Постанова

від 30.04.2025 по справі 580/9644/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 квітня 2025 року

м. Київ

справа № 580/9644/21

адміністративне провадження № К/990/26520/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Паланської сільської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 березня 2023 року (головуючий суддя Трофімова Л.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року (головуючий суддя Василенко Я.М., судді: Ганечко О.М., Кузьменко В.В.) у справі № 580/9644/21 за позовом Паланської сільської ради до Уманської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення органу місцевого самоврядування,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2021 році Паланська сільська рада (далі також позивач) звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Уманської міської ради (далі також відповідач), в якому, з урахуванням уточнень, просила:

визнати протиправним та нечинним рішення 17 сесії Уманської міської ради VIII скликання № 15-17/8 від 09 липня 2021 року «Про затвердження детального плану території комунальних підприємств, обмеженою вулицями Білогрудівською, Бандери Степана та територією Паланської сільської ради за межами села Паланка».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 березня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 березня 2023 року залишено без змін.

28 липня 2023 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через систему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга позивача, у якій скаржник простить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 березня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

22 серпня 2023 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 25 квітня 2025 року справу призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за змістом повідомлення на офіційному сайті Уманської міської ради розміщено було рішення від 09 липня 2021 року № 15-17/8 «Про затвердження детального плану території комунальних підприємств, обмеженої вулицями Білогрудівською, Бандери Степана та територією Паланської сільської ради за межами села Піківець» (далі також спірне рішення, рішення від 09 липня 2021 року № 15-17/8) з графічними матеріалами до нього. Відповідно до експлікації детального плану під № 3 зображено нежитловий будинок.

Стверджує, що вказаний об`єкт та земельна ділянка має адміністративну належність до території Паланської сільської ради за межами села Родниківка.

Водночас зазначає, що беззаперечним фактом є те, що земельна ділянка з кадастровим номером 7110800000:01:005:0384 площею 0.8204 га обмежена вулицями Білогрудівською, Степана Бандери та територією Паланської сільської ради за межами села Піківець знаходяться в адміністративних межах Паланської сільської ради поза межами населеного пункту с. Родниківка відповідно до розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації від 20.06.2019 № 438, за яким виникло право постійного користування у Регіонального сервісного центру МВС в Черкаській області.

Також покликається на лист Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 13 грудня 2021 року № 8-23-0.2-6962/2-21, за змістом якого земельна ділянка з кадастровим номером 7110800000:01:005:0384 відноситься до земель Паланської сільської ради Уманського району Черкаської області. Водночас зауважує, що зазначена земельна ділянка знаходиться в межах затверджуваного детального плану.

Позивач вважає рішення № 15-17/8 від 09 липня 2021 року протиправним та незаконним.

Стверджує, що Уманська міська рада перевищила повноваження, оскільки, серед іншого, земельна ділянка для якої розроблявся цей детальний план знаходиться за межами міста Умані.

Акцентує увагу на тому, що розробка містобудівної документації Уманською міською радою на дану територію ускладнює ситуацію з адміністративним поділом.

Зокрема, на територіях Паланської сільської територіальної громади проживають мешканці міста Умані, які є виборцями з підстав реєстрації місця проживання.

На думку позивача, дії Уманської міської ради створюють факти подвійного адміністративного поділу.

Позивач також зауважує, що Уманській міській раді доводились роз`яснення Державного комітету України по земельних ресурсах від 18.10.2004 № 14-22-6/8940, де вказано, що межа міста Умані не встановлена, а прийняті рішення Уманської міської ради про надання та передачу земель не давали право автоматично змінювати межу міста та призводить до подвійного обліку земель та подвійного адміністративно- територіального підпорядкування.

З покликанням на вимоги пункту 1.4 та пункту 4.2 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 16.11.2011 № 290 (далі також Порядок № 290), зазначає, що Уманська міська рада не узгодила містобудівну документацію щодо суміжної ділянки з територіальною громадою - Паланською сільською радою.

Вважає, що Уманська міська рада не мала законних підстав на надання дозволу на розроблення містобудівної документації, враховуючи те, що території, на які був розроблений детальний план, входять в адміністративні межі Паланської сільської ради за межами населеного пункту с. Родниківка.

