Постанова від 23.07.2025 по справі 400/1906/24

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2025 року

м. Київ

справа № 400/1906/24

адміністративне провадження № К/990/12370/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 03.12.2024 (суддя Гордієнко Т.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2025 (колегія суддів у складі: судді-доповідача Ступакової І.Г., суддів Бітова А.І., Лук`янчук О.В.) у справі №400/1906/24 за позовом заступника керівника Миколаївської окружної прокуратури в інтересах держави до Чорноморської сільської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Зем-Юр-Центр", Товариство з обмеженою відповідальністю "Скайрізон Блек Сі", про визнання протиправним та нечинним рішення.

I. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У лютому 2024 року заступник керівника Миколаївської окружної прокуратури звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду в інтересах держави з позовом до Чорноморської сільської ради Очаківського (Миколаївського) району Миколаївської області, в якому просив визнати протиправним і нечинним рішення від 14.12.2017 №2 "Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області", яким затверджено містобудівну документацію "Генеральний план с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області з планом зонування території, детальним планом території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану в проектних межах села" загальною площею 3650 га у складі: Генерального плану, Плану зонування, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Бейкушська, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Приморська, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Суворова, Детального плану території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану та в проектних межах села Чорноморка Очаківського району Миколаївської області, розроблену Товариством з обмеженою відповідальністю "Зем-Юр-Сервіс".

2. На обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що оспорюване рішення прийнято Чорноморською сільською радою з порушенням абзацу третього частини сьомої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), оскільки ні сільська рада, а ні її виконавчий комітет не зверталися до обласної державної адміністрації щодо визначення державних та регіональних інтересів для їх врахування під час розроблення та затвердження містобудівної документації.

Також, позивач зазначив, що: матеріали генерального плану не погоджувалися компетентними органами перед їх розглядом архітектурно-містобудівною радою; матеріали проекту генерального плану населеного пункту не пройшли державної санітарно-епідеміологічної експертизи; Чорноморською сільською радою не прийнято зауваження квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаїв Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління від 08.08.2017, відповідь за результатами їх розгляду заявнику не надано і не оприлюднено її в засобах масової інформації та на офіційному веб-сайті, як це передбачено вимогами статті 21 Закону №3038-VI та Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555 (далі - Порядок №555, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Позивач вважає, що затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості чинним законодавством заборонено. Зауважує, що відповідач під час розробки Генерального плану с. Чорноморка, плану зонування та детальних планів територій не дотримався державних стандартів, норм і правил, а Генеральний план розроблено всупереч вимог водного, земельного та природоохоронного законодавства в частині, що стосується встановлення меж прибережних захисних смуг водних об`єктів.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Судами попередніх інстанцій установлено, що Чорноморська сільська рада Очаківського району Миколаївської області рішенням від 19.05.2016 №4 (зі змінами, внесеними на підставі рішення ради від 11.08.2016 №3) вирішила розробити генеральний план населеного пункту села Чорноморка з одночасним виготовленням плану зонування території, детальним планом території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану в проектних межах села.

4. Чорноморська сільська рада рішенням від 14.12.2017 №2 "Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області" затвердила розроблену Товариством з обмеженою відповідальністю "Зем-Юр-Сервіс" містобудівну документацію "Генеральний план с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області з планом зонування території, детальним планом території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану в проектних межах села" загальною площею 3650 га у складі: Генерального плану, Плану зонування, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Бейкушська, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Приморська, Детального плану території частини с. Чорноморка по вул. Суворова, Детального плану території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту в складі Генерального плану та в проектних межах села Чорноморка Очаківського району Миколаївської області.

5. Відповідно до пояснювальної записки Генерального плану с. Чорноморка, такий є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Проект розроблений з урахуванням інтересів територіальної громади і містить принципові рішення щодо функціонального призначення території села, формування системи громадського обслуговування населення, організації вулично-дорожньої мережі і дорожнього руху, інженерного обладнання, інженерної підготовки і благоустрою, захисту території від небезпечних природних і техногенних процесів, охорони навколишнього природного середовища та культурної спадщини.

