Постанова від 15.05.2025 по справі 990/70/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2025 року

м. Київ

справа № 990/70/25

провадження № 11-101заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Пількова К. М., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2025 року (судді Рибачук А. І., Бучик А. Ю., Берназюк Я. О., Кравчук В. М., Стародуб О. П.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання протиправним та скасування рішення, відшкодування матеріальної та моральної шкоди і

ВСТАНОВИЛА:

1. У лютому 2025 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати:

- його право на належне виконання відповідачем зобов`язання діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України - законослухняність суб`єкта владних повноважень);

- протиправним та нечинним (таким, що містить дискримінаційні чинники та чинники, які порушують його право на незалежність суду) пункти 12, 13 та 14 Положення про Службу судової охорони, затвердженого рішенням ВРП від 04 квітня 2019 року № 1051/0/15-19 (далі - Положення) зі змінами згідно з рішеннями ВРП від 03 грудня 2019 року № 3300/0/15-19 та 18 січня 2022 року № 51/0/15-22;

- протиправним та нечинним у повному обсязі рішення ВРП від 04 квітня 2019 року № 1051/0/15-19 «Про затвердження Положення про Службу судової охорони» зі змінами згідно з рішеннями ВРП від 03 грудня 2019 року № 3300/0/15-19 та від 18 січня 2022 року № 51/0/15-22 (далі - Спірне рішення) як таке, яким введено в дію дискримінаційний акт;

- порушення діями ВРП його права на законослухняність ВРП та його права на рівні конституційні права і свободи та рівність перед законом (стаття 24 Конституції України) і незалежність суду (стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод);

- факт завдання йому порушенням його прав з боку відповідача моральної шкоди;

- стягнути з державного бюджету України на його користь грошову суму у розмірі 10 000 000 грн відшкодування моральної шкоди, заподіяної порушенням його прав.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що Спірним рішенням ВРП затвердила Положення про Службу судової охорони, яке, на його думку, є дискримінаційним, оскільки з огляду на повноваження, надані Службі судової охорони, остання може бути використана як засіб впливу на суддів шляхом залякування їх неіснуючою загрозою або загрозою життю їхнім родичам чи загрозою збереження їхнього майна, взяттям їх в заручники під виглядом нібито під захист або залякуванням їх в дійсно небезпечній ситуації залишити їх без захисту на підставі, що підзахисні нібито не виконують їх безпекових розпоряджень. Тобто відповідними пунктами Положення Службі судової охорони надані інструменти впливу на суддів, що є загрозою їхньої незалежності і порушує право позивача на незалежний суд.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 лютого 2025 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), через те що заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

3. ОСОБА_1 не погодився із цим рішенням суду і через підсистему «Електронний суд» подав до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та направити матеріали справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Свої вимоги обґрунтовує, зокрема, тим, що суд, коли усупереч вимогам частини шостої статті 170 КАС України не роз`яснив, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд цієї справи, коли вказав, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» треба тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і такі, що загалом не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, - по суті перебрав на себе непритаманні йому повноваження законотворця і вдався до дій, що суперечать змісту приписів статті 124 Конституції України.

З покликанням на норми Положення зазначає, що висновки суду першої інстанції, за якими цей суд з посиланням на частину другу статті 264 КАС України визнає, що Спірне рішення поширює свою дію на конкретно визначених суб`єктів: Службу судової охорони та її співробітників, і, відповідно, визначає повноваження, завдання, права та обов`язки згаданих вище суб`єктів і як нормативно-правовий акт регулює відносини виключно зазначених суб`єктів, є хибними та таким, що не відповідають дійсності, позаяк із тексту Положення видно, що його застосування стосується не лише повноважень служби Судової охорони, а й зачіпає права інших осіб.

На думку автора скарги, безпідставним в оскаржуваному судовому рішення є покликання на Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, через те що в оскаржуваному рішення міститься покликання на охоронюваний законом інтерес, тоді як позовні вимоги містили лише вимоги про захист порушеного права.

Використання для мотивування відмови відкрити позовне провадження Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 вважає вибірковим, і цим суд першої інстанції намагається показати, що в спорі нема порушення Радою права позивача.

З погляду скаржника, ілюстрацією такого підходу є обирання судом з низки позовних вимог тільки ті з них, які мають стосунок до порушення права на незалежний суд, але при тому ігноруються інші вимоги щодо порушення інших прав. Звертає увагу, що виявити, чи було / не було порушення того чи того права неможливо до розгляду справи по суті.

До того ж частина перша статті 170 КАС України передбачає вичерпний перелік підстав, за якими суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі. Цих підстав чотири, і серед них нема такої підстави для відмови, як відсутність порушеного права. З посиланням на той самий акт органу конституційного контролю акцентує увагу на тому, що суд не може відмовити йому у доступі до правосуддя.

Цитуючи частину другу статті 2 КАС України, зазначає, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок, а вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій статті 17 КАС України.

4. ВРП скористалася своїм процесуальним правом на подання відзиву на апеляційну скаргу і через свого представника подала такий документ, який містить прохання апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2025 року залишити без задоволення.

В основному доводи відзиву перегукуються із висновками оскаржуваної ухвали та містять міркування про те, що Спірне рішення не породжує, не змінює і не припиняє прав чи обов`язків позивача, воно до нього не застосовується, не зачіпає його прав чи інтересів, бо, серед іншого, позивач не є учасником правовідносин, в яких Спірне рішення застосовується.

ВРП зазначила, що погоджується з висновком суду першої інстанції, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Позивач подав відповідь на відзив, у якій просить не зважати на доводи відповідача, позаяк здебільшого вони вторують аргументам та мотивам судового рішення, які, на його думку, є хибними.

5. Велика Палата ухвалою від 02 квітня 2025 року відкрила апеляційне провадження за вказаною апеляційною скаргою, а ухвалою від 12 квітня 2025 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 01 травня 2025 року.

6. Велика Палата дослідила наведені в апеляційній скарзі доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і вважає за необхідне зазначити таке.

Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАСУкраїни адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП встановлені статтею 266 КАС України. Згідно з пунктами 2-4 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності ВРП, законності її актів та законності рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат.

7. Як можна зрозуміти зі змісту позовної заяви і це відзначив суд першої інстанції, позивач оскаржує Спірне рішення, яким ВРП затвердила Положення, за правилами котрого, як гадає позивач, Служба судової охорони володіє інструментами впливу на суддів, що є загрозою їхній незалежності, а звідси - порушенням його права на незалежний суд. Відтак стверджує, що існують підстави для його скасування та стягнення на його користь моральної шкоди.

Як уже зазначалося, до адміністративного суду має право звернутися особа, яка бажає отримати судовий захист (захистити своє суб`єктивне право), і коли особа реалізовує свій намір шляхом подання до суду позовної заяви, то така особа в позовній заяві має зазначити суб`єкта владних повноважень, який порушив її права чи інтереси, яким чином, якими діями / бездіяльністю (рішенням) відбулося втручання в її права, які саме права були порушені, чи належать вони особі-позивачу та які обставини про це свідчать.

Стаття 160 КАС України визначає що потрібно зазначити у позовній заяві, у якій формі і ким вона подається та що необхідно у ній заначити.

Процесуальний закон не передбачає вимог щодо обсягу, повноти чи слушності доводів позовної заяви, але приписує щонайменше сформулювати суть (зміст) порушення, яким чином воно негативно позначилось на правах особи, яка звертається з позовом, у який спосіб може бути відновлено порушене право.

Зміст та обсяг порушеного права та виклад обставин, якими воно підтверджується, в кожному конкретному випадку можуть різнитися, але поряд із цим принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові межі події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне з обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятною / неприйнятною.

Як видно із позовної заяви, позивач визначив, який суб`єкт владних повноважень (ВРП) порушив його право, вказав, якими саме діями (ухвалив Спірне рішення) порушене його право, та вказав, яке право (на його думку) порушене внаслідок ухвалення Спірного рішення.

Положенням частини п`ятої статті 5 КАС України, яка гарантує право на судовий захист, передбачено, що ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, позаяк доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішенні питання щодо прийняття позовної заяви або скарги є порушенням права на справедливий судовий захист.

Зокрема, у рішенні від 04 грудня 1995 року у справі «Беллет проти Франції» Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання в її права.

У рішенні від 13 січня 2000 року у справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» та в рішенні від 28 жовтня 1998 року у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» Європейський суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції.

8. Повертаючись до обставин цієї справи, Велика Палата зазначає, що в полі зору суду була позовна заява, яка містила чітко визначені суб`єкти правовідносин, предмет спору та озвучені порушені, на думку позивача, права, що не давало підстав суду першої інстанції на стадії вирішення питання про відкриття провадження зробити висновок, що Спірне рішення, яким затверджено Положення про Службу судової охорони, поширює свою дію на конкретно визначених суб`єктів: Службу судової охорони та її співробітників, і, відповідно, визначає повноваження, завдання, права та обов`язки згаданих вище суб`єктів і застосовується такий нормативно-правовий акт виключно стосовно зазначених осіб, а відтак таке рішення не породжує, не змінює і не припиняє прав чи обов`язків позивача, зазначене рішення щодо позивача не застосовне, позивач не є учасником правовідносин, в яких зазначене рішення застосовується, що унеможливлює оскарження в судовому порядку цього нормативно-правового акта позивачем.

З огляду на наведене вище обґрунтування Велика Палата не може погодитися з висновком суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства і на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України слід відмовити у відкритті провадження.

Також Велика Палата не може погодитися із висновком суду першої інстанції про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, а відтак суд не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення заявлених у цій справі позовних вимог.

9. Повторимось, що за частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо «…» оскарження актів, дій чи бездіяльності «…», Вищої ради правосуддя, «…», а особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності «…», Вищої ради правосуддя, «…» передбачені статтею 266 КАС України і ці норми визначають вичерпний перелік спорів, вирішення яких відноситься до повноважень Верховного Суду як суду першої інстанції.

З огляду на суб`єктний склад спірних правовідносин, один з яких (ВРП) ухвалив Спірне рішення, яке, на думку позивача порушує його права, то у разі відсутності інших перешкод для відкриття провадження, суд першої інстанції мав би відкрити провадження у цій справі та тільки за наслідками розгляду ухвалити рішення, у якому, зокрема, зазначити, чи порушене право позивача Спірним рішенням, а не робити такого висновку на стадії вирішення питання відкриття провадження в адміністративній справі.

Велика Палата вважає, що доводи апеляційної скарги є слушними, а суд першої інстанції внаслідок неправильного застосування норм процесуального права дійшов помилкового висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у цій справі.

10. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

З огляду на це Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про необхідність скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2025 року з направленням справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Керуючись статтями 250, 266, 292, 312, 315, 320, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2025 року скасувати.

Справу № 990/70/25 направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: О. О. Банасько О. В. Кривенда

О. Л. Булейко К. М. Пільков

Ю. Л. Власов О. В. Ступак

І. А. Воробйова І. В. Ткач

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич

В. В. Король Є. А. Усенко