівелює саму мету створення архітектурно-містобудівної ради, як органу для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування.

Не погоджується апелянт і з висновком суду щодо відсутності необхідності проведення санітарно-епідеміологічної експертизи містобудівної документації. Зазначає, що так як генеральний план є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, який у тому числі визначає принципові вирішення планування та забудови і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, містить у складі схеми та передроектну документацію, останній, відповідно до положень ст.ст.1, 11 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення», підлягав державній санітарно-епідеміологічній експертизі. Необхідність проведення вказаної експертизи містобудівної документації підтверджується також даними з офіційних сайтів нормативних документів МОЗ та Держспожислужби, на яких у реєстрах висновків санітарно-епідеміологічних висновків та висновків держсанепідекспертизи наявні відповідні висновки щодо погодження або непогодження генеральних планів населених пунктів.

Апелянт стверджує, що до оспорюваного нормативно-правового акту, рішення про розроблення якого прийнято органом місцевого самоврядування 19.05.2016р., та яке затверджено рішенням від 14.12.2017р., мають застосовуватись положення п.2 ст.14 Закону України «Про екологічну експертизу» щодо необхідності проведення екологічної експертизи генерального плану, які втратили чинність з 17.12.2017р., з веденням в дію Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».

Також, апелянт посилається на те, що судом першої інстанції безпідставно відхилено доводи прокурора щодо необхідності визначення у містобудівній документації прибережних захисних смуг. В порушення ст.246 КАС України судом не надано мотивованої правової оцінки доводам позивача у відповідній частині, відповідні норми права не застосовано, мотиви їх незастосування не наведені, натомість, прийнято до уваги доводи Чорноморської сільської ради про те, що прибережна захисна смуга визначена у плані зонування з урахуванням існуючої забудови, а в подальшому у 2021 році затверджено окремий проект землеустрою щодо прибережної захисної смуги. Водночас, існуюча забудова жодним чином не є перешкодою для визначення прибережних та пляжних захисних зон. Під час розробки та затвердження спірної містобудівної документації Чорноморська сільська рада врахувала приватні інтереси обмеженого кола осіб, зокрема, ТОВ «Скайрізон Блек Сі», замість того, щоб діяти в інтересах всієї територіальної громади села.

Що ж до висновку суду першої інстанції про те, що прокурором не надано суду будь-яких доказів завдання шкоди інтересам держави у зв`язку з прийняттям спірного рішення, то апелянт просить суд апеляційної інстанції врахувати, що затвердження містобудівної документації, яка не пройшла необхідні погодження та експертизи контролюючих органів, затверджена з порушенням процедури її розроблення та розгляду, та яка не відповідає будівельним стандартам, санітарним правилам та нормам, порушує правові і організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що суперечить законодавству в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави вцілому та територіальної громади села Чорноморка зокрема.

Після надання пояснень сторонами у відкритому судовому засіданні, ухвалою від 04.02.2025 року, колегія суддів перейшла до продовження розгляду справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, рішенням Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області від 19.05.2016р. №4 зі змінами, внесеними на підставі рішення ради від 11.08.2016р. №3, вирішено розробити генеральний план населеного пункту села Чорноморка з одночасним виготовленням плану зонування території, детальним планом території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану в проектних межах села.

Рішенням Чорноморської сільської ради від 14.12.2017р. №2 «Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області» затверджено розроблену ТОВ «Зем-Юр-Сервіс» містобудівну документацію «Генеральний план с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області з планом зонування території, детальним планом території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану в проектних межах села» загальною площею 3650 га у складі: Генерального плану, Плану зонування, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Бейкушська, Детального плану території частини АДРЕСА_1 плану території частини с. Чорноморка по вул. Суворова, Детального плану території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану та в проектних межах села Чорноморка Очаківського району Миколаївської області.

Відповідно до пояснювальної записки Генерального плану с. Чорноморка, останній є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Проект розроблений з урахуванням інтересів територіальної громади і містить принципові рішення щодо функціонального призначення території села, формування системи громадського обслуговування населення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони навколишнього природного середовища та культурної спадщини.