На думку позивача, приймаючи рішення від 09.07.2021 № 15-17/8, Уманська міська рада перевищила повноваження, передбачені пунктами 34, 41, 42 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», порушила вимоги статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 1.4. частини 1 Порядку № 290 щодо розпорядження землями, що розташовані за межами населеного пункту міста Умані і відносяться до земель Паланської сільської ради.

Відповідач позов не визнав та зазначив, що твердження позивача щодо належності вище зазначеної ділянки до земель Паланської сільської ради (в минулому Родниківської сільської ради) є безпідставними.

На думку відповідача, доводи позивача в частині належності земельної ділянки з кадастровим номером 7110800000:01:005:0384, що знаходиться у користуванні Регіонального сервісного центру МВС в Черкаській області, до земель комунальної власності Паланської сільської ради не відповідають дійсності.

Акцентує увагу на тому, що пунктом 1.3 рішення виконавчого комітету Уманської міської ради 13.08.1998 № 351 земельну ділянку площею 0,8204 га по вулиці Ленінградське шосе, 12 (назва на дату прийняття рішення) надано в постійне користування для охорони громадського порядку та забезпечення безпеки дорожнього руху Уманській окремій роті ДПС Державної інспекції управління України в Черкаській області (орган виконавчої влади на час прийняття рішення).

Відповідач стверджує, що під час розробки детального плану територій, затвердженого рішенням Уманської міської ради від 09.07.2021 № 15-17/8, дотриманні положення пункту 42 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 8, 10, 16, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку № 290.

Також зазначає, що виконавши вимоги Порядку № 290 та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою КМУ від 25 травня 2011 року № 555 (далі Порядок № 555) зауважень, заперечень від Паланської сільської ради не надходило.

Доводи позивача про необхідність узгодження проекту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад в частині урегулювання питань щодо територій спільних інтересів, відповідач вважає недоречними, оскільки території спільного користування у фактичному використанні Уманської міської ради та Паланської сільської ради не перебувають.

Водночас зауважує, що оскаржуваний детальний план території був розроблений на території міста Умані в адміністративних межах міста, які визначені на підставі рішення виконавчого комітету Черкаської обласної Ради депутатів трудящих № 470 від 15.07.1966 та рішення Уманської міської ради № 1-4/24 від 04.06.2002.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

23 березня 2016 року рішенням Піківецької сільської ради № 7-4/VII «Про розроблення детального плану території» наданий дозвіл на розроблення детального плану території земельної ділянки площею 16,2 га для розміщення житлового комплексу «Білогрудівський» з інфраструктурою обслуговування в межах села Піківець.

29 листопада 2016 року рішенням Піківецької сільської ради № 16-3/VII затверджений проект детального плану території земельної ділянки площею 16,2 га для розміщення житлового комплексу «Білогрудівський» з інфраструктурою обслуговування в межах села Піківець.

03 грудня 2020 року рішенням Паланської сільської ради № 1-15/VIII реорганізовано Піківецьку сільську раду шляхом приєднання до Паланської сільської ради, визначено Паланську сільську раду правонаступником всього майна, прав та обов`язків Піківецької сільської ради.

09 квітня 2021 року 12 сесією Уманської міської ради VIII скликання прийняте рішення № 9-12/8 «Про розробку детального плану території комунальних підприємств, обмеженої вулицями Білогрудівською, Бендери Степана та землями Піківецької сільської ради».

09 липня 2021 року 17 сесією Уманської міської ради VIII скликання прийняте рішення № 14-17/8 «Про внесення змін до рішення міської ради від 09.04.2021 № 9-12/8», пунктом 1 якого вирішено «Внести зміни до рішення міської ради від 09.04.2021 № 9-12/8 «Про розробку детального плану території комунальних підприємств, обмеженої вулицями Білогрудівською, Бандери Степана та землями Піківецької сільської ради», а саме: в пункті 1 рішення слова: «Білогрудівською, Бандери Степана та землями Піківецької сільської ради» вважати «Білогрудівською, Бандери Степана та територією Паланської сільської ради за межами села Піківець».

09 липня 2021 року 17 сесією Уманської міської ради VIII скликання прийняте рішення № 15-17/8 «Про затвердження детального плану території комунальних підприємств, обмеженої вулицями Білогрудівською, Бендери Степана та територією Паланської сільської ради за межами села Піківець».

Не погоджуючись з рішенням № 15-17/8, Паланська сільська рада звернулася до суду першої інстанції з даним позовом.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскаржуване рішення було прийнято відповідачем за наявності передбачених законодавством підстав, правомірно, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а тому підстави для визнання його нечинним та скасування відсутні.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Уманською міською радою було дотримано порядок проведення громадських слухань, про які належним чином було проінформовано громадськість, зокрема, і позивача.

З огляду на ненадання позивачем доказів порушення його прав спірним рішенням, суди дійшли до висновку про відсутність очевидних ознак протиправності акта та втручання в права позивача чи спричинення суттєвого негативного впливу на повноваження позивача в контексті реальної шкоди прийняттям оскаржуваного рішення.

Судом апеляційної інстанції акцентовано увагу на тому, що територія, на якій був розроблений оскаржуваний детальний план, не входить в адміністративні межі Паланської сільської ради Уманського району, оскільки межі детального плану території комунальних підприємств, обмеженої вулицями Білогрудівською, Бандери Степана та територією Паланської сільської ради за межами села Піківець, визначено відповідно до Генерального плану м. Умань, затвердженого рішенням Уманської міської ради № 1-4/24 від 04.06.2002 «Про генеральний план міста», розробленого в 1996 році інститутом «Діпромісто» та межі міста затверджені рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради депутатів трудящих від 15 липня 1966 № 470 «Про затвердження меж міських земель міста Умані».

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачем зазначено, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм процесуального права, оскільки судами було не в повному обсязі встановлено обставини справи, які мають фактичне значення для правильного вирішення спору.

З покликанням на статті 14,19 Закону України «Про основи містобудування», статті 16,19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» скаржник стверджує, що спірним рішенням Уманська міська рада порушила фактичні межі Паланської сільської територіальної громади в межах Піківецького та Родниківського старостинських округів, визначивши приналежність земель до комунальної власності та меж міста Умані.

Вважає, що Уманська міська рада перевищила свої повноваження серед іншого тим, що земельна ділянка для якої розроблявся спірний детальний план знаходиться за межами міста Умань та в затверджений детальний план входять території (землі) інших населених пунктів (села Родниківка та Піківець), межі яких визначені (встановлені) до прийняття оскаржуваного рішення Уманської міської ради.

З покликанням на листи Державного комітету України по земельних ресурсах від 18.10.2004 № 14-22-6/8940 та Черкаського головного управління земельних ресурсів від 21.08.2004 № 1094-4/5 скаржник зазначає про відсутність затвердженої межі міста Умані.

На думку скаржника, судами не взято до уваги наявні в матеріалах справи докази, які вказують на факти поширення Уманською міською радою власної компетенції (повноважень) на землі та територію іншого органу місцевого самоврядування.

Наполягає на порушенні відповідачем пункту 1.4 та 4.2 Порядку № 290.

Водночас покликається на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 14.11.2019 у справі № 0740/885/18 та від 03.03.2020 у справі № 367/6388/16-а, Верховного Суду України у постанові від 27.09.2017 у справі № 391/1055/14-ц.

Також зазначає, що з 1966 по теперішній час межа міста Умань встановлена не була, проте судами береться до уваги загальна площа міста Умані, яка також не має значення щодо фактичного розміщення міста Умані по відношенню до його конфігурації та розміщення по відношенню до суміжних громад (населених пунктів).

У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій з`ясовано та враховано всі фактичні обставини справи, в межах наданих суду повноважень та правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню 17 сесії Уманської міської ради VIII скликання № 15-17/8 від 09 липня 2021 року «Про затвердження детального плану території комунальних підприємств, обмеженої вулицями Білогрудівською, Бендери Степана та територією Паланської сільської ради за межами села Піківець» на предмет відповідності його визначеним частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, колегія суддів зазначає таке.

Частиною першою статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР) визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до частини першої статті 25 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Пунктом 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про основи містобудування» до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Закон України 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частиною першою статті 1 Закону № 3038-VI визначено, що детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3).

Містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7).

Частинами першою, третьою статті 16 Закону № 3038-VI встановлено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Частиною першою статті 17 цього Закону визначено, що Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту.

План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Згідно з частинами першою - другою статтею 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці (частина перша).

Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України, та державних і регіональних інтересів.

Затвердження детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі рішення відповідної сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до частини четвертої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Частиною п`ятою статті 19 Закону № 3038-VI встановлено, що детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Згідно з частиною шостою статті 19 Закону № 3038-VI склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування (частина сьома статті 19).

Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою, крім випадків, передбачених цим Законом.

Детальний план території в межах населеного пункту щодо земель державної власності, що підлягають передачі в оренду для цілей здійснення державно-приватного партнерства, зокрема концесії, розглядається і затверджується відповідною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання. У такому разі фінансування робіт з розробки детального плану територій може здійснюватися за рахунок коштів державного, місцевого бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим або коштів підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління концесієдавця, державного партнера, або за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством.

Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується протягом 30 днів з дня його подання (частина восьма статті 19).

Детальний план території не підлягає експертизі (частина дев`ята статті 19).

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території (частина десята статті 19).

Відповідно до пункту 1.1 ДБН Б. 1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», затверджених наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 25.09.1997 № 164, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення щодо розміщення об`єктів загальноміського або загальноселищного значення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони природи та історико-культурної спадщини, черговості освоєння території. Генеральний план міста, селища є основним видом містобудівної документації з планування території населеного пункту, призначеним для обґрунтування (розроблення та реалізації) довгострокової політики органу місцевого самоврядування в питаннях використання і забудови території.

Пунктами 4.1 та 4.2 ДБН Б.1.1-14.2012 «Склад та зміст детального плану території», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12.03.2012 № 107 передбачено, що детальний план розробляється з метою уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району, при цьому розроблення детального плану на структурно-планувальні елементи території населеного пункту, які мають цілісний планувальний характер, здійснюється на основі затвердженого генерального плану цього населеного пункту відповідно до чинного законодавства, плану зонування (за наявності) з використанням матеріалів містобудівного та земельного кадастрів.

Системний аналіз вказаних правових норм дає підстави дійти висновку, що генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації, при цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі Генерального плану території та не можуть йому суперечити.

Отже, генеральний план передбачає розвиток напрямів використання територій міста, а не її стале використання. Водночас детальний план визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Вказана правова позиція сформована та застосована Верховним Судом у постановах від 19.10.2021 у справі № 369/9375/17, від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 05.03.2019 у справі № 360/2334/17, від 15.04.2020 у справі № 702/1384/16-а, від 11.11.2020 у справі № 191/1169/16-а, від 30.09.2021 у справі № 320/1030/19, від 22.11.2022 у справі № 826/3497/18, від 14.12.2022 у справі № 640/28978/20, від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21.

За приписами статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Відповідно до статті 160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування у тому числі (…) зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів, виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.

Отже, законодавець передбачив право та обов`язок позивача ініціювати відповідний спір, визначати його предмет, спосіб захисту та підстави позову.

Колегія суддів також враховує, що за сталою судовою практикою підстава позову - це ті обставини і норми права, які дозволяють особі звернутися до суду, а предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, стосовно яких він просить ухвалити судове рішення.

В позовній заяві, апеляційній та касаційній скарзі позивач наголошує, серед іншого, на тому, що земельна ділянка з кадастровим номером 7110800000:01:005:0384 відноситься до земель Паланської сільської ради Уманського району Черкаської області, проте протиправно визначена в межах затверджуваного детального плану Уманською міською радою.

Отже, з метою встановлення наявності чи відсутності в Уманської міської ради повноважень на затвердження детального плану території необхідним є визначення, в межах чи за межами міста Умань розташована спірна територія.

В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачем зазначено, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм процесуального права, оскільки судами було не в повному обсязі встановлено обставини справи, які мають фактичне значення для правильного вирішення спору.

Так, звертаючи до суду з позовом позивачем було зазначено, що земельна ділянка з кадастровим номером 7110800000:01:005:0384 площею 0.8204 га обмежена вулицями Білогрудівською, Степана Бандери та територією Паланської сільської ради за межами села Піківець знаходяться в адміністративних межах Паланської сільської ради поза межами населеного пункту с. Родниківка відповідно до розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації від 20.06.2019 № 438, за яким виникло право постійного користування у Регіонального сервісного центру МВС в Черкаській області.

Також позивач покликався на лист Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 13 грудня 2021 року № 8-23-0.2-6962/2-21, за змістом якого земельна ділянка з кадастровим номером 7110800000:01:005:0384 відноситься до земель Паланської сільської ради Уманського району Черкаської області.

Проте зазначеним доказам, наявним в матеріалах справи, та на які покликався позивач в обґрунтування підстав позову, залишені поза увагою судів попередніх інстанцій.

Також в матеріалах справи (а.с.15 т.1) наявний витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку станом на 17.08.2021, який містить інформацію про місце розташування земельної ділянки 7110800000:01:005:0384, а саме Черкаська область, Уманський район, Родниківська сільська рада, автодорога Леніградське шосе,12 (Київ-Одеса 203 км+800м(ліворуч)).

В зазначеному витязі міститься інформації, що документом, який є підставою для виникнення права є розпорядження Черкаської обласної державної адміністрації від 20.06.2019 № 438.

Отже, розпорядження земельною ділянкою з кадастровим номером 7110800000:01:005:0384 здійснювалось Черкаською обласною державною адміністрацією, проте розпорядження № 438 судами не оцінено.

Судом апеляційної інстанції зазначено, що станом на теперішній час відомості про земельну ділянку в Державному земельному кадастрі приведені у відповідність. Земельна ділянка з кадастровим номером 7110800000:01:005:0384 розташована за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Ленінградське шосе, 12 (на даний час Бандери Степана, 12), про що повідомлено Уманську міську раду листом від 18.01.2022 № 18-23-0.281/2-22 та що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 18.01.2022 № НВ-0000081232022.

Проте судами попередніх інстанцій не встановлювалося коли та на якій підставі були проведенні реєстраційні дії щодо зміни адреси та який статус мала земельна ділянка на момент прийняття оскарженого рішення.

Така оцінка має суттєве значення для оцінки оскарженого рішення.

У постанові від 03 березня 2020 року у справі № 367/6388/16-а Верховний Суд дійшов таких висновків:

«Відповідно вимог статті 173 Земельного Кодексу України, межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій. Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів.

Частиною 1 статті 174 Земельного Кодексу України встановлено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.

Таким чином, законом регламентований порядок встановлення меж населених пунктів. Судам необхідно встановити, чи були встановлені межі населених пунктів у встановленому законом порядку, після чого з`ясувати, у межах якого з них перебуває спірна земельна ділянка.

Водночас, у разі якщо межі населених пунктів не встановлені у порядку, визначеному Земельним кодексом України, судам належить виходити з фактичних меж населених пунктів. Так, відсутність реалізації компетентними органами своїх повноважень щодо встановлення меж міста не свідчить про фактичну відсутність таких меж».

Отже, повноваження щодо встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць належить відповідним органам державної влади та місцевого самоврядування (стаття 174 Земельного кодексу України). Натомість суд, якщо це необхідно для вирішення спору, своїм рішенням не встановлює і не змінює межі адміністративно-територіальних одиниць, а з`ясовує, в межах яких саме адміністративно-територіальних одиниць розташована земельна ділянка.

Механізм встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками визначено Інструкцією про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженою наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 № 376, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 16.06.2010 за № 391/17686 (далі - Інструкція № 376).

Встановлення (відновлення) меж земельної ділянки здійснюється з метою визначення в натурі (на місцевості) метричних даних земельної ділянки, у тому числі місцеположення поворотних точок її меж та їх закріплення межовими знаками.

Відповідно до приписів статей 73, 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Суди попередніх інстанцій покликаються на рішення виконавчого комітету Черкаської обласної ради депутатів трудящих № 470 від 15 липня 1966 року «Про затвердження меж міських земель міста Умані», за змістом якого за результатом розгляду матеріалів про поновлення та часткове встановлення меж земель міста Умані, проведені Уманським міжміським бюро технічної інвентаризації, затверджені межі міських земель міста Умані площею 4702 га, поновлені і частково установлені відповідно з геодезичними даними матеріалів закріплення земель за суміжними землекористувачами.

Проте судами не було установлено чи визначені такі межі на місцевості, з урахуванням зазначеної площі, та чи перебуває у зазначених межах спірна земельна ділянка з покликанням на належні та допустимі докази.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.

Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Отже, Верховний Суд уважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно встановити всі обставини справи щодо предмету спору, з цього приводу належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові.

Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень.

Суд зважає, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справ.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 березня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року у справі № 580/9644/21 необхідно скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Паланської сільської ради задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 березня 2023 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2023 року скасувати, справу № 580/9644/21 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

Т.Г. Стрелець