Постанова

від 19.03.2025 по справі 361/193/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2025 року

м. Київ

справа № 361/193/17

адміністративне провадження № К/990/20027/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Індастріал Пропертіз Інвестмент» на рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2021 року (головуючий суддя Радзівіл А.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року (головуючий суддя Губська Л.В., судді: Епель О.В., Карпушова О.В.) у справі № 361/193/17 за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Броварської міської ради Київської області, треті особи: Державна регуляторна служба України, Товариство з обмеженою відповідальністю «БломІнфо-Юкрейн», Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, Товариство з обмеженою відповідальністю «Індастріал Пропертіз Інвестмент», Товариство з обмеженою відповідальністю «Ольтаріс», Товариство з обмеженою відповідальністю «Форум-Косметік», Товариство з додатковою відповідальністю «Броварський шиноремонтний завод» про визнання протиправними та скасування рішення органу місцевого самоврядування,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У січні 2017 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до суду із позовом до Броварської міської ради Київської області (далі також відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Броварської міської ради Київської області від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари» (далі також рішення № 1378-50-06, спірне рішення).

Рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 травня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 травня 2019 року скасовано та прийнято нове, яким позов задоволено: визнано протиправним та скасовано рішення Броварської міської ради від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари».

Постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 березня 2021 року рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року скасовано, а справу № 361/193/17 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2021 року залишено без змін.

01 серпня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «Індастріал Пропертіз Інвестмент», надіслана 29 липня 2022 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Ухвалою Верховного Суду від 09 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

29 серпня 2022 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.

14 листопада 2022 року від скаржника надійшли додаткові пояснення.

22 грудня 2022 року від позивачки надійшли пояснення до касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 06 березня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне рішення прийняте із порушенням вимог чинного законодавства України, що регулює відносини у сфері затвердження нормативної грошової оцінки земель та відповідної технічної документації, порушує законні права та інтереси позивачки, оскільки зумовлює збільшення розміру орендної плати, яка встановлюється на підставі витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.

Позивачка зазначає, що оскаржуваним рішенням ради змінено чинні норми права: затверджено нову нормативну грошову оцінку землі, яка є обов`язковою для застосування у відносинах між органом місцевого самоврядування та суб`єктом господарської діяльності.

Вважає, що за своєю правовою природою оскаржуване рішення має ознаки регуляторного акту, є рішенням нормативно-правового характеру, оскільки підлягає неодноразовому застосуванню серед невизначеного кола осіб - суб`єктів земельних відносин щодо земельних ділянок, розташованих у місті Бровари, та розповсюджується на орендарів земельних ділянок, сторін договорів оренди земельних ділянок комунальної власності.

Наполягає на тому, що при прийнятті спірного рішення, як регуляторного акту, порушено процедуру його ухвалення, регламентовану Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, воно не включено до реєстру регуляторних актів, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, проект регуляторного акту, як і звіти про відстеження його результативності не оприлюднювалися у друкованих засобах масової інформації відповідної ради або у місцевих друкованих засобах масової інформації.

Водночас зауважує, що при визначенні середньої (базової) вартості земель міста Бровари розробником технічної документації № 1378-50-06 використані недостовірні дані, зокрема ДБН-IV-16-98 (частина ІІ), які не є чинними з 01 жовтня 2000 року; визначення середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста Бровари здійснено на підставі показників, що не відповідають показникам, наданим відповідними службами; у складі технічної документації відсутня інформація відповідних органів, підприємств про вартість магістральних мереж телефонного зв`язку та вулично-дорожньої мережі житлових вулиць. Також при перевірці даних витрат на освоєння та облаштування земель міста Бровари станом на 01 січня 2013 року, що містяться у затвердженій оскаржуваним рішенням технічній документації, виявлені невідповідності щодо загальної суми витрат, невірно перенесено суми і кількості із вихідних даних для нормативно-грошової оцінки земель та невірно застосовано індекс інфляції при розрахунку вартості витрат на освоєння та благоустрій.

Третя особа - ТОВ «Броварський шиноремонтний завод» у письмових поясненнях наполягала на тому, що відповідачем порушено права і протиправним рішенням завдано збитків усім підприємствам та мешканцям міста Бровари, а особливо державним підприємствам та підприємствам недержавної форми власності, в тому числі, позивачу та ТОВ «Броварський шиноремонтний завод», як третій особі без самостійних вимог.

Вважає, що рішення Броварської міської ради Київської області від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари» повинно бути визнано судом протиправним і скасовано внаслідок порушення порядку його прийняття - не опублікування в друкованих засобах масової інформації та внаслідок 2-3-кратного перевищення нормативної грошової оцінки землі.

На думку третьої особи, безпідставне перевищення нормативної грошової оцінки землі підтверджується:

1)даними продажу Броварською міською радою земельних ділянок за весь час дії рішення у 2016-2019 роках,

2)динамікою зміни нормативної грошової оцінки, затвердженої рішеннями Броварської міської ради у 2012-2020 роках.

Представник третьої особи ТОВ «Індастріал пропертіз інвестмент» також зазначає про недотримання процедури прийняття спірного рішення, що полягає у його неопублікуванні в друкованих засобах масової інформації.

Вважає, що рішення Броварської міської ради від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 є таким, що не набрало законної сили.

Представники ТОВ «Ольтаріс» та ТОВ «Форум-Косметік» підтримали позовні вимоги.

Представник Броварської міської ради Київської області наполягала на тому, що при прийнятті оскаржуваного рішення відповідач діяв у спосіб, визначений законом з дотриманням норм земельного законодавства, Законів України «Про оцінку землі» та ЗУ «Про плату за землю». Також зазначила, що рішення органу місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки земель населеного пункту не є регуляторним актом у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Представник третьої особи - Державної регуляторної служби зазначила, що прийняте оскаржуване рішення міською радою не є регуляторним актом, а тому позов вважає необґрунтованим і таким, що задоволенню не підлягає.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 13.09.1999 зареєстрована як суб`єкт підприємницької діяльності - фізична особа-підприємець, про що свідчить інформація зі свідоцтва про державну реєстрацію фізичної особи-підприємця.

13.04.2006 між Броварською міською радою Київської області та приватним підприємцем ОСОБА_1 укладено договір оренди земельної ділянки, згідно з яким орендодавець відповідно до рішення сесії Броварської міської ради Київської області від 23.02.2006 № 923-44-04 надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку площею 0,0369 га для розширення та реконструкції павільйону-кафе під магазин по АДРЕСА_1 .

Земельна ділянка рахується в землях комерційного використання в межах Броварської міської ради.

Відповідно до пункту 2.3 договору оренди нормативна грошова оцінка земельної ділянки згідно із довідкою Броварського міського відділу земельних ресурсів від 10.03.2006 № 310 з урахуванням коефіцієнтів індексації становить: 19 970, 00 гривень на період будівництва; 99 851, 00 гривень з дати затвердження акту Державної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого будівництва об`єкта.

Договір оренди зареєстрований у Київській регіональній філії Державного підприємства «Центру державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельним ресурсам», про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 13.04.2006 № 040633800200.

28.05.2010 між Броварською міською радою Київської області та приватним підприємцем ОСОБА_1 підписано угоду про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 13.04.2006 щодо зміни цільового призначення орендної земельної ділянки - «для обслуговування нежитлової будівлі (магазину)» згідно зі свідоцтвом про право власності на нерухоме майно, виданим на підставі рішення виконкому Броварської міської ради Київської області № 33 від 24.01.2006, та строку дії договору оренди з 5 до 25 років. Інші умови договору залишено чинними у тій редакції, в якій вони викладені раніше. Дана угода зареєстрована у Київській регіональній філії Державного підприємства «Центру державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельним ресурсам».

На підставі вищевказаної угоди, між сторонами договору підписано акт прийому-передачі земельної ділянки, за яким Броварська міська рада передала, а ФОП ОСОБА_1 прийняла земельну ділянку площею 0,0369 га по АДРЕСА_1 для обслуговування нежитлової будівлі (магазину) у м. Бровари на умовах оренди терміном 25 років до 23.02.2031.

Рішенням Броварської міської ради Київської області від 25.12.2014 № 1378-50-06 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари та встановлено, що нормативна грошова оцінка земель м. Бровари вводиться в дію з 01.01.2016. Визнано таким, що втратило чинність з 01.01.2016 рішення Броварської міської ради Київської області від 30.09.2008 № 883-46-05 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Бровари».

Як встановлено судами попередніх інстанцій, пунктом 6 вказаного рішення визначено ставку орендної плати за земельні ділянки в розмірі 12 % нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

Не погоджуючись із вказаним рішенням міської ради та вважаючи свої права порушеними, позивачка звернулась до суду з цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення міської ради, як це випливає з його змісту, виконує, насамперед, функцію наповнення місцевого бюджету й не змінює порядок адміністрування місцевих податків та зборів, компетенцію контролюючих органів тощо, не формулює власні регулятивні механізми, а тому й не має регуляторного впливу.

Водночас суди зауважили, що для рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів, які є нормативно - правовими актами, як у Податковому кодексі України, так і у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», або будь-якому іншому акті законодавства, відсутня конкретизація способу їх оприлюднення, а також не регламентовано обов`язок опубліковувати ці рішення у офіційних друкованих виданнях та/або у друкованих засобах масової інформації відповідних рад, у місцевих друкованих засобах масової інформації.

Суди попередніх інстанцій покликалися на висновки Верховного Суду, сформовані у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18.

Також суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржуване рішення Броварської міської ради Київської області від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 було оприлюднене на офіційному сайті Броварської міської ради Київської області за посиланням https://brovary-rada.gov.ua - 26 рудня 2014 року.

Судами зауважено, що термін оприлюднення має більш широке значення порівняно із терміном опублікування та включає у себе різні передбачені законом способи донесення публічної інформації, у тому числі змісту нормативно-правового акту, до відома широкого кола осіб, зокрема, шляхом її розміщення на офіційному веб-сайті відповідного суб`єкта нормотворення, опублікування у офіційних друкованих виданнях, друкованих засобах масової інформації тощо.

З огляду на зазначене, суди дійшли висновку, що обраний відповідачем порядок офіційного оприлюднення оскаржуваного позивачкою рішення та набрання ним чинності узгоджується з правовою регламентацією спірних правовідносин, чинній станом на час їх виникнення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права.

Скаржник зауважує, що судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосовано норму права без урахування висновку Верховного Суду у постанові від 01 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21.

Водночас скаржник зазначає, що підставою позову було порушення відповідачем процедури оприлюднення прийнятого рішення стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок.

Акцентує увагу на тому, що оскаржуване рішення як нормативно-правовий акт Броварської міської ради не було опубліковано в офіційних друкованих виданнях, що суперечить частині 5 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування», статті 22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» та статті 55 Регламенту Броварської міської ради, затвердженого рішенням Броварської міської ради Київської області від 03 лютого 2011 року № 148-06-06, із змінами, внесеними рішенням Броварської міської ради Київської області від 09 червня 2011 року № 244-09-06.

На думку скаржника, набрання чинності нормативно-правим актом органу місцевого самоврядування пов`язується виключно з їх опублікуванням у друкованому засобі масової інформації.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, дійшли правильних висновків про відмову у задоволенні позовних вимог, правильно застосували норми матеріального права з дотриманням норм процесуального права.

Скаржник в додаткових поясненнях на відзив критично оцінює покликання відповідача на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, оскільки вважає, що правовідносини не є подібними.

Також зазначає, що в пункті 5 спірного рішення чітко вказано про необхідність його опублікування в засобах масової інформації, а враховуючи вимоги статті 55 Регламенту Броварської міської ради, на думку скаржника, спосіб опублікування рішення нормативно-правого характеру - в друкованих засобах масової інформації.

Позивач в поясненнях до касаційної скарги зазначає, що рішення органів місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель мають ознаки регуляторного акта, оскільки такі рішення є офіційними письмовими документами, що прийняті уповноваженим органом та окремі положення яких спрямовані на правове регулювання господарських та адміністративних відносин необмеженого кола суб`єктів господарювання, зокрема, платників земельного податку з орендної плати, а тому такі рішення підлягають офіційному оприлюдненню в друкованих засобах масової інформації, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Згідно із положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Також стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Згідно зі частиною першою статті 206 Земельного кодексу України ( далі також ЗК України) використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.

Відповідно до пункту «в» частини першої статті 96 ЗК України землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.

Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до статті 21 Закону України «Про оренду землі» орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі.

Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до ПК України).

Частиною першою статті 13 Закону України від 11 грудня 2003 року № 1378-IV «Про оцінку земель» (далі також Закон № 1378-IV ,тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.

За змістом статті 1 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

Статтею 18 Закону № 1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5-7 років.

Відповідно до статті 15 цього ж Закону підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

За змістом статті 23 Закону № 1378-IV технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України.

Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Системний зміст наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності.

Водночас технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради.

Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період).

В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 2 березня 2016 року у справі № 3-476гс15, Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 804/7823/14, від 30 жовтня 2018 року у справі № 804/2111/14, від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, від 20 грудня 2018 року у справі № 826/11716/17, від 28 вересня 2020 року у справі № 808/995/18, від 9 лютого 2022 року у справі № № 808/1284/16 та від 1 червня 2022 року у справі № 640/13150/19.

У цій справі спірним є питання про віднесення рішення Броварської міської ради Київської області від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари» до нормативно-правових регуляторних актів та, відповідно, про необхідність дотримання відповідачем вимог щодо порядку оприлюднення цього акта.

Вирішуючи це питання, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Пунктами 34-35 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також Закон № 280/97-ВР) визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

Частинами першою, другою та десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до частини дванадцятої цієї ж статті визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно із статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі також Закон № 1160-IV) регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;

Згідно зі статтею 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Правові висновки щодо застосування статті 4 КАС України та статті 1 Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в аспекті визначення ознак нормативно-правового регуляторного акта викладені у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 та від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.

Згідно із правовим висновком сформованим та застосованим у цих справах нормативно-правові акти - це акти, які встановлюють, змінюють (скасовують), припиняють загальні правила регулювання однотипних відносин; розраховані на широке коло осіб та на довгострокове неодноразове застосування; зазвичай невизначеність дії у часі; встановлюють загальні правила поведінки; регулювання однотипних відносин; ті, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення; не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Господарський кодекс України (далі також ГК України) у статті 1 визначає господарські відносини як відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.

Водночас під господарською діяльністю відповідно до частини першої статті 2 ГК України розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Відповідно до статей 42 та 52 ГК України визначено наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягне економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.

Зі змісту наведених норм права вбачається, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.

Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема:

правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації;

ліцензування певних видів господарської діяльності;

дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності;

правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання;

організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.

Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 826/15456/17, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16 та від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22.

Також Верховний Суд у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 дійшов висновку, що лише за умови відповідності акту відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.

3окрема, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ суб`єкта владних повноважень, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права (застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб). Особливу увагу при визначенні акту регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акту, та його вплив на ці відносини.

Отже, лише за сукупної наявності всіх зазначених характеристик, відповідний акт є регуляторним та при його прийнятті уповноважений регуляторний орган повинен дотримуватись процедури, що встановлена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Питання стосовно правової природи рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджується технічна документація з нормативної грошової оцінки землі, неодноразово вирішувалися Верховним Судом.

Зокрема, у постанові від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13 Суд дійшов висновку, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки мають ознаки нормативно-правового акта, оскільки прийняті уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінюють норми права, скасовують інший правовий акт, поширюються на невизначене коло осіб (платників орендної плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямовані на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.

Аналогічні висновки неодноразово були наведені у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, від 6 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-a, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, від 15 червня 2021 року у справі № 200/12944/19-а, від 16 грудня 2021 року у справі № 826/8114/17, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 1 червня 2022 року у справі № 280/5928/19, від 2 лютого 2023 року у справі № 807/125/18 та від 4 лютого 2023 року у справі № 695/2607/17.

Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної сталої практики, сформованої Верховним Судом.

За такого правого регулювання, спірне рішення від 25 грудня 2014 року № 1378-50-06 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари» є нормативно-правовим регуляторним актом та, відповідно, на процедуру його розробки, оприлюднення та прийняття поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

З огляду на зазначене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що спірне рішення не є регуляторним актом.

Колегія суддів зауважує, що судами попередніх інстанцій помилково зазначено, що пунктом 6 спірного рішення визначено ставку орендної плати за земельні ділянки в розмірі 12 % нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

Своєю чергою, пункт 6 спірного рішення викладено в такій редакції «Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника міського голови Андрєєва В.О.».

Фактично судами наведено зміст пункту 6 рішення Броварської міської ради від 11.03.2016 № 162-10-07 «Про затвердження ставок орендної плати за земельні ділянки в м.Бровари».

За таких встановлених обставин, суди необґрунтовано покликалися на правові висновки Верховного Суду у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, предметом спору якої було рішення цієї ради від 26 червня 2018 року № 3-24/2018 «Про встановлення ставок земельного податку за земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні суб`єктів господарювання (крім державної та комунальної форми власності), на 2019 рік на території Пнівської сільської ради».

Беручи до уваги, що в межах справи, яка переглядається, предметом спору є рішення «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Бровари», висновки Верховного Суду у постанові від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, на які покликалися суди, не є подібними.

Згідно зі статтею 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Так, згідно з частиною другою статті 13 цього Закону повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Тобто, Законом передбачена можливість повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, зокрема, шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет, у разі відсутності у розробника такого проекту друкованого засобу масової інформації.

Відповідно до вимог статті 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

За змістом статті 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Колегія суддів зауважує, що підставою позову було порушення відповідачем порядку прийняття спірного рішення як регуляторного акту.

Водночас скаржник наполягає на недотриманні процедури оприлюднення прийнятого рішення стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок.

Проте судами не перевірено і не встановлено дотримання порядку прийняття спірного рішення як регуляторного акту.

Вищенаведені обставини мають істотне значення для правильного вирішення спору.

Суд касаційної інстанції позбавлений можливості згідно з частиною другою статті 341 КАС встановлювати нові обставини або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; або суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Відповідно до частини четвертої наведеної статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Колегія суддів приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, зокрема, судами не було встановлено обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та встановлено обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів, у зв`язку з чим справа підлягає направленню до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду судам на підставі належних та допустимих доказів слід встановити, зокрема чи дотримано відповідачем процедуру прийняття регуляторного акту, передбачену Законом № 1160-IV, встановити чи відповідає спірне рішення критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та закріплені у частині другій статті 2 КАС.

Керуючись статтями 344, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

У Х В А Л И В

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Індастріал Пропертіз Інвестмент» задовольнити частково.

Рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 21 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року у справі № 361/193/17 скасувати.

Справу № 361/193/17 направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

О.П. Стародуб

В.М. Шарапа