Постанова

від 01.04.2025 по справі 1340/4921/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 1340/4921/18

адміністративне провадження № К/990/13205/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Горуцьке" на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03.07.2023 (суддя Гулкевич І.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2024 (судді Запотічний І. І., Глушко І. В., Довга О. І.)

у справі №1340/4921/18 за позовом Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Горуцьке" до Миколаївської міської ради Стрийського району Львівської області, Миколаївської районної державної адміністрації Львівської області, Миколаївської районної ради Львівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , Приватне акціонерне товариство "ВФ Україна" про визнання протиправними та скасування рішень та розпорядження.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Сільськогосподарське ТОВ "Горуцьке" звернулося до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати рішення Гірської сільської ради Миколаївського району Львівської області "Про затвердження Генерального плану села Гірське" від 27.11.2015 №9 в частині внесення земель власників земельних паїв у межі населеного пункту с. Гірське;

- визнати протиправним та скасувати рішення Гірської сільської ради Миколаївського району Львівської області "Про погодження проекту землеустрою щодо зміни меж села Гірське" від 23.12.2016 №191 в частині внесення земель господарського двору в межі населеного пункту, а також в частині внесення земель власників земельних паїв в межі населеного пункту с. Гірське;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Миколаївської районної державної адміністрації "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Гірське Гірської сільської ради Миколаївського району" від 29.03.2017 №151 в частині внесення земель господарського двору в межі населеного пункту, а також в частині внесення земель власників земельних паїв в межі населеного пункту с. Гірське;

- визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської районної ради Львівської області №213 від 19.09.2017 в частині затвердження "Проекту землеустрою щодо зміни меж с. Гірське Гірської сільської ради" в частині внесення земель господарського двору в межі населеного пункту, а також в частині внесення земель власників земельних паїв в межі населеного пункту с. Гірське.

В обґрунтування позовних вимог, зокрема, покликалось на те, що Генеральний план розроблений з порушенням будівельних норм та правил, згоди на включення земель господарського двору в межі населеного пункту СГ ТзОВ "Горуцьке" не давало.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Горуцьке" відповідно до його Статуту є підприємством, створеним на засадах угоди громадянами України, юридичними особами шляхом об`єднання їх майнових, земельних паїв, власних коштів для підприємницької діяльності відповідно до Законів України "Про господарські товариства", "Про колективне сільськогосподарське підприємництво", "Про підприємництво", "Про підприємства в Україні", "Про власність" та іншого чинного законодавства України з метою одержання прибутку, нарощування виробництва сільськогосподарської та іншої продукції і товарів.

13.06.2012 Гірська сільська рада Миколаївського району Львівської області на 13-й сесії 6-го скликання прийняла рішення "Про надання дозволу ПП "УГП-ГРУП" на розробку детального плану с. Гірське", яким вирішено: надати дозвіл Приватному підприємству "УГП-ГРУП" на виконання робіт з розробки і виготовлення Генерального плану с. Гірське. Сільській раді профінансувати зазначені в п.1 видатки. Контроль за виконанням даного рішення покласти на сільського голову.

Громадське обговорення проекту Генерального плану с. Гірське здійснено на загальносільському сході (конференції) жителів Гірської сільської ради 13.04.2014.

Управління архітектури, містобудування та інфраструктурних проектів Львівської обласної державної адміністрації листом від 04.11.2015 №16-1459 рекомендувало до затвердження Генеральний план с. Гірське.

Рішенням Гірської сільської ради Миколаївського району Львівської області 2-ї позачергової сесії 7-го демократичного скликання від 27.11.2015 №9 затверджено Генеральний план с. Гірське Миколаївського району Львівської області.

Відповідно до протоколу загальносільського сходу (конференції) жителів Гірської сільської ради від 10.07.2016 проведено громадські слухання в питанні зміни меж населеного пункту с. Гірське.

За результатами громадських слухань та обговорення конференцією запропоновано внести в межі населеного пункту с. Гірське господарські двори сільськогосподарських підприємств загальною площею 22,645 га.

Рішенням Гірської сільської ради Миколаївського району Львівської області від 04.09.2016 №158 "Про внесення в межі населеного пункту господарських дворів" вирішено (п.1 рішення) внести в межі населеного пункту господарські двори с/г підприємств загальною площею 22,645 га.

В подальшому ПП "Геопроект-М" виготовлено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Гірське Миколаївського району Львівської області.

Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Гірське Миколаївського району Львівської області погоджений рішенням Гірської сільської ради від 23.12.2016 №191 "Про погодження проекту землеустрою щодо зміни меж села Гірське" та розпорядженням Миколаївської районної державної адміністрації від 29.03.2017 №151 "Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Гірське Гірської сільської ради Миколаївського району".

Державну землевпорядну експертизу Проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж с. Гірське Миколаївського району Львівської області здійснено Головним управлінням Держгеокадастру у Львівській області (висновок №222 від 05.05.2017).

19.09.2017 Миколаївська районна рада Львівської області прийняла рішення №213 "Про затвердження проекту землеустрою щодо зміни межі с. Гірське Гірської сільської ради". Внесено в межі населеного пункту с. Гірське земельні ділянки загальною площею 216,1707 га та вилучено земельні ділянки загальною площею 10,2137 га, встановивши площу населеного пункту 642,0500 га.

Вважаючи такі рішення відповідачів протиправними, позивач звернувся з позовом до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 03.07.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2024, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Гірською сільською радою дотримано вимоги частини другої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Також суди виходили з того, що під час розгляду справи позивачем не було надано суду жодних доказів, що він бажав взяти участь в громадських слуханнях проекту Генерального плану села Гірське та вчиняв будь-які дії для цього.

Також суди виходили з того, що відповідачами були дотримані вимоги нормативно-правових актів при винесенні оскаржуваних рішень, відповідачі взяли до уваги всі обставини, з`ясування яких вимагає закон.

Також суди виходили з того, що позивачем не надано доказів порушення будівельних норм при розробленні генерального плану, а також, що ним змінено цільове призначення земель та їх функціональне використання.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, покликається на те, що судами справу розглянуто з порушенням вимог статей 264, 265 КАС України, якими передбачено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.

В цій частині позивач покликається на висновки у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 363/3786/17, Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 466/1264/18, від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 26.02.2020 у справі № 826/9175/18, від 04.03.2020 у справі № 450/1236/17, від 09.04.2020 у справі № 807/150/16, від 06.05.2020 у справі № 750/11932/16-а, від 14.07.2021 у справі № 260/20/19 та від 28.07.2022 у справі № 640/31850/20.

Також покликається на те, що включенням в межі населеного пункту земель господарського двору та затвердженням генерального плану в існуючих параметрах порушено майнові права позивача на вільне та мирне володіння і користування земельною ділянкою відповідно до її цільового призначення, а також інтерес щодо подальшого оформлення права власності на цю земельну ділянку як на колишній об`єкт колективної власності, а на даний час - об`єкт спільної власності співвласників майнових паїв.

Також покликається на те, що матеріалами справи підтверджено неможливість нормального використання виробничих потужностей позивачем у разі внесення земель господарського двору у межі населеного пункту при існуючому генплані, оскільки не будуть дотримані санітарні зони та доведеться припиняти виробництво тваринницької продукції. Тому оскаржуваними рішеннями порушуються майнові права та інтереси СГ ТзОВ «Горуцьке», внаслідок чого воно є належним позивачем.

Також покликається на те, що відповідачем не було спростовано твердження позивача щодо того, що не було дотримано порядку призначення та проведення таких слухань, не було належно опубліковано проект містобудівної документації, не було зроблено оголошення тощо. Це позбавило позивача та інших заінтересованих представників громадськості взяти участь в обговоренні, подати свої пропозиції, що в кінцевому результаті призвело до прийняття незаконних рішень.

Також покликається на те, що матеріалами справи підтверджено, що Генплан порушує вимоги як будівельних, так і санітарних норм та правил, змінює цільове призначення земельних ділянок, однак суди першої та апеляційної інстанції такі докази не дослідили.

Як на підставу касаційного оскарження, позивач покликається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 24.10.2023 у справі №380/15810/21, від 21.09.2021 у справі №344/1479/19.

Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та постановити нове рішення про задоволення позовних вимог.

У відзиві на касаційну скаргу Миколаївська міська рада Стрийського району Львівської області просить відмовити у її задоволенні і рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Предметом оскарження, у справі яка розглядається, серед іншого, є рішення Гірської сільської ради Миколаївського району Львівської області "Про затвердження Генерального плану села Гірське" від 27.11.2015 №9.

Верховний Суд вже розглядав справи, в яких аналізував правову природу містобудівної документації як правового акту та, відповідно, особливості розгляду судом справ цієї категорії.

Зокрема, у постановах від 15.05.2019 у справі №363/3786/17, від 16.10.2019 у справі №363/3101/17 Велика Палата Верховного Суду, а також у постановах від 03.02.2020 у справі №826/16737/18, від 14.07.2021 у справі №260/20/19, від 20.09.2021 у справі №809/1806/16, 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, 04.03.2020 у справі № 450/1236/17, 09.04.2020 у справі № 807/150/16 Верховний Суд дійшов висновку, що містобудівна документація на місцевому рівні, в т.ч. генеральний план населеного пункту, за своєю правовою природою та з огляду на процедуру прийняття, є нормативно-правовим актом.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень передбачені статтею 264 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом.

Правила цієї статті поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин 2-7 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Суть зазначених норм КАС України зводиться до того, що для оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Такий порядок, серед іншого, передбачає обов`язкове оприлюднення інформації про розгляд справи для належного повідомлення усіх зацікавлених осіб.

У постанові від 09.04.2020 у справі № 807/150/16, предметом оскарження у якій також було рішення про затвердження генерального плану території, Верховний Суд дійшов наступного висновку:

«…Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності від 10 червня 1997 року № 503/97, Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені Офіційний вісник України від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили (частина одинадцята статті 171 КАС України у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень, та частина перша статті 265 КАС України у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови).

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки, зокрема строки втрати їх юридичної сили.

Також суд враховує, що розгляд справи в іншому порядку та надання правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту фактично є визначенням іншого моменту втрати його чинності, тобто є зміною підстави позову, що може бути заявлено лише в суді першої інстанції.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.».

Схожих висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 27.04.2021 у справі №260/1336/18 та від 20.12.2019 №520/14995/16-а.

Тобто, законодавством передбачено як особливий порядок прийняття нормативно-правових актів, зокрема з обов`язковим громадським обговоренням, так і особливий порядок їх оскарження, з обов`язковим оприлюдненням інформації про таке оскарження.

За таких обставин, дотримання порядку розгляду справ щодо оскарження нормативно-правового акту забезпечить дотримання прав усіх зацікавлених осіб на участь в розгляді цієї справи.

З матеріалів справи вбачається, що суди першої та апеляційної інстанцій, перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність критеріям визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, та не розглянули справу відповідно до приписів статті 264 КАС України.

Крім того, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, як суд першої так і апеляційної інстанцій обмежились узагальненим висновком про те, що оскаржуване рішення прав позивача не порушує, відповідачем дотримано порядок громадського обговорення та прийняття генерального плану, а його затвердження з порушенням будівельних норм, зі зміною цільового призначення земель та їх функціонального використання позивачем не доведено.

Водночас, в порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судових рішень такі висновки судів обґрунтовані без покликання на досліджені в судовому засіданні докази та без з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За правилами частин 1 та 3 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Відповідно до пункту 4 частини 3 статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

За правилами частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин, враховуючи сформовану Верховним Судом практику щодо застосування статті 264 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження наведених вище обставин та виконання процесуальних дій ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є обов?язковою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Оскільки усі позовні вимоги є похідними і обґрунтовані незаконністю рішення про затвердження генерального плану, тому скасуванню підлягають рішення в цілому, щодо усіх позовних вимог.

Під час нового розгляду справи суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, виконати вимоги статті 264 КАС України та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Горуцьке" задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03.07.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2024 скасувати, а справу №1340/4921/18 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук