Окрема думка від 23.06.2025 по справі 520/8206/22

ОКРЕМА ДУМКА

23 червня 2025 року

м. Київ

справа №520/8206/22

адміністративне провадження №К/990/4629/25

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 червня 2025 року у справі №520/8206/22 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою заступника Генерального прокурора на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2025 року.

Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Згідно з постановою Верховного Суду від 20 червня 2025 року у справі №520/8206/22 було відмовлено у задоволенні касаційної скарги заступника Генерального прокурора, а ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2025 року - залишено без змін.

Вважаю, що касаційна скарга заступника Генерального прокурора підлягала задоволенню, а ухвала Другого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2025 року - скасуванню із направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Моя позиція ґрунтується на таких міркуваннях.

1. Щодо суті спору та обставин справи

Суть спору полягає у правомірності обмеження пенсії по інвалідності позивача, ОСОБА_1 , максимальним розміром. Харківський окружний адміністративний суд 01 листопада 2022 року задовольнив позов.

Після цього позивач двічі звертався із заявами про роз`яснення судового рішення.

Перше роз`яснення, надане ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 29 січня 2024 року, яке передбачало виплату пенсії без обмежень, було скасоване постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2024 року, яка відмовила у роз`ясненні судового рішення.

Позивач вдруге звернувся із заявою про роз`яснення судового рішення, яка була задоволена ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2024 року, з аналогічним роз`ясненням щодо виплати пенсії без обмежень.

Головне управління Пенсійного фонду України в Харківській області (далі - ГУ ПФУ) намагалося оскаржити ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2024 року, проте двічі отримувало відмову у відкритті апеляційного провадження (ухвали Другого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2024 року та від 24 грудня 2024 року). Касаційна скарга ГУ ПФУ на ухвалу від 24 грудня 2024 року також була залишена без руху, а згодом Верховний Суд відмовив у відкритті касаційного провадження ухвалою від 10 лютого 2025 року.

Після цього, заступник Генерального прокурора звернувся з апеляційною скаргою на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2024 року. Другий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 січня 2025 року повернув цю скаргу, дійшовши висновку про безпідставність звернення прокурора, оскільки обставини у справі свідчать про належне виконання відповідачем своїх обов`язків, а прокурор безпідставно перебирає на себе компетенцію ГУ ПФУ.

2. Правові засади представництва прокурором інтересів держави

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей принцип забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.

Зміни до Конституції України, що набрали чинності 30 вересня 2016 року, доповнили її статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.

Частиною четвертою статті 53 КАС України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала на субсидіарній ролі прокурора у захисті інтересів держави. Зокрема, у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 зазначено, що прокурор може представляти інтереси держави в суді, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. «Нездійснення захисту» проявляється в усвідомленій пасивній поведінці, коли орган усвідомлює порушення, має повноваження, але не звертається до суду. «Здійснення захисту неналежним чином» - це активна поведінка (дії та рішення), спрямована на захист, але яка є неналежною, зокрема, через недотримання встановленого порядку або неефективність процесуальних прав.

3. Оцінка дій Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області та права прокурора на представництво

Ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2024 року, якою роз`яснено, що пенсія позивачу має виплачуватися без обмежень, потенційно могла призвести до значних видатків з бюджету Пенсійного фонду України, що становить легітимний інтерес держави. Цей інтерес стосується не лише фінансових наслідків для Пенсійного фонду як юридичної особи, а й впливає на бюджетну дисципліну та єдність застосування пенсійного законодавства в масштабах держави.

Фактичні обставини справи свідчать про послідовні процесуальні невдачі ГУ ПФУ під час оскарження зазначеної ухвали. Зокрема:

апеляційну скаргу ГУ ПФУ було залишено без руху, а згодом відмовлено у відкритті апеляційного провадження (ухвала Другого апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2024 року);

повторна спроба оскарження також була безуспішною - ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 грудня 2024 року знову відмовлено у відкритті апеляційного провадження;

касаційна скарга ГУ ПФУ на цю ухвалу була залишена без руху Верховним Судом через пропуск строку, а згодом відмовлено у відкритті касаційного провадження (ухвала Верховного Суду від 10 лютого 2025 року).

Така сукупність процесуальних невдач ГУ ПФУ, що повторювались, та, як вбачається з наданих матеріалів та доводів прокурора, були зумовлені недотриманням вимог процесуального закону (несвоєчасність, інші процесуальні недоліки, що призводили до відмов у відкритті апеляційних проваджень), виходить за межі звичайного процесуального ризику. Це свідчить не про поодиноку помилку, а про системну проблему в реалізації ГУ ПФУ своїх повноважень щодо захисту інтересів держави в суді, що може бути розцінено як відсутність належної ретельності та ефективності.

Верховний Суд неодноразово зазначав, що «неналежний захист» може виявлятися не лише в повній пасивності, але й у вчиненні дій, які є формальними, несвоєчасними або неефективними з точки зору досягнення мети захисту інтересів держави. У постанові від 02 грудня 2020 року у справі №440/6739/18 Суд вказав, що навіть за наявності у державного органу певних ресурсів, його тривала бездіяльність або вчинення лише формальних, неефективних процесуальних кроків, які не призводять до реального захисту державних інтересів, можуть кваліфікуватися як неналежне виконання відповідних повноважень. Цей підхід є релевантним і для оцінки дій ГУ ПФУ у даній справі, де послідовні відмови у відкритті апеляційного провадження за його скаргами свідчать про відсутність результативного захисту.

Заступник Генерального прокурора, перед зверненням з апеляційною скаргою, повідомив ГУ ПФУ про виявлене порушення інтересів держави та необхідність вжиття заходів (лист від 19 грудня 2024 року №15/2/3-104022ВИХ-24). Лише після цього та з урахуванням того, що дії ГУ ПФУ не призвели до ефективного оскарження ухвали, прокурор звернувся з власною апеляційною скаргою, про що також повідомив відповідача (лист від 27 грудня 2024 року №15/2/3-37810-24).

Таким чином, прокурор діяв у межах повноважень, визначених статтею 23 Закону №1697-VII, оскільки мав обґрунтовані підстави вважати, що захист інтересів держави з боку уповноваженого органу здійснюється неналежним чином.

4. Висновки щодо оскаржуваної ухвали апеляційного суду

Суд апеляційної інстанції, повертаючи апеляційну скаргу прокурора, не врахував вищенаведені обставини та неправильно інтерпретував поняття «належного виконання обов`язків» відповідачем. Формальне вчинення процесуальних дій, які не досягають мети через їх неефективність, не може вважатися належним захистом інтересів держави та не позбавляє прокурора права на втручання у субсидіарному порядку.

Формальне вчинення процесуальних дій без їх результативності у конкретній справі має кваліфікуватися як процесуальна неефективність, яка, відповідно до правових позицій Верховного Суду, може бути підставою для втручання прокурора.

Верховний Суд наголошує, що прокурор має право на звернення до суду в інтересах держави не лише за повної бездіяльності уповноваженого органу, а й у разі, коли дії цього органу є формальними, несвоєчасними або неефективними. Така неефективність має бути підтверджена встановленими обставинами, які свідчать про те, що інтереси держави залишаються або з високою ймовірністю можуть залишитися незахищеними. За цих умов прокурор реалізує свою виняткову та субсидіарну функцію, спрямовану на усунення процесуальної прогалини у захисті державних інтересів.

Відтак, висновок апеляційного суду про безпідставність звернення прокурора з апеляційною скаргою та про те, що прокурор перекладає на себе компетенцію Головного управління Пенсійного фонду України в Харківській області за відсутності визначених на це законодавчих підстав, є помилковим. Коли встановлено факти, що свідчать про системну процесуальну неефективність ГУ ПФУ, яка призвела до того, що ухвала суду першої інстанції, що потенційно зачіпає значні державні інтереси, фактично залишилася без апеляційного перегляду з ініціативи уповноваженого органу, дії прокурора щодо подання апеляційної скарги не є «перебиранням повноважень». Навпаки, це є реалізацією його субсидіарної функції, спрямованої на усунення прогалини в захисті державних інтересів. Таким чином, втручання прокурора було вимушеним та обумовленим обставинами у справі заходом.

Повернення апеляційної скарги прокурора з наведених апеляційним судом підстав суперечить завданням адміністративного судочинства та меті інституту представництва прокурором інтересів держави в суді.

З огляду на викладене, ухвала Другого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2025 року постановлена з порушенням частини четвертої статті 53, пункту 7 частини четвертої статті 169 та частини другої статті 298 КАС України, оскільки суд не дослідив належним чином повноваження прокурора, обставини, що свідчать про бездіяльність органу Пенсійного фонду, та не встановив, чи були наявні поважні причини для пропущення строку на апеляційне оскарження.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України, підставою для скасування ухвал судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин, касаційна скарга заступника Генерального прокурора підлягає задоволенню, а ухвала Другого апеляційного адміністративного суду - скасуванню з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Суддя Я.О. Берназюк