6. Вважаючи протиправним рішення Чорноморської сільської ради від 14.12.2017 №2, зокрема таким, що прийняте з порушенням встановленої законодавством процедури його прийняття, заступник керівника Миколаївської окружної прокуратури звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 03.12.2024, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2025, у задоволенні позову відмовив.

8. Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про необґрунтованість тверджень позивача про те, що Чорноморська сільська рада, приймаючи спірне рішення від 14.12.2017 №2, допустила порушення вимог Закону №3038-VI та Порядку №555 щодо врахування державних інтересів при розробці містобудівної документації.

9. Суди зазначили, що положення Закону №3038-VI не містять застережень стосовно неможливості продовження розробки Генерального плану населеного пункту без висновку обласної державної адміністрації стосовно визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення генерального плану населеного пункту. Позивач не довів, яким чином відсутність висновків державних органів, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, впливає на спірне рішення, враховуючи, що жодний з державних органів, які відповідно до закону наділені повноваженнями щодо розгляду містобудівної документації (за відповідним напрямом), протягом семи років дії спірного рішення не висловив свої зауваження до проекту містобудівної документації, які б могли бути підставою для непогодження такого проекту.

10. Судами враховано, що Закон України "Про екологічну експертизу" втратив чинність і при розробці нового проекту генерального плану та його затвердженні, у зв`язку із скасуванням в судовому порядку рішення сільської ради від 14.12.2017, Чорноморська сільська рада правомірно не проводила державну екологічну експертизу проекту генерального плану с. Чорноморка.

11. Пропозиція Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаїв Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління була врахована при розробці Генерального плану та Плану зонування. Землі Квартирно-експлуатаційного відділу в Генеральному плані залишилися землями оборони.

12. Враховуючи, що в 2021 році затверджено окремий проект землеустрою щодо прибережної захисної смуги, в якому захисна смуга в повністю відповідає межам та розмірам захисної смуги, що зазначена в Генеральному плані, відхилені доводи прокурора щодо невизначення у містобудівній документації прибережних захисних смуг.

13. Суди, ухвалюючи рішення, виходили з того, що допущені відповідачем окремі порушення не є суттєвими та достатніми для скасування оспорюваного рішення, оскільки судами не встановлено порушення прав та інтересів мешканців громади за сім років чинності спірного рішення.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

14. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції і постановою суду апеляційної інстанції, Миколаївська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 03.12.2024 і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2025 та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

15. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до яких, підставами касаційного оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

16. У доводах касаційної скарги скаржник посилається на неправильне застосування судами положень статей 17, 18, 19, 20, 25, 26, 29, частини четвертої статті 2 Закону №3038-VI; статей 17, 18, 19 Закону України "Про основи містобудування" від 16.11.1992 №2780-XII (далі - Закон №2780-XII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), частини першої статті 2 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" від 20.03.2018 №2354-VIII (далі - Закон № 2354-VIII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статей 1, 10, 11 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" від 24.02.1994 №4004-XII (далі - Закон №4004-XII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статті 5 Закону України "Про морські порти України" від 17.05.2012 №4709-VI (далі - Закон №4709-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), пункту 4.9 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290 (далі - Порядок №290, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин); пунктів 4.2, 4.3, 5.1, підпункту 5.5.5 пункту 5.5 ДБН Б.1.1-13:2012 "Склад та зміст містобудівної документації на державному та регіональному рівнях", пункту 4.1 ДБН Б.1.1-14:2021"Склад та зміст містобудівної документації на державному та регіональному рівнях", Стратегії розвитку морських портів України, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.07.2013 №548-р.

17. Скаржник у касаційній скарзі покликається на відсутність висновків Верховного Суду із застосування пункту 4.2 ДБН Б.1.1-13:2012 "Склад та зміст містобудівної документації на державному та регіональному рівнях", пункту 2 статті 17 Закону №3038-VI, зокрема, щодо можливості розроблення генерального плану населеного пункту без визначення обласною державною адміністрацію державних інтересів для їх врахування, а також щодо можливості включення до генерального плану населеного пункту об`єктів загальнодержавного значення, які не передбачені у Схемі планування території області та не відповідають Стратегіям розвитку на державному рівні.

18. Позивач зазначає про порушення судами норм процесуального права, зокрема, пункту 2 статті 2, статей 76, 90, 242, пункту 3 частини 1 статті 355 КАС України.

Зауважує, що судами в порушення вимог частини четвертої статті 90 КАС України проігноровано лист Управління екології та природних ресурсів Миколаївської облдержадміністрації від 26.09.2017 №01-04/2444-04 щодо наявних зауважень до містобудівної документації та необхідності їх усунення, який не було враховано сільською радою.

19. Зазначає, що суди, розглядаючи доводи прокурора щодо необхідності визначення у містобудівній документації прибережних захисних смуг, не врахували висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 07.03.2023 у справі №540/2641/20, від 16.03.2023 у справі №460/3890/20 щодо забезпечення неухильного дотримання засад і принципів планування та забудови територій населених пунктів, закріплених у статті 2 Закону №3038-VI, основних вимог до містобудівної діяльності, визначених статтею 5 Закону №2780-XII, інших вимог, у тому числі, стосовно розмірів та меж прибережних захисних смуг, режиму їх використання і охорони, обмежень видів діяльності на них. Зокрема, зонування території здійснюється з дотриманням вимог, зокрема, щодо відображення меж прибережних захисних смуг та пляжних зон водних об`єктів, а у разі відсутності зонінгу межі прибережних захисних смуг визначає детальний план території (пункт 7 частини третьої статті 18, пункту 11 частини четвертої статті 19 Закону №3038-VI).

20. Вважає, що судами не враховано позицію Верховного Суду, у справі № 310/10895/21, відповідно до якої недотримання встановленого законодавством порядку розроблення та затвердження містобудівної документації не свідчить про взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

21. Посилається на неврахування судами висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 14.08.2018 у справі №280/759/16-а, від 30.08.2018 у справах №675/1905/16-а, №500/2992/16-а, від 26.06.2019 у справі №344/9913/15-а, від 04.09.2019 у справі №826/13852/17, від 21.11.2019 у справі №807/166/16, від 04.11.2020 у справі №824/376/19-а, від 11.11.2020 у справі №191/1169/16-а, від 02.12.2021 у справі №П/320/900/20, від 13.02.2022 у справі №210/3729/17, від 27.09.2022 у справі №320/1510/20, від 19.01.2023 у справі №640/9995/20, від 23.02.2023 у справі №400/3396/19, в яких суд касаційної інстанції дійшов висновку, що містобудівна документація на місцевому рівні істотно протягом тривалого часу впливає на життєвий простір мешканців населеного пункту навколишнє середовище, його розвиток. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

22. Скаржник зауважує, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою його доводи щодо необхідності проведення санітарно-епідеміологічної експертизи для містобудівної документації відповідно до вимог статей 1, 11 Закону №4004-XII з урахуванням положень статей 1, 17 Закону №3038-VI і статті 19 Закону №2780-XII.

23. Відповідач та треті особи у строк, встановлений судом, не надали до суду заперечень на касаційну скаргу позивача, що не перешкоджає її розгляду.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

25. Спірним питанням у цій справі є правомірність прийняття Чорноморською сільською радою рішення від 14.12.2017 №2 "Про затвердження Генерального плану с. Чорноморка Очаківського району Миколаївської області", відповідність цього рішення вимогам законів та дотримання процедури його прийняття.

26. Відповідно до статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

За правилами частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

27. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, встановлює Закон №3038-VI.

Пунктами 2, 3, 7, 9 статті 1 цього Закону визначено, що наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

28. За правилами частини першої статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

29. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану (частини 1, 2 статті 17 Закону №3038-VI).

Згідно з частинами 5, 6 статті 17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

За правилами частини 7 статті 17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк, серед іншого, звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту, забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня.

30. План зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (стаття 18 Закону №3038-VI).

31. Пункт 1.4 Порядку №290 визначає, що розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею 20 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

32. Відповідно до статті 20 Закону №3038-VI для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, уповноважені органи містобудування та архітектури можуть утворювати архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи, що діють на громадських засадах. Типове положення про архітектурно-містобудівні ради затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Результати розгляду проектів містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури, при якому функціонує архітектурно-містобудівна рада, за 20 робочих днів до розгляду на засіданні ради містобудівної документації письмово інформує про дату та місце такого розгляду державні органи, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації, та забезпечує можливість ознайомлення з її розділами (за відповідним напрямом). За результатом розгляду зазначені органи подають спеціально уповноваженому органові містобудування та архітектури свої висновки.

У разі ненадання письмових висновків до проекту містобудівної документації протягом 20 днів з дня надходження інформації про розгляд містобудівної документації такий проект вважається погодженим цими органами.

33. Таким чином, містобудівна документація до моменту розгляду на архітектурно-містобудівній раді підлягає розгляду державними органами, які відповідно до закону мають повноваження щодо розгляду містобудівної документації та надання висновків щодо відповідних розділів.

34. Як установлено судами попередніх інстанцій, Чорноморська сільська рада в письмовій формі зверталася до Миколаївської обласної державної адміністрації щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення Генерального плану, що підтверджується листом від 28.08.2017 №648\04.03 на ім`я першого заступника Миколаївської обласної державної адміністрації Боня В.В., а також журналом вихідної кореспонденції 2017 року.

Однак, Миколаївська обласна державна адміністрація не надала відповідь на лист відповідача від 28.08.2017 №648\04.03.

35. Ураховуючи, що Чорноморська сільська рала зверталась до Миколаївської обласної державної адміністрації з проханням розгляду містобудівної документації та надання висновків щодо відповідних розділів, однак Миколаївська обласна державна адміністрація не надала відповідь, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що проект генерального плану вважається узгодженим з Миколаївською обласною державною адміністрацією відповідно до частини третьої статті 20 Закону №3038-VI.

36. Надаючи правову оцінку твердженням прокурора про те, що приймаючи оспорюване рішення Чорноморська сільська рада не врахувала пропозицій громадськості під час громадських слухань, колегія суддів виходить з наступного.

37. Статтею 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати: 1) повнолітні дієздатні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 2) юридичні особи, об`єкти нерухомого майна яких розташовані на території, для якої розроблено відповідний проект містобудівної документації на місцевому рівні; 3) власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею; 4) представники органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на відповідну територію; 5) народні депутати України, депутати відповідних місцевих рад.

Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.

Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.

Особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

38. Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555 затверджено Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим (далі - Порядок №555, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), пунктом 7 якого передбачено, що пропозиції до проектів містобудівної документації мають право подавати, серед інших, власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розроблено проект містобудівної документації, та на суміжних з нею територіях.

За правилами пункту 11 Порядку №555 пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк. За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.

39. Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб сайтах цих органів (пункт 16 Порядку №555).

40. Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що оголошення про початок відкритого громадського обговорення та надання пропозицій до проекту Генерального плану села Чорноморка Чорноморська сільська рада розмістила в районній газеті "Чорноморська зірка", випуск №55-56.

Квартирно-експлуатаційним відділом м. Миколаїв Південного територіального квартирно-експлуатаційного управління на адресу Чорноморської сільської ради скеровано лист, в якому заявник пропонував внести зміни у Генеральний план с. Чорноморка та виключити з плану земельні ділянки, що відповідно до Закону України "Про використання земель оборони" відносяться до земель оборони та необхідні для повноцінного забезпечення діяльності підрозділів Збройних Сил України.

Також, у своєму листі Квартирно-експлуатаційним відділ м. Миколаїв повідомив, що відносно зазначених земельних ділянок на підставі розпорядження Миколаївської обласної державної адміністрації від 16.05.2017 №167-р "Про надання дозволу квартирно-експлуатаційному відділу м. Миколаєва на розробку проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельних ділянок, розташованих в межах території Чорноморської сільської ради та Очаківської міської рад Очаківського району Миколаївської області" вже розробляється відповідна землевпорядна документація.

41. В матеріалах справи міститься протокол публічних громадських слухань по обговоренню проекту Генерального плану с.Черноморка від 20.08.2017р., де зазначено, що начальник Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва Марцоха О.Ю. звернувся із клопотанням, в якому просив внести зміни та вилучити з проекту Генерального плану села Чорноморка території військового містечка НОМЕР_1 площею 27 га, оскільки ці землі необхідні для функціонування Збройних Сил України. Голова ради зазначив, що розробка генплану не заважає відбудовувати зруйнований аеродром та розташувати його в промисловій зоні.

Суди установили, що земельна ділянка, яка відведена Квартирно-експлуатаційному відділу м. Миколаєва, відноситься до зони з позначкою С-4 (зони військових об`єктів).

42. Також суди з`ясували, що відповідно до державного акту на земельну ділянку Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва та витягу з кадастрової карти земель України, земельна ділянка Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва площею 27 га була сформована та зареєстрована в 2020 році. Пропозиція Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва була врахована при розробці генплану та плану зонування. Землі Квартирно-експлуатаційного відділу м. Миколаєва в Генеральному плані залишилися землями оборони.

43. Щодо доводів скаржника про протиправність оспорюваного рішення з підстав відсутності у містобудівній документації визначених прибережних захисних смуг, колегія суддів зазначає про таке.

44. Усі води (водні об`єкти) на території України є національним надбанням Українського народу, однією з природних основ його економічного розвитку і соціального добробуту.

Водні ресурси забезпечують існування людей, тваринного і рослинного світу і є обмеженими та уразливими природними об`єктами.

Водний кодекс України сприятиме формуванню водно-екологічного правопорядку і забезпеченню екологічної безпеки населення України, а також більш ефективному, науково обґрунтованому використанню вод та їх охороні від забруднення, засмічення та вичерпання.

45. Статтею 4 Водного кодексу України, статтею 58 Земельного кодексу України визначено, що до земель водного фонду, поміж іншого, належать землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами.

46. Відповідно до статті 60 Земельного кодексу України вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності встановлюються прибережні захисні смуги.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках усіх категорій земель, крмі земель морського транспорту.

47. Статтею 88 Водного кодексу України передбачено, що у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.

Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.

Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом.

Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.

У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води

48. Відповідно до статті 90 Водного кодексу України, статті 62 Земельно кодексу України у прибережних захисних смугах уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах забороняється: влаштування полігонів побутових та промислових відходів і накопичувачів стічних вод; влаштування вигребів для накопичення господарсько-побутових стічних вод об`ємом понад 1 кубічний метр на добу; влаштування полів фільтрації та створення інших споруд для приймання і знезаражування рідких відходів; застосування сильнодіючих пестицидів.

Режим господарської діяльності на земельних ділянках прибережних захисних смуг уздовж морів, морських заток і лиманів та на островах у внутрішніх морських водах встановлюється законом.

У межах пляжної зони прибережних захисних смуг забороняється будівництво будь-яких споруд, крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних

49. Таким чином, прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойм, на якій встановлено особливий режим та яка встановлюється за окремими проектами землеустрою, проте не може бути меншою за 25, 50 та 100 метрів залежно від площі відповідних водних об`єктів, як це передбачено у частині другій статті 88 Водного кодексу України та у статті 60 Земельного кодексу України. Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.

Наведене узгоджується з висновками Верховного Суду, висловленими у постанові від 17.01.2023 у справі №320/2342/10.

50. Колегія суддів також враховує висновки Верховного Суду, сформульовані у постановах від 16.06.2021 у справі, від 05.03.2024 у справі №320/4225/21, в яких Суд дійшов висновку, що затвердження детального плану території не є розпорядженням земельною ділянкою, оскільки детальний план території є формою державного планування забудови території, управлінською діяльністю і не має на меті зміну власника. Затвердження містобудівної документації не впливає на правовий режим прибережної захисної смуги, який охороняється законом.

51. Скаржник у касаційній скарзі доводить відсутність у містобудівній документації прибережних захисних смуг, оскільки відповідно до листа Департаменту містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проектів розвитку Миколаївської обласної державної адміністрації від 16.07.2021 №1605-01-21 на кресленнях генерального плану, який знаходиться на зберіганні в архіві Департаменту, прибережні захисні смуги не позначені належним чином - на кресленнях наявна лінія, що за припущенням може бути відповідним планувальним обмеженням, проте вона не зазначена в умовних позначеннях у кресленнях відповідної містобудівної документації.

52. Однак, суди установили, що в генеральному плані прибережна захисна смуга, яка нанесена коричневими рисками з нахилом, не нанесена лише на тих територіях, де було передбачено будівництво морського порту та при існуючий забудові, яка існувала до затвердження містобудівної документації з 1944 року. При цьому, план зонування відповідає генеральному плану, оскільки ним визначені зони з урахуванням існуючої забудови. В 2019 році замовлено, а після виготовлення в 2021 році затверджено окремий проект землеустрою щодо прибережної захисної смуги. Захисна смуга в цьому проекті землеустрою повністю відповідає межам та розмірам захисної смуги, що зазначена в генеральному плані. Цей проект був погоджений всіма державними органами, які відповідно до закону мають його погодити та здійснюють контроль за дотриманням законодавства.

В плані зонування прибережна захисна смуга позначена рисками та умовними позначками Р-1, за винятком меж існуючої забудови та території, яка планувалась під морський порт.

Частина земельних ділянок вздовж водних об`єктів визначена як Р2 (рекреаційна зона активного відпочинку) та Р3 (рекреаційна зона озеленених територій загального користування та благоустрою берегових укосів),

В 2021 році затверджено окремий проект землеустрою щодо прибережної захисної смуги, в якому захисна смуга в повністю відповідає межам та розмірам захисної смуги, що зазначена в генеральному плані.

53. Ураховуючи встановлені судами обставини, колегія суддів відхиляє доводи скаржника щодо не визначення у містобудівній документації прибережних захисних смуг.

54. Стосовно доводів скаржника про неврахування Схеми планування території Миколаївської області, якою не передбачено будівництво морського порту в с. Чорноморка, що на думку скаржника є порушенням ДБН Б. 1.1-15:2012 "Склад та зміст генерального плану населеного пункту", колегія суддів зазначає наступне.

55. Суди установили, що у складі Генерального плану с. Чорноморка затверджено Детальний план території промислової зони для будівництва та експлуатації глибоководного морського порту у проектних межах села, яким передбачається розміщення морського порту в північно-західній частині населеного пункту на березі Березанського лиману.

56. Статтею 5 Закону України "Про основи містобудування" установлено, що розробка містобудівної документації повинна здійснюватися з дотриманням державних стандартів, норм і правил.

57. Згідно з частиною другою статті 5 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

58. Пунктом 7 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

59. У відповідності до пункту 12 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що схеми планування території на регіональному рівні - планувальна документація, яка розробляється у розвиток Генеральної схеми планування території України та визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин.

60. Частиною першою статті 13 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що планування територій на регіональному рівні здійснюється шляхом розроблення схем планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів.

61. Згідно з частиною п`ятою статті 14 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" склад, зміст, порядок розроблення містобудівної документації на регіональному рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

62. Пунктом 3 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

63. За правилами абзацу 3 частини першої статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної документації" послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

Згідно зі статтями 1, 13 цього Закону будівництво морських портів має передбачатись і у Схемі планування території Автономної Республіки Крим, областей та районів, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови, використання територій адміністративно-територіальних одиниць та їх окремих частин.

64. Відповідно до статті 5 Закону України "Про морські порти України" будівництво морських портів здійснюється з урахуванням Стратегії розвитку морських портів України та на підставі рішення Кабінету Міністрів України, яке повинно містити інформацію про географічне місце розташування з визначенням координат території та акваторії морського порту, планові глибини акваторії, внутрішнього підхідного каналу, розрахункові параметри суден та параметри тоннажу суден, які прижиматимуться у морському порту, а також джерела фінансування будівництва морського порту.

65. Відповідно до пунктів 4.1, 4.2 ДБН Б. 1.1-15:2012 генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови та іншого використання території населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

При розробленні генерального плану враховують: а) Генеральну схему планування території України; б) схеми планування окремих частин території України, Автономної Республіки Крим, областей, районів та їх окремих частин; в) стратегії, прогнози і програми економічного, демографічного, екологічного, соціального розвитку відповідної території; г) чинну містобудівну документацію на місцевому рівні та проектну документацію; д) інформацію містобудівного, земельного та інших кадастрів; е) інвестиційні наміри юридичних і фізичних осіб щодо забудови та іншого використання території; ж) спеціалізовані схеми, проекти і програми розвитку інфраструктури населеного пункту, безпеки та організації дорожнього руху, охорони навколишнього природного середовища, охорони та збереження об`єктів культурної спадщини тощо.

66. Пунктом 4.2 ДБН Б. 1.1-15:2012 передбачено врахування при розробленні генерального плану, серед іншого, схеми планування території, а не розроблення його відповідно до вказаної схеми.

67. Таким чином, зазначення у генеральному плані того, що не передбачено схемою розвитку області, не є безумовною підставою для висновку про незаконність спірного рішення, враховуючи, що саме генеральний план населеного пункту є містобудівною документацією, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

68. Стосовно доводів позивача щодо необхідності проведення державної санітарно-епідеміологічної експертизи, колегія суддів зазначає про таке.

69. Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України "Про охорону навколишнього природнього середовища" від 25.06.1991 №1264-XII (далі - Закон №1264-XII).

Пунктом "а" частини першої статті 27 цього Закону (в редакції на момент затвердження спірної містобудівної документації) визначено, що до об`єктів екологічної експертизи відноситься, окрім іншого, проекти генеральних планів населених пунктів, які підлягають екологічній експертизі.

70. Закон України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" від 24.02.1994 №4004-XII регулює суспільні відносини, які виникають у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя, визначає відповідні права і обов`язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян, встановлює порядок організації державної санітарно-епідеміологічної служби і здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні.

Статтею 1 Закону № 4004-XII визначено, що у цьому Законі терміни і поняття вживаються у такому значенні: об`єкт державної санітарно-епідеміологічної експертизи - будь-яка діяльність, технологія, продукція та сировина, проекти нормативних документів (реалізація (функціонування, використання) яких може шкідливо вплинути на здоров`я людини, а також діючі об`єкти та чинні нормативні документи у випадках, коли їх шкідливий вплив встановлено в процесі функціонування (використання), а також у разі закінчення встановленого терміну дії висновку державної санітарно-епідеміологічної експертизи.

Державна санітарно-епідеміологічна експертиза полягає у комплексному вивченні документів (проектів, технологічних регламентів, інвестиційних програм тощо), а також діючих об`єктів та пов`язаних з ними небезпечних факторів на відповідність вимогам санітарних норм.

71. Статтею 11 Закону №4004-XII встановлено, що державній санітарно-епідеміологічній експертизі підлягають: проекти міждержавних, державних цільових, регіональних, місцевих і галузевих програм соціально-економічного розвитку; інвестиційні проекти і програми у випадках і порядку, встановлених законодавством; схеми, передпроектна документація, що стосується районного планування і забудови населених пунктів, курортів тощо; проекти нормативно-технічної, інструкційно-методичної документації, що стосується здоров`я та середовища життєдіяльності людини; продукція, напівфабрикати, речовини, матеріали та небезпечні фактори, використання, передача або збут яких може завдати шкоди здоров`ю людей; документація на розроблювані техніку, технології, устаткування, інструменти тощо; діючи об`єкти, у тому числі військового та оборонного призначення.

72. Наведені норми передбачають, що об`єктами державної санітарно-епідеміологічної експертизи є проекти нормативних документів, реалізація (функціонування, використання) яких може шкідливо вплинути на здоров`я людини.

73. За приписами пункту 2 статті 14 Закону України "Про екологічну експертизу" (в редакції на момент затвердження спірної містобудівної документації), яка визначає перелік об`єктів державної екологічної експертизи, такій експертизі підлягають, зокрема, проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування.

Цей закон втратив чинність на підставі Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 № 2059-VIII, який набрав чинності 16.06.2017 і введений в дію 18.12.2017.

74. За правилами статті 49 Закону України "Про нормотворчу діяльність" нормативно-правовий акт набирає чинності у порядку та строк (термін), визначені Конституцією України та (або) законом, але не раніше дня його опублікування.

Закон України набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Стаття 57 цього закону передбачає, що дія нормативно-правового акта у часі - це реалізація нормативно-правового акта щодо суспільних відносин, що виникли після набрання ним чинності або до набрання ним чинності і тривали станом на дату набрання актом чинності.

Дія нормативно-правового акта починається з моменту набрання ним чинності, якщо інше не передбачено законом, і закінчується моментом припинення його дії.

За необхідності первинний закон, кодекс чи окремі їх структурні елементи можуть вводитися в дію пізніше моменту набрання ним чинності.

75. Отже, з моменту введення в дію (18.12.2017) має застосовуватись Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 № 2059-VIII, за нормами якого втратив чинність Закон України "Про екологічну експертизу", і з цього моменту у відповідача не виникає обов`язку проводити екологічну експертизу за Законом України "Про екологічну експертизу".

76. Ураховуючи, що оспорюване рішення прийняте відповідачем 14.12.2017, Закон України "Про екологічну експертизу" втратив чинність 18.12.2017, Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 № 2059-VIII введено в дію 18.12.2017, на дату прийняття відповідачем оспорюваного рішення діяли норми Закону України "Про екологічну експертизу".

77. Відтак, суди першої та апеляційної інстанції дійшли передчасних висновків про те, що у відповідача не виникало обов`язку проводити державну санітарно-епідеміологічну експертизу.

78. Суди, зазначаючи про втрату чинності Закон України "Про екологічну експертизу" на дату прийняття відповідачем оспорюваного рішення, не дослідили і не з`ясували, відповідно до якої норми цей закон втратив чинність і коли цю норму введено в дію. Суди не дослідили дату набрання чинності оспорюваного рішення відповідача, чи мав відповідач на дату набрання чинності цим рішенням обов`язку проводити державну санітарно-епідеміологічну експертизу, чи звертався відповідач до уповноваженого органу із вимогою про проведення експертизи тощо, що має значення для вирішення цієї справи.

79. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

80. Колегією суддів встановлено, що судами першої та апеляційної інстанцій допущено поверхневий підхід до вирішення спору, який виник між сторонами у цій справі, а тому Верховний Суд не може визнати законними і обґрунтованими рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, оскільки не встановлення дійсного предмета доказування та/або ненадання правової оцінки обставинам справи, що входять до предмета доказування, свідчить про недотримання судом вимог процесуального закону щодо всебічного, повного та об`єктивного дослідження усіх обставин справи, невжиття належних та достатніх заходів для встановлення фактичних обставин справи, шляхом виявлення та витребування доказів, зокрема, з власної ініціативи.

81. Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини 2 статті 328 цього Кодексу.

82. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд вважає передчасними висновки судів першої та апеляційної інстанції з підстав порушення ними норм процесуального права в частині дослідження доказів, а тому Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції і направлення цієї справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 03.12.2024 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2025 скасувати і направити справу №400/1906/24 на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб