Окрема думка

від 23.04.2025 по справі 320/22602/23

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Чиркіна С.М.

23 квітня 2025 року

м. Київ

справа №320/22602/23

адміністративне провадження №К/990/50760/24

Постановою Верховного Суду від 18 квітня 2025 року касаційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України залишено без задоволення. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2024 року у справі № 320/22602/23 залишено без змін.

Проте із позицією, викладеною у цій постанові, не погоджуюся, і користуючись правом судді на окрему думку (стаття 34 Кодексу адміністративного судочинства України, далі -КАС України), зазначаю таке.

І. Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю «ОЛІМП-ЛТД» (далі - позивач, ТОВ «ОЛІМП-ЛТД») звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - відповідач), в якому просило суд:

визнати протиправним та скасувати припис Державної інспекції архітектури та містобудування України про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 12.06.2023, що винесений ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» щодо будівництва «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва» на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:76:032:0003 та 8000000000:76:032:0040;

визнати протиправним та скасувати припис Державної інспекції архітектури та містобудування України про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 12.06.2023, що винесений ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» щодо будівництва «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва» на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:76:032:0003 та 8000000000:76:032:0040;

визнати протиправною та скасувати постанову Державної інспекції архітектури та містобудування України № 2/02-1-10 від 21.06.2023 про накладення штрафу на ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» за порушення у сфері містобудівної діяльності передбаченого абзацом 3 пункту 3 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності на суму 2 415 600, 00 грн.

За змістом постанови Верховного Суду протиправність оскаржуваного наказу позивач обґрунтовує порушенням відповідачем вимог законодавства в частині змісту оскаржуваних рішень та порядку їх прийняття.

ІІ. Обставини справи встановлені судами попередніх інстанцій

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Згідно розпорядження КМДА від 13.02.1996 №196, ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» видано Державний акт на право постійного користування та експлуатації землею серія КВ №76-4-00001 від 19.04.1996 по вул. Хрещатик, 23-Б, м. Київ, площею 0,0500 га.

15.12.2011 Головним управлінням містобудування та архітектури КМДА видано ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки 14957/0/18/009-11 на реконструкцію з надбудовою кафе за адресою: вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва на земельній ділянці площею 0,0500 га, згідно з державним актом на право постійного користування землею від 19.04.1996 № 76-4-00001.

На підставі рішення Київської міської ради від 05.04.2012 № 431/7768 «Про продаж земельної ділянки ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» для реконструкції, експлуатації та обслуговування закладу громадського харчування на вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва» було внесено зміни до Державного акту на право постійного користування землею Серія КВ №76-4-00001 від 19.04.1996 в частині відомостей про загальну площу земельної ділянки 0,0500 га, внесено зміни про її розмір - 0,0167 га.

На підставі Договору купівлі-продажу земельної ділянки від 07.09.2012 ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» придбано із складу земельної ділянки площею 0,0500 га - 0,0333 га, та даній частині земельної ділянки площею 0,0333 га присвоєно кадастровий номер 8000000000:76:032:0040, про що видано Державний акт на право приватної власності на земельну ділянку серія ЯЖ №047393 від 12.12.2012.

Відтак, площа земельної ділянки 0,0167 га належить на праві постійного користування та експлуатації ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» з її кадастровим номером 8000000000:76:032:0003, а придбані 0,0333 га належить на праві власності ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» та мають інший кадастровий номер 8000000000:76:032:0040.

31.03.2020 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України надано Дозвіл на виконання будівельних робіт №У113200911914 Замовнику - ТОВ «ОЛІМП-ЛТД», генеральному підряднику (підряднику) ТОВ - «Технобудконструкція» на об`єкті: «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва», клас наслідків - СС3 (значні наслідки).

Зокрема, Дозвіл надано на підставі проектної документації, розробленої ТОВ «ЕДЕЛЬБУРГ АРХІТЕКСТ», наявна експертиза проекту будівництва ДП «Спеціалізована державна експертна організація «Центральна служба Української державної будівельної експертизи» ДП «УКРДЕРЖБУДЕКСПЕРТИЗА» де документація відведена на ділянку площею 0,050 га.

Державною інспекцією архітектури та містобудування України проведено позапланову перевірку на об`єкті «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва» на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:76:032:0003 та 8000000000:76:032:0040.

Перевірка проводилась щодо дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу (розпорядження) Державної інспекції архітектури та містобудування України від 25.05.2023 № 46 та пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», наказу Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України від 22.05.2023 № 433 «Про погодження здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю».

Відповідачем складено Акт № 1 від 12.06.2023 за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, на підставі якого відповідачем:

видано ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 12.06.2023, яким вимагається усунути у встановленому законодавством порядку допущені порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:76:032:0040 за адресою: м, Київ, Печерський район, вул. Хрещатик 23-Б шляхом отримання дозволу на виконання будівельних робіт у термін до 11.08.2023;

видано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 12.06.2023, яким вимагається зупинити виконання будівельних робіт на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:76:032:0040 за адресою: м. Київ, Печерський район, вул. Хрещатик 23-Б до отримання дозволу на виконання будівельних робіт у термін до 11.08.2023;

складено протокол про порушення у сфері містобудівної діяльності від 12.06.2023, у якому зазначено, що під час здійснення позапланової перевірки встановлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності товариством з обмеженою відповідальністю «ОЛІМП-ЛТД»: а саме: пункту 3 частини 1 статті 34 та частини 1 статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абзацу 3 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (Виконання будівельних робіт без видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з значними (СС3) наслідками, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом).

21.06.2023 відповідачем винесено постанову № 2/02-1-10 про накладення штрафу на ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбаченого абзацом 3 пункту 3 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» на суму 2 415 600, 00 грн.

ІІІ. Стислий виклад рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 13.08.2024 в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що перевірка дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва» на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:76:032:0040 та 8000000000:76:032:0003 проведена з дотриманням порядку, передбаченого Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VІ (далі - Закон № 3038-VІ), та Порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).

Суд першої інстанції, вирішуючи спір по суті, визнав підтвердженими порушення позивачем вимог частини 1 статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 3 частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; абзацу 3 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок № 466).

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.11.2024 рішення Київського окружного адміністративного суду від 13.08.2024 скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис Державної інспекції архітектури та містобудування України про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 12.06.2023, що винесений ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» щодо будівництва «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва» на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:76:032:0003 та 8000000000:76:032:0040.

Визнано протиправним та скасовано припис Державної інспекції архітектури та містобудування України про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 12.06.2023, що винесений ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» щодо будівництва «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва» на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:76:032:0003 та 8000000000:76:032:0040.

Визнано протиправною та скасовано постанову Державної інспекції архітектури та містобудування України № 2/02-1-10 від 21.06.2023 про накладення штрафу на ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» за порушення у сфері містобудівної діяльності передбаченого абзацом 3 пункту 3 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності на суму 2 415 600, 00 грн.

Задовольняючи апеляційну скаргу, Шостий апеляційний адміністративний суд виходив з того, що судом першої інстанції під час розгляду справи по суті заявлених позовних вимог неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи і відповідно висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи, а також цим судом неправильно застосовані норми матеріального права та порушено норми процесуального права.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позивачем не порушено вимог частини 1 статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 3 частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; абзацу 3 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від № 466 під час будівництва «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва» на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:76:032:0003 та 8000000000:76:032:0040. Відтак оскаржені приписи та постанова відповідачем прийняті безпідставно.

Водночас, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про дотримання відповідачем порядку проведення перевірки позивача та прийняття оскаржених рішень.

Також суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції з огляду на наявність передбаченої пунктом 7 частини 3 статті 317 КАС України обов`язкової підстави - суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

ІV. Доводи касаційної скарги

Ключові докази касаційної скарги зводяться до тверджень про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права - Закону № 3038-VІ та Порядку № 466 без урахування висновку щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 16.06.2021 у справі № 922/1646/20, від 04.03.2021 у справі №922/3463/19, від 01.03.2023 у справі №495/6098/17.

Також, на думку скаржника, судом апеляційної інстанції невірно застосовані норми частини 13 статті 79-1 Земельного кодексу України та з приводу її застосування відсутній висновок Верховного Суду.

V. Позиція Верховного Суду

Суд касаційної інстанції наголосив, що позивач був користувачем земельної ділянки площею 0,05 га за адресою: м. Київ, Печерський район, вул. Хрещатик 23-Б з кадастровим номером 8000000000:76:032:0003. Після викупу з її складу земельної ділянки площею 0,333 га він став власником цієї земельної ділянки за кадастровим номером 8000000000:76:032:0040 та користувачем земельної ділянки площею 0,167 га з кадастровим номером 8000000000:76:032:0003, цільове призначення яких - для реконструкції, експлуатації та обслуговування закладу громадського харчування. Вказані земельні ділянки знаходяться за адресою: м. Київ, Печерський район, вул. Хрещатик 23-Б.

ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» є замовником Реконструкції з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва. Реконструкцію кафе позивач здійснює на підставі дозволу на виконання будівельних робіт від 31.03.2020 № ІУ113200911914, з якого вбачається, що його надано позивачу саме на реконструкцію кафе, місце розташування об`єкта: м. Київ, Печерський район, вул. Хрещатик 23-Б.

Відтак належними і допустимими доказами судами встановлено, що позивач здійснює будівництво об`єкта «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва» на відведених для цієї мети земельних ділянках на підставі виданого уповноваженим органом (відповідачем) дозволу на виконання будівельних робіт. Вказане свідчить, що за зазначеними в акті перевірки та оскаржених приписах і постанові ознаками - проведення будівельних робіт без відповідного дозволу, таке будівництво не може вважатись самочинним.

Також суди встановили, що будівництво здійснюється на підставі належно затвердженого проекту, який погоджений Міністерством культури України, отримав позитивний експертний звіт ДП «Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи» ДП «Укрдержбудекспертиза». При цьому ні відповідачем ні судами не встановлено порушення позивачем під час проведення будівельних робіт істотного порушення будівельних норм і правил.

В розділі «реєстр дозвільних документів до 06.07.2020» Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва міститься запис «КВ 083140560418» в якому розміщено інформацію про документ, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою - державний акт, серія ЯЖ, номер 047393 від 12.12.2012.

Відтак цей суд дійшов правильного висновку про те, що відомості щодо земельної ділянки з кадастровим номером 8000000000:76:032:0040 площею 0,0333 га містяться в Реєстрі будівельної діяльності. Відповідно, відсутні підстави вважати, що зазначена реконструкція здійснюється без належного дозволу та є самочинним будівництвом.

Ні норми Закону № 3038-VI, ні норми Порядку № 466, ні норми чинного на час викупу позивачем частини земельної ділянки по вул. Хрещатик, 23-Б Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженим Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 22.07.2011 за N 912/19650), який втратив чинність 26.12.2017, не містили припису для забудовника вносити зміни у містобудівні умови та обмеження чи отримувати нові у разі поділу земельної ділянки.

З такими висновками Верховного Суду не згоден, з огляду на таке.

Згідно із частиною 2 статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

За приписами пунктів 4, 5 частини 5 статті 160 КАС України в позовній заяві зазначаються зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.

Як встановлено судами, позивач зазначає про порушення відповідачем вимог законодавства в частині змісту оскаржуваних рішень та порядку їх прийняття.

Ключовою правовою проблемою у справі є продовження позивачем будівництва на підставі дозволу від 31 березня 2020 року на виконання будівельних робіт №У113200911914 Замовнику - ТОВ «ОЛІМП-ЛТД», генеральному підряднику (підряднику) ТОВ - «Технобудконструкція» на об`єкт: «Реконструкція з надбудовою кафе по вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва», клас наслідків - СС3 на земельній ділянці площею 0,050 га.

Так, 15 грудня 2011 року Головним управлінням містобудування та архітектури КМДА видано ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки 14957/0/18/009-11 на реконструкцію з надбудовою кафе за адресою: вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва на земельній ділянці площею 0,0500 га, згідно з державним актом на право постійного користування землею від 19.04.1996 №76-4-00001

На підставі рішення Київської міської ради від 05.04.2012 № 431/7768 «Про продаж земельної ділянки ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» для реконструкції, експлуатації та обслуговування закладу громадського харчування на вул. Хрещатик, 23-Б у Печерському районі м. Києва», було внесено зміни до Державного акту на право постійного користування землею Серія КВ №76-4-00001 від 19.04.1996 в частині відомостей про загальну площу земельної ділянки 0,0500 га, внесено зміни про її розмір - 0,0167 га.

На підставі Договору купівлі-продажу земельної ділянки від 07 вересня 2012 року ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» придбано із складу земельної ділянки площею 0,0500 га - 0,0333 га та даній частині земельної ділянки площею 0,0333 га присвоєно кадастровий номер 8000000000:76:032:0040, про що видано Державний акт на право приватної власності на земельну ділянку серія ЯЖ №047393 від 12.12.2012.

Відтак, площа земельної ділянки 0,0167 га належить на праві постійного користування та експлуатації ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» з її кадастровим номером 8000000000:76:032:0003, а придбані 0,0333 га належить на праві власності ТОВ «ОЛІМП-ЛТД» та мають інший кадастровий номер 8000000000:76:032:0040.

Згідно із статтею 125 Земельного Кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Частина перша статті 79-1 Земельний кодекс України наголошує, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Згідно з абзацом 2 частини 1 статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельних ділянок здійснюється у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.

Відповідно до частин 3, 4, 5 та 6 даної статті сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.

Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Земельні ділянки можуть бути об`єднані, якщо вони мають однакове цільове призначення. У разі поділу земельної ділянки, об`єднання земельних ділянок сформовані земельні ділянки зберігають своє цільове призначення.

Згідно з частинами 9 та 10 статті 79-1 Земельного кодексу України земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.

Своєю чергою, за приписами частини 13 статті 79-1 Земельного Кодексу України земельна ділянка припиняє існування як об`єкт цивільних прав, а її державна реєстрація скасовується зокрема в разі поділу або об`єднання земельних ділянок.

Отже, на момент проведення перевірки земельної ділянки площею 0,050 га не існувало.

Закон № 3038-VІ встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно із частиною 1 статті 37 Закону № 3038-VІ право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

За приписами пункту 1 частини 3 статті Закону № 3038-VІ для отримання дозволу подається заява, до якої додаються зокрема копія документа, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію.

Проте, земельна ділянка площею 0,05 га, на забудову якої були видані містобудівні умови і обмеження, припинила існування внаслідок її часткового викупу і формування замість неї двох земельних ділянок за тією ж адресою площею відповідно 0,0333 га та 0,0167 га.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, суд першої інстанції цілком слушно наголосив, що земельна ділянка за кадастровим номером 8000000000:76:032:0040 сформована шляхом відведення із земель державної та комунальної власності і набула можливості виступати об`єктом цивільних прав з 12 грудня 2012 року.

Відтак, позивач мав обов`язок внести зміни в дозвільні документи на будівництво або отримати нові.

Отже, на моє переконання, суд апеляційної інстанції мав скасовувати рішення суду першої інстанції лише з підстав помилкового розгляду справи у порядку спрощеного позовного провадження.

Суддя С. М. Чиркін