Вважаючи протиправним рішення Чорноморської сільської ради від 14.12.2017р. №2, зокрема таким, що прийняте з порушенням встановленої законодавством процедури його прийняття, заступник керівника Миколаївської окружної прокуратури оскаржив його в судовому порядку.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову заступника керівника Миколаївської окружної прокуратури, дійшов висновку про необґрунтованість тверджень позивача про допущення Чорноморською сільською радою при прийнятті спірного рішення порушень, зазначених прокурором у позовній заяві, які є безумовною підставою для визнання такого рішення нечинним. При цьому, суд звернув увагу, що допущені відповідачем окремі порушення не є суттєвими та достатніми для скасування рішення від 14.12.2017р. №2, враховуючи, що судом не встановлено порушення прав та інтересів мешканців громади за сім років чинності спірного рішення.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову. При цьому, апеляційний суд виходить з наступного.

Щодо права прокурора на звернення до суду.

Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до частини 4 цієї статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Зі змісту наведеної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте, підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У такому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019р. у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019р. у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019р. у справі №810/3160/18, від 27.12.2019р. у справі №826/15235/18.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999р. №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018р. у справі №806/1000/17, від 19.09.2019р. у справі №815/724/15, від 17.10.2019р. у справі №569/4123/16-а та інших.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Колегія суддів, проаналізувавши правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах (у разі його наявності); по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024р. у справі №925/1133/18, крім іншого, сформульовано такий підхід щодо того в яких випадках прокурор самостійно може звертатися до суду, а в яких тільки в особі уповноваженого органу:

«Узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду висновує, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави».

Як вбачається з установлених у цій справі обставин, оспорюване рішення сільської ради належить до актів органів місцевого самоврядування нормативного-правового характеру.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011р. №3038-VI (далі Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, у якому визначено, що:

генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;

план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон;

Згідно ч.1 ст.16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Статтею 17 Закону №3038-VI передбачено, що на підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

План зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. (ст.18 Закону №3038-VI)

Аналіз вказаних положень Закону №3038-VI дає можливість стверджувати, що як генеральний план, так і детальний план та план зонування території населеного пункту містять правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022р. у справі №440/7210/21, від 12.10.2023р. у справі №440/7208/21, від 22.10.2023р. у справі №320/835/23, викладав висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у справах, предметом спору в яких, як і у справі, яка розглядається, охоплювалось оскарження рішень органів місцевого самоврядування щодо затвердження містобудівної документації.

У вказаних постановах Верховний Суд, досліджуючи питання щодо права на звернення прокурора до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

У цій справі у позовній заяві прокурор зазначав про те, що у даному випадку, у зв`язку із недотриманням вимог містобудівного законодавства при затверджені містобудівної документації села Чорноморка, порушено інтереси держави, а саме: порушено правові та організаційні основи містобудівної діяльності в цілому, що мають бути спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій. Незаконне затвердження генерального плану, який не пройшов необхідні погодження та експертизи контролюючих органів, затверджений з порушенням процедури його розроблення та затвердження, та який не відповідає будівельним стандартам, санітарним правилам та нормам, порушує правові і організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій, спрямовані на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, що суперечить законодавству в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави в цілому та територіальної громади села Чорноморка зокрема.

Прокурор наголошує на тому, що правовідносини, пов`язані із затвердженням містобудівної документації, становлять суспільний (публічний) інтерес, а протиправність рішення міської ради суспільному інтересу не відповідає.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

Такий висновок зроблено у постанові Верховного Суду від 22 жовтня 2023 року у справі №320/835/23.

Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.

Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.12.2019р. у справі №810/3164/18, від 05.03.2019р. у справі №806/602/18, від 13.03.2019р. у справі №815/1139/18, від 17.10.2019р. у справі №569/4123/16-а та від 05.11.2019р. у справі №804/4585/18.

У постанові Верховного Суду від 25.10.2023р. у справі №260/8230/21 зазначено таке:

«Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. З наведеного констатується, що звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.

Це відповідає правовим позиціям, викладеним у постанові від 29.11.2022 у справі №240/401/19, відступу від яких колегія суддів не вбачає.

Варто врахувати й те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами під час розроблення та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні вимог законодавства, зокрема, у сферах містобудування, земельних відносин та охорони культурної спадщини, охорони довкілля та навколишнього природного середовища, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».».

У постанові від 22.11.2023р. у справі №320/835/23, предметом спору у якій був детальний план території (один із видів містобудівної документації як і у справі, що розглядається), Верховний Суд зазначив:

«… сільські, селищні, міські ради як представницькі колегіальні органи місцевого самоврядування наділені власною компетенцією, правомочні самостійно розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до їх відання, й не є органами, які безпосередньо здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

Звідси констатується, що сільські, селищні, міські ради під час затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, у тому числі й детальних планів територій населених пунктів, які є нормативно - правовими актами у сфері містобудування, не здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, а отже не виступають об`єктами нагляду в розумінні приписів частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 3 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляд та пункту 3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України.

Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах і їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що ДІАМ України не наділена правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним рішення відповідної місцевої ради нормативно-правового характеру у сфері містобудування. Прямої вказівки на це в законі не існує.

Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправними та нечинними оспорюваних у цій справі рішень.

За наведеного, колегія суддів констатує, що захист інтересів держави в суді у справі, що розглядається, належить здійснювати прокурору самостійно, а не в особі ДІАМ України, яка не наділена повноваженнями (не має права) на звернення до суду з таким позовом, тобто не уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи».

Вказані висновки були неодноразово підтримані Верховним Судом, зокрема, у постанові від 05.06.2024р. у справі №580/1941/22.

Застосовуючи вищенаведені підходи до обставин цієї справи, колегія суддів доходить висновку, що прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом, а також, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів не може погодитися з висновком суду першої інстанції про те, що прокурором не обґрунтовано наявності підстав для звернення з даним позовом до суду. Однак, враховуючи, що суд не відмовив в задоволенні позову з цієї підстави та надав правову оцінку позовним вимогам заступника керівника Миколаївської окружної прокуратури по суті спору, тому колегія суддів не вбачає необхідності для скасування рішення суду першої інстанції з цих підстав.

Надаючи правову оцінку висновкам суду першої інстанції по суті спору колегія суддів виходить з наступного.

Частиною другою статті 17 Закону №3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно ч.5, ч.6 ст.17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Відповідно до п.3 ч.7 ст.17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту.

При зверненні з даним позовом до суду та в обґрунтування вимог апеляційної скарги заступник керівника Миколаївської окружної прокуратури зазначає, що спірне рішення від 14.12.2017р. №2 прийнято Чорноморською сільською радою без врахування державних інтересів. Відповідачем не виконано вимог ст.17 Закону №3038-VI в частині звернення до обласної державної адміністрації щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту.

В підтвердження таких тверджень позивач надав суду листи Миколаївської обласної державної адміністрації від 10.09.2021р. №05-67/3718/5-21 та від 24.11.2023р. №05-67/3092/5-23, від 12.12.2023р. № 4066/02-19-23 де зазначено, що Чорноморська сільська рада не зверталася до обласної державної адміністрацій, а остання, в свою чергу, не надавала сільській раді листів про визначення державних та регіональних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації.

В свою чергу, у відзиві на позовну заяву Чорноморська сільська рада зазначила, що в письмовій формі зверталася до Миколаївської обласної державної адміністрації щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення Генерального плану, що підтверджується листом від 28.08.2017р. за № 648\04.03 на ім`я першого заступника Миколаївської обласної державної адміністрації Боня В.В., а також журналом вихідної кореспонденції 2017 року. Оскільки Миколаївська обласна державна адміністрація не надала відповідь на лист відповідача від 28.08.2017р. за №648\04.03, а тому, у відповідності до ч.3 ст.20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проект генерального плану вважається погодженим цим органом.

В підтвердження таких доводів сільська рада надала суду лист 28.08.2017р. за №648\04.03 та журнал вихідної кореспонденції за 2017 рік.

Відповідно до інформації Миколаївської обласної військової адміністрації від 27.05.2024р. № 05-67/1363/5-24 лист Чорноморської сільської ради від 28.08.2017р. за №648\04.03 стосовно визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення генерального плану с. Чорноморка до обласної державної адміністрації не надходив, через що інформація про державні інтереси під час розроблення містобудівної документації не надавалася.

Прокурор, з посиланням на листи Миколаївської обласної державної адміністрації від 24.11.2023р. №05-67/3092/5-23, від 12.12.2023р. №4066/02-19-23 та лист Миколаївської обласної військової адміністрації від 27.05.2024р. №05-67/1363/5-24, зазначає, що в матеріалах справи відсутні належні докази отримання обласною державною адміністрацією листа 28.08.2017р. за №648\04.03, в той час як облдержадміністрація заперечує вказану обставину.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість таких доводів прокурора, оскільки в матеріалах справи міститься довідка юридичного відділу апарату обласної військової адміністрації «Про розгляд листа Миколаївської обласної прокуратури від 21.05.2024р.», згідно якої внаслідок ракетного удару, завданого 29.03.2022р. російськими збройними силами по будівлі Миколаївської обласної державної адміністрації, пошкоджено сервер та втрачено документи за 2017 рік, як в паперовому так і в електронному вигляді.

Таким чином, наразі суд не має об`єктивної можливості дослідити журнали вхідної кореспонденції Миколаївської ОДА для підтвердження або спростування доводів сторін.

Відповідно до ч.2 ст.74 КАС України обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. (ч.1 ст.75 КАС України)

На підставі положень ст.ст.74, 75 КАС України колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта на інформацію, зазначену у вказаних вище листах Миколаївської обласної державної адміністрації, оскільки з них не вбачається за можливе встановити на підставі яких документів зроблено висновок про те, що лист Чорноморської сільської ради від 28.08.2017р. за №648\04.03 до облдержадміністрації не надходив, враховуючи, що після ракетного удару 29.03.2022р. по будівлі ОДА були знищені паперові та електронні носії інформації за 2017 рік.

А відтак, позивачем належними доказами не доведено невиконання сільською радою вимог Закону №3038-VI щодо врахування державних інтересів при розробці містобудівної документації, як і не спростовано тверджень відповідача щодо протилежного.

Колегія суддів звертає увагу, що ні положення Закону №3038-VI, а ні положення іншого нормативно-правового акту у сфері містобудівної діяльності не містять застережень стосовно неможливості продовжувати розробку Генерального плану населеного пункту без висновку обласної державної адміністрації стосовно визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення генерального плану населеного пункту.

Більше того, як правильно зазначив суд першої інстанції, позивачем не надано доказів того, що не визначення обласною державною адміністрацією державних інтересів для їх врахування під час розроблення генерального плану населеного пункту призвело до затвердження спірної містобудівної документації, яка порушує державні інтереси та, у протилежному випадку, відповідачем було б затверджено інше рішення.

Обґрунтовуючи незаконність спірного рішення Чорноморської сільської ради Очаківського (Миколаївського) району Миколаївської області від 14.12.2017р. №2 «Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області» прокурор зазначає, що матеріали проекту генерального плану населеного пункту, в порушення вимог Закону України «Про екологічну експертизу», не пройшли державну санітарно-епідеміологічну експертизу.

Суд першої інстанції не прийняв до уваги такі доводи позивача, зазначивши, що Закон «Про екологічну експертизу» втратив чинність на підставі Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» №2059-VIII від 23.05.2017р., який набрав чинності 18.06.2017р. та введений в дію 18.12.2017р.

Апелянт стверджує, що до оспорюваного нормативно-правового акту, рішення про розроблення якого прийнято органом місцевого самоврядування 19.05.2016р., та яке затверджено рішенням від 14.12.2017р., мають застосовуватись положення п.2 ст.14 Закону України «Про екологічну експертизу» та п. а ч.1 ст.27 Закону України «Про охорону навколишнього природнього середовища» щодо необхідності проведення екологічної експертизи генерального плану, які втратили чинність тільки з 18.12.2017р., з веденням в дію Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».

Так, відповідно до п. а ч.1 ст.27 Закону України «Про охорону навколишнього природнього середовища» (в редакції на момент затвердження спірної містобудівної документації) до об`єктів екологічної експертизи відноситься, окрім іншого, проєкти генеральних планів населених пунктів, які підлягають екологічній експертизі.

За приписами пункту 2 частини першої статті 14 Закону України «Про екологічну експертизу» (в редакції, яка діяла на момент затвердження спірної містобудівної документації) державній екологічній експертизі підлягають проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування.

Закон «Про екологічну експертизу» втратив чинність на підставі Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» №2059-VIII від 23.05.2017р., який набрав чинності 18.06.2017р. та введений в дію 18.12.2017р.

Оскільки Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» №2059-VIII від 23.05.2017р. введений в дію 18.12.2017р., тому, колегія суддів погоджується з доводами апелянта, що станом на дату прийняття спірного рішення від 14.12.2017р. №2 «Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області» у Чорноморської сільської ради існував обов`язок проведення державної екологічної експертизи проекту генерального плану с. Чорноморка.

Сторонами у справі не заперечується, що такий обов`язок відповідачем не виконано.

Проте, на думку колегії суддів, зазначена обставина не є підставою для скасування спірного рішення відповідача, оскільки, як вже зазначалося, наразі Закон «Про екологічну експертизу» втратив чинність, а тому при розробці нового проекту генерального плану та його затвердженні, у зв`язку із скасуванням в судовому порядку рішення сільської ради від 14.12.2017р., Чорноморська сільська рада не буде проводити його державну екологічну експертизу з огляду на відсутність законодавчо встановленого обов`язку щодо здійснення таких дій.

Скасування спірного рішення відповідача з вказаної підстави не призведе до виконання завдання адміністративного судочинства в розумінні частини першої статті 2 КАС України (ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень).

Відповідно до п.5 ч.7 ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня.

Відповідно до ст.20 Закону №3038-VI для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах. Типове положення про архітектурно-містобудівні ради затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Результати розгляду проектів містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури, при якому функціонує архітектурно-містобудівна рада, за 20 робочих днів до розгляду на засіданні ради містобудівної документації письмово інформує про дату та місце такого розгляду державні органи, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, та забезпечує можливість ознайомлення з її розділами (за відповідним напрямом). За результатами розгляду зазначені органи подають спеціально уповноваженому органові містобудування та архітектури свої висновки.

У разі ненадання письмових висновків до проекту містобудівної документації протягом 20 днів з дня надходження інформації про розгляд містобудівної документації такий проект вважається погодженим цими органами.

З вказаних норм слідує, що містобудівна документація до моменту розгляду на архітектурно-містобудівній раді підлягає розгляду державними органами, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації та надання висновків щодо відповідних розділів.

Розпорядженням Очаківської районної державної адміністрації від 20.09.2017р. №166 затверджено Положення про архітектурно-містобудівну раду при відділі з питань містобудування, архітектури, будівництва, житлово-комунального господарства, інфраструктури та цивільного захисту Очаківської районної державної адміністрації в новій редакції та затверджено розширений персональний склад ради.

При зверненні з даним позовом до суду та в обґрунтування вимог апеляційної скарги прокурор зазначає, що матеріали генерального плану не погоджено компетентними органами перед їх розглядом архітектурно-містобудівною радою. Архітектурно-містобудівною радою, створеною при Очаківській районній державній адміністрації, не забезпечено можливість ознайомлення з розділами містобудівної документації (за відповідним напрямом) державних органів, які відповідно до закону наділені повноваження щодо їх розгляду, що підтверджується відсутністю висновків таких органів в матеріалах Генерального плану с. Чорноморка та інформаціями, наданими на запити прокурора, зокрема, Держпродспоживслужбою від 12.08.2021р. №12.2-9/2112 та від 05.12.2023р. №12.2-5/25520, Управлінням екології та природніх ресурсів Миколаївської обласної державної адміністрації від 09.06.2021р. №1458/01.1-03/04 та від 24.11.2023р. №1529/01.1/04.

Дійсно, в матеріалах справи відсутні висновки державних органів, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації.

Однак, ні суду першої, а ні суду апеляційної інстанцій позивачем не наведено обґрунтування яким чином вказана обставина впливає на спірне рішення, враховуючи, що жодний з державних органів, які відповідно до закону наділені повноваженнями щодо розгляду містобудівної документації (за відповідним напрямом), протягом семи років дії спірного рішення від 14.12.2017р. №2 «Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області» не висловив своїх зауважень до проекту містобудівної документації, які б могли бути підставою для непогодження такого проекту.

Колегія суддів не приймає до уваги посилання позивача на те, що відсутність висновків уповноважених органів за результатами розгляду містобудівної документації (її відповідних розділів) мало б стати самостійною підставою для прийняття рішення про відмову у затвердженні такої документації, оскільки такі доводи не узгоджуються з положеннями абз.2 ч.3 ст.20 Закону №3038-VI.

Надаючи правову оцінку твердженням прокурора про те, що при прийнятті рішення від 14.12.2017р. №2 Чорноморська сільська рада не врахувала пропозицій громадськості під час громадських слухань, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ст.21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити:

1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;

2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості;

3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення);

4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;

5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.

Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.

Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.

Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011р. №555 затверджено Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим (далі - Порядок №555), пунктом 7 якого передбачено, що пропозиції до проектів містобудівної документації мають право подавати, серед інших, власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розроблено проект містобудівної документації, та на суміжних з нею територіях.

Згідно п.11 Порядку №555 пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк. За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.

Відповідно до п.16 Порядку №555 оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб сайтах цих органів.

З матеріалів справи вбачається, що оголошення про початок відкритого громадського обговорення та надання пропозицій до проекту Генерального плану села Чорноморка Чорноморська сільська рада розмістила в районній газеті «Чорноморська зірка», випуск №55-56.

Квартирно-експлуатаційним відділом м. Миколаїв Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління на адресу Чорноморської сільської ради скеровано лист, в якому заявник пропонував внести зміни у Генеральний план с. Чорноморка та виключити з плану земельні ділянки, що відповідно до Закону України «Про використання земель оборони» відносяться до земель оборони та необхідні для повноцінного забезпечення діяльності підрозділів Збройних Сил України.

Також, у своєму листі КЕВ м. Миколаїв повідомив, що відносно зазначених земельних ділянок на підставі розпорядження Миколаївської обласної державної адміністрації №167-р від 16.05.2017р. «Про надання дозволу квартирно-експлуатаційному відділу м. Миколаєва на розробку проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельних ділянок, розташованих в межах території Чорноморської сільської ради та Очаківської міської рад Очаківського району Миколаївської області» вже розробляється відповідна землевпорядна документація.

В матеріалах справи міститься протокол публічних громадських слухань по обговоренню проекту Генерального плану с.Черноморка від 20.08.2017р., де зазначено, що начальник КЕВ м. Миколаєва Марцоха О.Ю. звернувся із клопотанням, в якому просив внести зміни та вилучити з проекту Генерального плану села Чорноморка території військового містечка №68 площею 27га, оскільки ці землі необхідні для функціонування ЗСУ. Голова ради зазначив, що розробка генплану не заважає відбудовувати зруйнований аеродром та розташувати його в промисловій зоні.

Оглянутий в судовому засіданні план зонування свідчить, що земельна ділянка, яка відведена КЕВ, відноситься до зони з позначкою С-4 (зони військових об`єктів).

З вказаного слідує, що пропозиція КЕВ була врахована при розробці генплану та плану зонування. Землі КЕВ в Генеральному плані залишилися землями оборони.

Також, відповідач в судовому засіданні для огляду суду першої інстанції надав суду державний акт на земельну ділянку КЕВ та витяг з кадастрової карти земель України, який свідчить, що земельна ділянка КЕВ площею 27га була сформована та зареєстрована в 2020 році.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наявними в матеріалах справи доказами підтверджено врахування на громадських слуханнях інтересів КЕВ.

Реєстрація в подальшому в земельному кадастрі земельної ділянки КЕВ свідчить про те, що права КЕВ не порушені.

Доводи апеляційної скарги прокурора протилежного не доводять.

Саме по собі ненадання сільською радою КЕВ письмової відповіді про врахування їх пропозицій не є підставою для висновку, що пропозиції не були розглянути та не враховані при розробці Генплану та плану зонування.

Відповідно до ст. 4 Водного кодексу України та ст.58 Земельного кодексу України до земель водного фонду, поміж іншого, належать землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

Згідно ст.60 Земельного кодексу України вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності встановлюються прибережні захисні смуги.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Статтею 88 Водного кодексу України передбачено, що у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води

Відповідно до ст.90 Водного кодексу України та ст.62 Земельно кодексу України у прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється: влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод об`ємом понад 1 кубічний метр на добу; влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів; застосування сильнодіючих пестицидів.

Режим господарської діяльності на земельних ділянках прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах встановлюється законом.

У межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних

Таким чином, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим та яка встановлюється за окремими проектами землеустрою, проте не може бути меншою за 25, 50 та 100 метрів залежно від площі відповідних водних об`єктів, як це передбачено у частині другій статті 88 ВК України та у статті 60 ЗК України. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Апелянт посилається на те, що містобудівна документація не містить визначення прибережних захисних смуг. Згідно листа Департаменту містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проектів розвитку Миколаївської обласної державної адміністрації від 16.07.2021р. №1605-01-21 на кресленнях генерального плану, який знаходиться на зберіганні в архіві Департаменту, прибережні захисні смуги не позначені належним чином - на кресленнях наявна лінія, що за припущенням може бути відповідним планувальним обмеженням, проте вона не зазначена в умовних позначеннях у кресленнях відповідної містобудівної документації.

Як пояснив в судовому засіданні під час розгляду справи в суді першої інстанції голова сільської ради в Генплані прибережна захисна смуга, яка нанесена коричневими рисками з нахилом, не нанесена лише на тих територіях, де було передбачено будівництво морського порту та при існуючий забудові, яка існувала до затвердження містобудівної документації з 1944 року. При цьому, план зонування відповідає генплану, оскільки ним визначені зони з урахуванням існуючої забудови. В 2019 році замовлено, а після виготовлення в 2021 році затверджено окремий проект землеустрою щодо прибережної захисної смуги. Захисна смуга в цьому проекті землеустрою повністю відповідає межам та розмірам захисної смуги, що зазначена в генеральному плані. Цей проект був погоджений всіма державними органами, які відповідно до закону мають його погодити та здійснюють контроль за дотриманням законодавства.

Як вбачається з матеріалів справи, в плані зонування прибережна захисна смуга позначена рисками та умовними позначками Р-1, за винятком меж існуючої забудови та території, яка планувалась під морський порт.

Частина земельних ділянок вздовж водних об`єктів визначена як Р2 (рекреаційна зона активного відпочинку) та Р3 (рекреаційна зона озеленених територій загального користування та благоустрою берегових укосів),

Отже, з урахуванням наведеного, колегія суддів доходить висновку, що враховуючи, що режим господарської діяльності на земельних ділянках прибережних захисних смуг встановлюється законом, тому скасування містобудівної документації не призведе до захисту прибережної захисної смуги. Враховуючи, що в 2021 році затверджено окремий проект землеустрою щодо прибережної захисної смуги, в якому захисна смуга в повністю відповідає межам та розмірам захисної смуги, що зазначена в генеральному плані, тому, на думку колегії суддів, судом першої інстанції обґрунтовано відхилено доводи прокурора щодо не визначення у містобудівній документації прибережних захисних смуг.

Як вбачається з матеріалів справи, у складі Генерального плану с. Чорноморка затверджено Детальний план території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту у проектних межах села, яким передбачається розміщення морського порту в північно-західній частині населеного пункту на березі Березанського лиману.

Прокурор посилається на те, що при розробці генплану не було враховано Схему планування території Миколаївської області, якою не передбачено будівництво морського пору в с. Чорноморка, що є порушенням ДБН Б. 1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту».

Відповідно до п.4.1, п.4.2 ДБН Б. 1.1-15:2012 генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови та іншого використання території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

При розробленні генерального плану враховують: а) Генеральну схему планування території України; б) схеми планування окремих частин території України, Автономної Республіки Крим, областей, районів та їх окремих частин; в) стратегії, прогнози і програми економічного, демографічного, екологічного, соціального розвитку відповідної території; г) чинну містобудівну документацію на місцевому рівні та проектну документацію; д) інформацію містобудівного, земельного та інших кадастрів; е) інвестиційні наміри юридичних і фізичних осіб щодо забудови та іншого використання території; ж) спеціалізовані схеми, проекти і програми розвитку інфраструктури населеного пункту, безпеки та організації дорожнього руху, охорони навколишнього природного середовища, охорони та збереження об`єктів культурної спадщини тощо.

Як правильно зазначив суд першої інстанції, пунктом 4.2 ДБН Б. 1.1-15:2012 передбачено врахування при розробленні генерального плану, серед іншого, схеми планування території, а не розроблення його відповідно до вказаної схеми.

Зазначення у генплані того, що не передбачено схемою розвитку області, не є безумовною підставою для висновку про незаконність спірного рішення, враховуючи, що саме генеральний план населеного пункту є містобудівною документацією, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Колегія суддів вважає правомірним неприйняття судом першої інстанції до уваги посилання прокурора на положення ст.5 Закону України «Про морські порти України», оскільки в цій справі не вирішується питання будівництва морського порту. Генеральний план не являться проектом будівництва, він відображає лише бажання та наміри громади здійснити таке будівництво.

Варто зазначити, що земельна ділянка, на якій заплановано будівництво порту, є розпайованою та використовується мешканцями громади для власних потреб. Будівництво на ній морського порту може мати місце за наявності відповідного рішення КМУ, яке, в свою чергу, буде прийматися в т.ч. із урахуванням Стратегії розвитку морських портів України, затвердженої розпорядженням КМУ від 11 липня 2013 року №548-р.

Підсумовуючи вищенаведене у сукупності, колегія суддів доходить висновку, що ті недоліки, які були допущені відповідачем при прийнятті спірної містобудівної документації, не є суттєвими та достатніми для скасування рішення Чорноморської сільської ради від 14.12.2017р. №2 про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району. Колегія суддів враховує, що затверджена спірним рішенням відповідача містобудівна документація вже діє більше семи років, в той час як порушення прав та інтересів мешканців громади за сім років чинності спірного рішення ні судом першої, а ні судом апеляційної інстанцій встановлено.

Відповідно до правового висновку, що викладений у постанові Верховного Суду від 27 вересня 2022 року у справі №320/1510/20, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; одним з критеріїв, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

У справі, що розглядається, формальні порушення сільською радою процедури прийняття оскаржуваного рішення слід оцінювати з урахуванням всіх обставин справи, у сукупності із суспільною важливістю оскаржуваного рішення та метою, на досягнення якої воно спрямовано, а також необхідністю досягнення балансу між інтересами позивача та публічними (суспільними) інтересами територіальної громади, на захист яких прийнято оскаржуване рішення. Такий підхід цілком відповідає засадам адміністративного судочинства, визначеним у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову, а тому підстав для задоволення скарги Миколаївської окружної прокуратури та скасування рішення від 03.12.2024р. колегія суддів не вбачає.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

З огляду на залишення рішення суду першої інстанції без змін, відповідно до приписів статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Миколаївської окружної прокуратури залишити без задоволення, рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 03 грудня 2024 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 26 лютого 2025 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук