Постанова

від 25.03.2025 по справі 280/8959/23

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 березня 2025 року м. Дніпросправа № 280/8959/23

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Кругового О.О. (доповідач),

суддів: Баранник Н.П., Шлай А.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Комунального некомерційного підприємства «Територіального медичного об`єднання «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Запорізької обласної ради

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28.12.2023, (суддя суду першої інстанції Богатинський Б.В.), прийняте в порядку письмового провадження в м. Запоріжжі, в адміністративній справі №280/8959/23 за позовом Заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Запорізькій області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради до Комунального некомерційного підприємства «Територіального медичного об`єднання «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Запорізької обласної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

26.10.2023 заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Запорізькій області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради звернуся до суду з адміністративним позовом, в якому просив: зобов`язати Комунальне некомерційне підприємство Територіальне медичне об`єднання Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Запорізької обласної ради привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище № 28091, що знаходиться за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звертається до Запорізького окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Запорізькій області та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради до КНП Територіальне медичне об`єднання Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Запорізької обласної ради з позовом про зобов`язання привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище № 28091, що знаходиться за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018. Захисна споруда цивільного захисту № 28091 є важливою складовою засобів колективного захисту населення, яке, при необхідності, а саме під час надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів, здатна розмістити хворих та лікарів, які працюють у КНП Територіальне медичне об`єднання Обласний центр екстреної медичної допомоги та медичних катастроф Запорізької обласної ради, відвідувачів вказаної лікарні та інші категорії населення, у тому числі внутрішньо переміщені особи, які проживають у місті Запоріжжі, зокрема, у Вознесенівському районі міста. На підставі ч. 4 ст. 5, ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України необхідно зобов`язати комунальне некомерційне підприємство Територіальне медичне об`єднання Обласний центр екстреної медичної допомоги та медичних катастроф Запорізької обласної ради як чинного балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище № 28091, що розташоване за адресою: вул. Тамбовська, 6. м. Запоріжжя. Систематичне невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 28091, що розміщене за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 28.12.2023 задовольнив позовні вимоги Заступника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Запорізькій області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій у Запорізькій області. Зобов`язав Комунальне некомерційне підприємство Територіальне медичне об`єднання Обласний центр екстреної медичної допомоги та медичних катастроф Запорізької обласної ради привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище № 28091, що знаходиться за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту.

Відповідач не погодившись з рішенням суду звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що 07.12.2022 року Запорізькою міською радою було прийнято рішення № 25 від 07.12.2022 року про внесення технічних змін до Додатку 2 до цього рішення. 16.08.2023 року, комісією, утвореною відповідно до розпорядження голови Запорізької обласної ради від 31.01.2023 року № 3-св, на підставі вищевказаних рішень було складено та підписано акт приймання - передачі з комунальної власності Запорізької міської територіальної громади до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області нерухомого майна за адресою: м. Запоріжжя, вул. Тамбовська, 6 (копія додавалася до справи). Так, згідно акту приймання-передачі від 16.08.2023 року, до спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Запорізької області прийняті наступні об`єкти нерухомого майна по вул. Тамбовська, 6, в м. Запоріжжя: будівля швидкої допомоги (літ.А- 3); гараж (літ .Б); будівля майстерні (літ . Ж); захисна споруда цивільного захисту (цивільної оборони) сховище (літ.А-3); будівля майстерні ( літ . Г.); будівля складу (літ. Д); навіс (літ. 3); навіс (літ. И); навіс (літ.К); склад (літ.Л); гараж (літ.М); паркан № 1,6,9; ворота № 2,3,4,5. Тобто, вказані об`єкти нерухомого майна, в тому числі й захисна споруда цивільного захисту, було передано за вказаним актом до спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Запорізької області лише 16 серпня поточного 2023 року, тобто в даному випадку відсутній Факт бездіяльності в частині утримання захисної споруди. Заявник звертає увагу, що право власності на нерухоме майно на даний час не зареєстровано в державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за територіальною громадою, сіл, селищ, міст Запорізької області, оскільки державним реєстратором прав на нерухоме майно Мороз О.О. Департаменту реєстраційних послуг ЗМР рішенням від 31 серпня 2023 року було зупинено розгляд заяви Запорізької обласної ради про державну реєстрацію прав з підстав ненадання рішення правоотримувача майна, тобто Запорізької обласної ради, про надання згоди на передачу майна. Відповідно до Інформації з Державного реєстру прав на нерухоме майно та реєстрацію прав власності на нерухоме майно (сформовано 13.11.2023 року, додавалася до справи), власником будівлі швидкої допомоги, зокрема, захисної споруди цивільного захисту (цивільної оборони) сховище, обліковий № 28091, літ. А-3, за адресою: м. Запоріжжя, вул. Тамбовська, 6, з 11.11.2011 року по теперішній час є територіальна громада м. Запоріжжя в особі Запорізької міської ради. Таким чином вважає, що Комунальне некомерційне підприємство «Територіальне медичне об`єднання «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Запорізької обласної ради не є належним Відповідачем за даним адміністративним позовом, з чим помилково не погодився суд першої інстанції.

Від позивача на адресу суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому посилаючись на необґрунтованість доводів скарги просить рішення суду залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до інформації Запорізької обласної державної адміністрації від 12.08.2022 № 07327/08-46 на обліку в Запорізькій області перебуває захисна споруда цивільного захисту - сховище № 28091, розташована за адресою: вул. вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя.

Розпорядженням Запорізького міського голови від 28.07.2023 № 183р внесено зміни до розпорядження міського голови від 29.12.2022 № 320р Про створення фонду захисних споруд цивільного захисту міста Запоріжжя, викладено додатки 1, 2 в новій редакції, розпорядження доповнено додатками 3, 4, до переліку яких включені захисні споруди цивільного захисту (сховища, протирадіаційні укриття, найпростіші укриття), що не пройшли перевірку або не готові до використання за призначенням: перелік захисних споруд цивільного захисту міста Запоріжжя (сховища, протирадіаційні укриття) (додаток 3); перелік захисних споруд цивільного захисту міста Запоріжжя (найпростіші укриття) (додаток 4).

Зі змісту додатку № 1 до вказаного розпорядження, захисна споруда цивільного захисту № 28091, що розташована за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя перебуває у Фонді захисних споруд цивільного захисту міста Запоріжжя (сховища, протирадіаційні укриття, найпростіші укриття).

Відповідно до паспорта сховища № 28091 захисна споруда розташована за адресою: вул. Тамбовська, 6 (вул. Нахімова, 4), м. Запоріжжя, загальною площею 100 кв.м, загальним об`ємом - 320 куб. м., місткістю - 150 осіб. Вказане сховище вбудоване в трьохповерхову будівлю, має 1 вхід та 1 аварійний вихід. Введено в експлуатацію у 1973 році. Час приведення сховища у готовність 6 годин.

Згідно з обліковою карткою сховища № 28091 загальна площа захисної споруди цивільного захисту складає 100 кв.м., загальний об`єм 320 куб.м., місткість - 150 осіб, сховище має один вхід та один аварійних вихід.

Відповідно до технічного паспорта на захисну споруду цивільного захисту (цивільної оборони), виготовленого Орендним підприємством № 3 Запорізьким міжміським бюро технічної інвентаризації 18.03.2011, сховище, обліковий № 28091, літ. А-3, розташоване за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя, вбудовано в корпус Центральної станції швидкої допомоги, рік вводу в експлуатацію 1971, місткість осіб - 150, загальна площа 202 кв.м., об`єм захисної споруди 462 куб.м., кількість входів 1, кількість аварійних виходів 1.

Вказана захисна споруда цивільного захисту (цивільної оборони) сховище, зареєстрована в Реєстрі прав власності на нерухоме майно за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя, реєстраційний номер майна 34564283.

Відповідно до облікової картки та паспорту сховища № 28091 балансоутримувачем указаної захисної споруди цивільного захисту зазначена комунальна установа Міська клінічна лікарня екстреної та швидкої допомоги медичної допомоги м. Запоріжжя.

Запорізька обласна рада на підставі п. 2 рішення № 31 від 20.12.2018 Про прийняття об`єктів права комунальної власності територіальної громади м. Запоріжжя (станції та підстанції швидкої медичної дороги) клопотала перед Запорізькою міською радою про передачу із комунальної власності територіальної громади м. Запоріжжя до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області нерухомого майна для розташування станцій та підстанцій швидкої медичної допомоги, що розташовується за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя. Цим же рішенням передбачено, що у разі прийняття Запорізькою міською радою рішення про надання згоди на передачу цього нерухомого майна, прийняти його із комунальної власності територіальної громади м.Запоріжжя до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області та закріпити за комунальною установою Запорізька станція екстреної (швидкої) медичної допомоги Запорізької обласної ради на праві оперативного управління з дати підписання акта приймання-передачі цього майна.

Запорізька міська рада на підставі рішення № 82 від 28.02.2019 Про надання згоди на передачу до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області об`єктів права комунальної власності територіальної громади м. Запоріжжя - підстанцій швидкої медичної допомоги надала згоду на передачу до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області майна Центральної підстанції швидкої медичної допомоги по вул. Тамбовській, 6 (Додаток 2 до рішення міськради).

На підставі акту приймання-передачі від 16.08.2023 захисна споруда цивільного - захисту сховище обліковий № 28091 (літ. А-3), інвентарний номер 10310034, за адресою: м.Запоріжжя, вул. Тамбовська, 6 прийнята до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області з комунальної власності Запорізької міської територіальної громади та закріплена на праві оперативного управління за комунальним некомерційним підприємством Територіальне медичне об`єднання Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Запорізької обласної ради з дати підписання акта приймання-передачі.

Судом встановлено, що 13.09.2023 проведено оцінку стану готовності захисної споруди, за наслідками якої складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту.

Зі змісту актів, а також листа ГУ ДСНС України у Запорізькій області від 17.10.2023 №53002-5204/5307-2 встановлено, що захисна споруда цивільного захисту № 28091 оцінюється як обмежено готова до використання за призначенням. Також в актах оцінках готовності захисної споруди цивільного захисту визначено, що остання потребує усунення наступних недоліків, а саме: провести ремонт електроручних вентиляторів; провести перевірку фільтрів-поглиначів; провести ремонт захисно-герметичних дверей, нанести написи зачинено-відчинено, промаркувати двері; провести ремонт електропроводки та електрошаф; провести ремонт безнапірних баків для питної води та труб водопостачання, опалювання й каналізації, та пофарбувати їх; провести поточний ремонт санвузлів, стін, стелі сховища; очистити приміщення сховища від сторонніх предметів для використання сховища за призначенням у строк, що не перевищує 12 годин; забезпечити сховище приладами вимірювання підпору та параметрів повітряного середовища, майна та лікарськими засобами тощо.

Вознесенівською окружною прокуратурою міста Запоріжжя 07.09.2022 внесені відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 42022082010000184 від 07.09.2022 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 367 КК України за фактом неналежного виконання своїх службових обов`язків, в тому числі щодо здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, через несумлінне ставлення до них, що завдає істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та громадським інтересам територіальної громади міста Запоріжжя, з боку службових осіб Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради та інших органів державної влади. У межах досудового розслідування вказаного кримінального провадження, 30.08.2023 проведено огляд захисної споруди цивільного захисту № 28091, розташованої за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя, із залученням спеціаліста - провідного інспектора ВОПР та ЦЗ ЗРУ ГУ ДСНС України у Запорізькій області Шляхового А.Ю.

З метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у вказаних правовідносинах, Вознесенівською окружною прокуратурою міста Запоріжжя у порядку ст. 23 Закону України Про прокуратуру направлено лист від 06.10.2023 за вих. № 52-103-10054 вих-23 до ГУ ДСНС України у Запорізькій області.

У зазначеному листі ГУ ДСНС України у Запорізькій області повідомлялося прокурором про виявлені факти неналежного виконання своїх обов`язків КНП Територіальне медичне об`єднання Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Запорізької обласної ради як балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту № 28091 щодо неприведення захисної споруди у стан готовності до використання за призначенням, з`ясовувались вжиті у зв`язку з цим Головним управлінням заходи.

Згідно з інформацією, наданою ГУ ДСНС України у Запорізькій області у листі від 17.10.2023 за вих. № 53002-5204/5307-2 встановлено, що з урахуванням виявлених недоліків в утриманні захисної споруди цивільного захисту № 28091, розташованого за адресою: вул. Тамбовська, 6, м. Запоріжжя, наявні підстави для оцінки такої захисної споруди як обмежено готової до використання за призначенням. Крім того, ГУ ДСНС України у Запорізькій області інформувало, що Головним управлінням заходи судово-претензійного характеру про приведення у готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту № 28091, не застосовувались.

Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради як орган уповноважений чинним законодавством діяти імені територіальної громади міста Запоріжжя у частині здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту жодних заходів не вжито, у тому числі щодо звернення до суду з позовом про зобов`язання привести захисну споруду у стан готовності до використання за призначенням.

Для того, щоб інтереси держави не залишились незахищеними і сховище було приведено у стан повної готовності, шляхом усунення порушень, які унеможливлюють забезпечення захисту життя та здоров`я людей в умовах воєнного стану, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Вирішуючи спір між сторонами суд першої інстанції виходив з того, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо приведення у готовність об`єкту цивільного захисту укриття.

Колегія суддів вирішуючи спір між сторонами виходить і такого.

Згідно з частинами другою та четвертою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом № 1697-VІІ.

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.

Такі зміни були зумовлені тим, що після вступу до Ради Європи 09.11.1995, Україна взяла на себе зобов`язання, що роль та функції прокуратури зміняться, зокрема стосовно здійснення загального нагляду за законністю, перетворивши цей інститут в орган, що відповідає стандартам Ради Європи. З того часу Венеційська комісія у своїх численних висновках стосовно України указувала, що функції прокуратури значно перевищують межі функцій, які повинна мати прокуратура в демократичному суспільстві.

При цьому зміну статусу прокуратури було закладено в «Перехідних положеннях» Конституції України 1996 року, якими визначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон № 1697-VII (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду), відповідно до частини першої статті 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Після відкриття провадження у цій справі Верховний Суд вже викладав висновки щодо застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/30126/23 та №520/13228/23, № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 31.01.2025 № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі №160/18617/23 та багатьох інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.

Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.

Із змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Однак у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

У справі, що розглядається, керівник Вознесенівської окружної прокуратури м. Запоріжжя Запорізької області звернувся до окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Запорізькій області, який є територіальним органом ДСНС, який уповноважено на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, а також в інтересах Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради.

З матеріалів справи вбачається, що звернення Заступника керіника містуевої прокуратури до суду з цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Запорізькій області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Закарпатській області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статус позивача у цій справі.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.

Таким чином, участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) (пункт 1 Положення про Державну службу з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом), який здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 цього ж Положення, частина 3 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з частиною другою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, серед іншого:

здійснює державний нагляд (контроль) у сфері пожежної та техногенної безпеки щодо виявлення та запобігання порушенню вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, іншими юридичними особами;

звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;

подає Раді міністрів Автономної Республіки Крим, центральним та місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування інформацію про юридичних та фізичних осіб, винних у порушенні вимог законодавства у сфері цивільного захисту.

Статтею 18 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту, до яких віднесено Міністерство внутрішніх справ України (МВС), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики, зокрема, у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (пункт 1 Положення про МВС України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 878, у редакції, чинній на момент звернення до суду із цим позовом).

Згідно з частиною першою статті 18 Кодексу цивільного захисту України до повноважень інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту належить, серед іншого:

забезпечення цивільного захисту у сфері суспільного життя, в якій реалізує державну політику відповідний орган виконавчої влади;

здійснення заходів щодо захисту населення і територій під час надзвичайних ситуацій;

визначення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування загальної потреби у захисних спорудах цивільного захисту для суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація здійснення заходів щодо створення, утримання та використання фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, та захисних споруд цивільного захисту державної власності, що перебувають на балансі суб`єктів господарювання приватної форми власності;

організація проведення технічної інвентаризації фонду захисних споруд цивільного захисту суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління;

виключення за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, сховищ та протирадіаційних укриттів з фонду захисних споруд цивільного захисту.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту, до яких, крім іншого, віднесено:

забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

визначення потреби фонду захисних споруд цивільного захисту;

планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду таких споруд.

Частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту до яких, крім іншого, віднесено:

забезпечення цивільного захисту на відповідній території;

взаємодія з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо виконання завдань цивільного захисту;

організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту;

планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення;

прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд;

організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту;

здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту;

організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту.

До завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту частиною першою статті 20 Кодексу цивільного захисту України віднесено, зокрема:

забезпечення виконання заходів у сфері цивільного захисту на об`єктах суб`єкта господарювання;

забезпечення дотримання вимог законодавства щодо створення, зберігання, утримання, використання та реконструкції захисних споруд цивільного захисту;

здійснення обліку захисних споруд цивільного захисту, які перебувають на балансі (утриманні).

Отже Кодексом цивільного захисту України передбачено функціонування єдиної державної системи цивільного захисту, яка, за визначенням Положення про єдину державну систему цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.01.2014 № 11, є сукупністю органів управління, сил і засобів центральних та місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, виконавчих органів рад, підприємств, установ та організацій, що забезпечують реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138, балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Частиною першою статті 47 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду.

Зокрема, у пункті 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України вжито формулювання «з інших підстав, визначених законом».

За змістом доводів позивача, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Водночас суд вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23 та від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22 та інших.

Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Отже, на підставі викладеного суд констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Запорізькій області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі.

З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний правовий висновок викладений в постанові Верховного Суду від 03.03.2025 в адміністративній справі № 260/4199/22.

Крім того, суд зазначає, що позовна заява не містить обґрунтування законом, на підставі якого Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, як органи місцевого самоврядування наділені правом на звернення до адміністративного суду з позовною вимогою про зобов`язання привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту.

Стаття 19 Кодексу цивільного захисту України, яку застосував суд першої інстанції, таких повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту не містить.

Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 цього ж Кодексу).

За правилами статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду з підстав, встановлених статтею 240 цього Кодексу.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку про необіхдність скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст. 243, 308, 311, 315, 319, 321, 325 КАС України, суд,

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Комунального некомерцйного підприємства «Територіальне медичне об`єднання «Обласний центр екстренної медичної допомоги та медичних катастроф» Запорізької обласної ради задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28.12.2023 в адміністративній справі № 280/8959/23 скасувати та прийняти нову постанову.

Позовну заяву Заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Запорізькій області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення у Запорізької міської ради до Комунального некомерційного «Територіального медичного об`єднання «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Запорізької обласної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Веровного Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий - суддяО.О. Круговий

суддяН.П. Баранник

суддяА.В. Шлай