Постанова

від 25.07.2012 по справі 2а/0570/5580/2012

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Головуючий у 1 інстанції - Козаченко А.В.

Суддя-доповідач - Міронова Г.М.

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2012 року справа №2а/0570/5580/2012

приміщення суду за адресою: 83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді: Міронової Г.М., суддів: Юрко І.В., Блохіна А.А., секретарі судового засідання Манаєві М.В., за участі представника позивача ОСОБА_2, представника відповідача Коваленка А.Г., розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 05 червня 2012 р. у справі № 2а/0570/5580/2012 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Держкомзему у Донецькій області про визнання дій протиправними та скасування припису,

ВСТАНОВИВ:

Позивач 22.06.2011 року звернувся до суду з даним позовом, мотивуючи свої вимоги тим, що 13.07.2011 року було проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства, за результатами якої було складено акт перевірки від 13 липня 2011 року та припис № 000469 від 13 липня 2011 року. В акті зазначено, що на час проведення перевірки на вказаній земельній ділянці в порушення ст. 96 Земельного кодексу України вирощується сільськогосподарська культура (овес), що є відхиленням від проекту землеустрою, за що передбачена адміністративна відповідальність за ст. 55 КУпАП.

Позивач вказує, що ані в акті перевірки, ані в приписі не зазначено, в чому саме були порушені вимоги земельного законодавства, а в приписі не визначено способу усунення порушень. Позивач не погодився з вищевказаними рішеннями відповідача з огляду на наступне.

Позивач зазначає, що вона в установленому законодавством порядку уклала договір оренди землі від 13.12.2010 року на підставі розпорядження голови Артемівської районної державної адміністрації від 11.10.2010 року № 468 та набула в строкове платне володіння і користування земельні ділянки сільськогосподарського призначення (запас), в межах території Володимирської та Покровської сільських рад Артемівського району Донецької області.

Згідно до п. 2.1 договору оренди землі, земельні ділянки передані в оренду для сінокосіння та випасання худоби.

Як вказано в акті перевірки, позивач вирощує сільськогосподарську культуру (овес), що, на думку інспектора, є відхиленням від проекту землеустрою.

Позивач не погоджується з такою думкою відповідача, оскільки овес є кормовою культурою, за ціною культура дешевше ніж інші кормові культури, і перш за все, вона була посіяна вперемішку із багаторічною травою. Тому, проаналізувавши багаторічний досвід, приклади минулих років, позивач вважає, що посів вівса вперемішку із багаторічною травою не є порушенням чи відхиленням від проекту землеустрою, а навпаки, це перш за все дбання про землю. Суміш культових культур призводе до корінного поліпшення землі.

Також, позивач вказує, що відповідачем порушені вимоги ст.ст. 6, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, а саме: інспектором не було пред'явлено посвідчення (направлення) на проведення перевірки; у встановлений законом строк не надіслано повідомлення про проведення перевірки; не поставлено переліку питань для проведення перевірки.

Крім цього, позивач зазначає, що відповідачем не встановлено, в який спосіб вона повинна усунути виявлене перевіркою порушення земельного законодавства, а також не повідомлено її про проведення перевірки та не обґрунтовано і не доведено обставин щодо неможливості своєчасного її повідомлення про проведення позапланової перевірки.

Позивач вказує, що вона не була присутньою при проведенні перевірки, а перевірка проводилася у присутності двох свідків. Оскільки осіб, які були присутніми при проведенні перевірки, не можна вважати належними, тобто безсторонніми, неупередженими свідками, оскільки вони є посадовими особами Держкомзему та органу місцевого самоврядування, тому до їх показань позивач просить суд ставитися критично.

Позивач зазначає, що інспектором не були з'ясовані обставини так званого порушення земельного законодавства, перевірка була поведена неповно та необ'єктивно.

Позивач просила визнати дії відповідача щодо складання акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 13.07.2011 року та видання припису № 000469 від 13.07.2011 року протиправними, скасувати акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 13.07.2011 року та припис № 000469 від 13.07.2011 року.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 05.06.2012 р. закрито провадження в даній справі в частині позовних вимог про скасування акту перевірки від 13.07.2011 р. Сторони ухвалу не оскаржили.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 05 червня 2012 р. у задоволенні позовних вимог щодо скасування припису від 13.07.2011 року було відмовлено.

Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити вимоги позивача.

В обґрунтування апеляційної скарги вказує, що вважає незаконною постанову суду першої інстанції як таку, що прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Апелянт вказує, що судом першої інстанції не враховано, що відповідно до п. 2.1 договору оренди землі, земельні ділянки передані в оренду для сінокосіння та випасання худоби. Орендарю надається право проводити поліпшення стану земельних ділянок з метою ефективного користування ними за обраним видом використання, для чого і був висіяний овес в перемішку з травою люцерною, тому і не міг бути використаний для товарного виробництва чи реалізації. Апелянт також зауважує на тому, що в оскаржуваному приписі не вказано норми земельного законодавства, які порушила позивач, та не вказано способу усунення порушень. Крім того, апелянт зауважує на тому, що відповідач не повідомив про проведення позапланової перевірки, тому позивач був обмежений в своєму праві надавати пояснення та документи при проведенні перевірки, робити зауваження до акту перевірки, знайомитись з результатами перевірки тощо. Апелянт зазначає, що як органом Держкомзему, так і судом першої інстанції, були змішані ознаки різних за своєю суттю правопорушень, передбачених різними статтями КУпАП, а саме ст.ст. 53, 55. Апелянт вказує на невідповідність висновків суду обставинам справи та порушення норм права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Представник позивача у судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги.

Представник відповідача у судовому засіданні проти доводів апеляційної скарги заперечував.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді - доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, дійшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до ст. 195 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 13 липня 2011 року, відповідно до заяви голови Покровської сільської ради Артемівської району Донецької області Гайдабуки С.В. від 24.06.2011 року № 313/02-19 та від 04.07.2011 року № 329/02-19 щодо здійснення перевірки використання ОСОБА_4 земель не за цільовим призначенням, старшим державним інспектором - начальником відділу з контролю за використанням і охороною земель управління Державної земельної інспекції Семергей В.І., головним спеціалістом відділу розгляду звернень громадян і правового забезпечення Мазуркевич Н.В., за участі начальника відділу Держкомзему у Артемівському районі Донецької області ОСОБА_5 та голови Володимирської сільської ради ОСОБА_6, проведено позапланову перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства ОСОБА_4 при використанні земельної ділянки площею 61,9910 га пасовищ, кадастровий номер 1420982000:01:128:0001, яка розташована в межах території Володимирської сільської ради (а.с. 83, 85).

За результатами вищевказаної перевірки складений акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 13.07.2011 року, в якому вказано про нецільове використання позивачем земельної ділянки (а.с. 81).

На підставі даного акту перевірки від 13.07.2011 р. відповідачем складено припис № 000469 від 13.07.2011 р. про усунення виявлених порушень земельного законодавства України (а.с. 82).

Як вбачається із матеріалів справи, позапланову перевірку дотримання позивачем вимог земельного законодавства проведено відповідно до наказів начальника Головного управління Держкомзему у Донецькій області від 12.07.2011 року № 146 та № 141, згідно яких на ім'я старшого державним інспектора - начальника відділу державного контролю за використанням і охороною земель управління Держземінспекції Семергей В.І. та головного спеціаліста відділу розгляду звернень громадян і правового забезпечення управління Держземінспекції Мазуркевич Н.В., видано посвідчення (направлення) на проведення перевірки від 12.07.2011 р. № 12/07/11-21. Період проведення перевірки вказано з 13.07.2011 р. по 22.07.2011 р. (а.с. 87, 124, 132).

Згідно ч. 1 ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Головне управління Держкомзему у Донецькій області є територіальним управлінням Держкомзему, йому підзвітним та підконтрольним, та здійснює свої функції на підставі Положення про Головне управління Держкомзему в Донецькій області, затвердженого наказом Держкомзему від 08.01.2010 р. № 7.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», до повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель належать:

а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Згідно частини 1 статті 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» № 963-IV від 19 червня 2003 року (далі за текстом - Закон № 963) державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом, зокрема, проведення перевірок.

Відповідно до ст. 10 Закону № 963, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень.

Порядок планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель було затверджено наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12 грудня 2003 р. N 312 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 грудня 2003 року за № 1223/8544 (надалі - Порядок № 312).

У відповідності до п. 3 Порядку № 312 держземінспекція та її територіальні органи (далі - інспекційні органи Держкомзему) проводяться такі види перевірок: планові; позапланові; оперативні.

Позапланові перевірки регламентовані п. 3.2 Порядку № 312.

Позаплановою перевіркою є перевірка, яка не передбачена планом роботи відповідного інспекційного органу Держкомзему.

У разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо), вона проводиться без попереднього їх повідомлення, незалежно від кількості раніше проведених перевірок, за наявності, зокрема, таких обставин:

- отримання доручення від Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, органів прокуратури, місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування та Держземінспекції.

В даному випадку питання про наявність підстав для здійснення відповідачем позапланової перевірки є правомірним.

Згідно із підпунктом 4.1 пункту 4 Порядку № 312, державні інспектори проводять перевірку стану дотримання земельного законодавства в присутності власників земельних ділянок чи землекористувачів або уповноважених ними осіб, а також осіб, які вчинили порушення земельного законодавства. У разі відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб перевірка проводиться за наявності двох свідків.

На переконання колегії суддів відповідач підміняє поняття «неможливості своєчасного повідомлення про проведення позапланової перевірки» з безсумнівним обов'язком провести перевірку в присутності власника земельної ділянки, що у даному конкретному випадку призвело до порушення відповідачем Порядку № 312, оскільки перевірку було здійснено без орендаря в особі позивача.

До переліку порушень, допущених відповідачем при проведенні позапланової перевірки, слід додати залучення у якості свідків начальника відділу Держкомзему у Артемівському районі Донецької області ОСОБА_5. та голови Володимирської сільської ради ОСОБА_6 які по суті є зацікавленими особами.

У відповідності до підпункту 5.1 пункту 5 Порядку № 312, при проведенні всіх видів перевірок державний інспектор складає акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства. Акт складається у двох примірниках.

Результати перевірки повинні бути викладені державним інспектором лише в одному документі - акті перевірки.

Вимоги до акту перевірки визначені п.п.5.4 п. 5 Порядку № 312, згідно якого в акті державний інспектор зазначає: дату та місце складання акта; посаду та прізвище інспектора (інспекторів), який (які) проводив (проводили) перевірку; посади та прізвища осіб, які були залучені до перевірки; посаду та прізвище представника юридичної особи чи прізвище фізичної особи, які були присутні при перевірці; місцезнаходження юридичної чи фізичної особи, які перевіряються; місце розташування земельної ділянки, її площу згідно із земельно-кадастровою документацією та фактичну площу, яка використовується; категорію земель та склад угідь; цільове призначення та фактичний стан використання (освоєння) земельної ділянки; наявність документів, які посвідчують право власності чи право користування земельною ділянкою; обставини порушення земельного законодавства; зміст порушення з посиланням на акти чинного законодавства, вимоги яких порушені.

Як вбачається з примірника акту перевірки від 13 липня 2011 року, цей документ вимогам законодавства не відповідає, зокрема, за параметром зміст порушення з посиланням на акти чинного законодавства, вимоги яких порушені. Оскільки опису самого порушення акт не містить, тільки констатує, що на земельній ділянці росте овес вперемішку із багаторічною травою. Але чи є це порушенням використання спірної земельної ділянки за цільовим призначення як пасовища - відповідач не вказує (а.с. 6).

При апеляційному розгляді представник відповідача пояснив, що в запереченнях вони уточнили, яких саме порушень припустився позивач і посилався на вказівки органів прокуратури щодо змісту актів перевірки і приписів.

Колегія суддів вважає, що вимоги чинного законодавства відповідач повинен дотримуватися саме при вчиненні дій в межах своєї компетенції, а не усувати порушення шляхом надання заперечень в апеляційній інстанції.

Представник відповідача не зміг надати пояснень з питання що це за особа ОСОБА_7 і чому саме їй було надано примірник акту перевірки для передачі позивачеві.

Тобто, відповідач порушив іще й підпункт 5.3 пункту 5 Порядку № 312, яким передбачено, що перший примірник акта залишається у державного інспектора, який проводить перевірку, другий - вручається або надсилається керівнику юридичної особи чи фізичній особі, які перевірялись. При врученні акта юридичній чи фізичній особі особисто в примірнику акта, який залишається в інспектора, робиться відмітка про дату вручення акта та ставиться підпис особи, яка його отримує. У разі надсилання акта поштою на примірнику акта, який залишається в інспектора, робиться відповідна відмітка. Акт надсилається з повідомленням про вручення.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Колегія суддів вважає, що під час розгляду даної справи встановлена неправомірність прийняття відповідачем оскаржуваного припису, оскільки недотримання останнім земельного законодавства щодо процедури проведення перевірки та оформлення її результатів ставить під сумнів рішення суб'єкта владних повноважень.

Колегія суддів звертає увагу на той факт, що відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у даній нормі закону закріплено загальні критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн. Відповідачем проігноровано ці критерії.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення допустив порушення норм матеріального права, у зв'язку з чим постанова підлягає скасуванню із прийняттям нового рішення., а доводи апеляційної скарги є цілком слушними.

Керуючись ч. 1-3 ст. 160, ст.ст. 167, 195-196, п. 3 ч. 1 ст. 198, ст. 202, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_4 у справі № 2а/0570/5580/2012- задовольнити.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 05 червня 2012 р. у справі № 2а/0570/5580/2012 - скасувати.

Позовні вимоги ОСОБА_4 до Головного управління Держкомзему у Донецькій області про визнання дій протиправними та скасування припису - задовольнити.

Визнати дії Головного управління Держкомзему у Донецькій області щодо видання припису № 000469 від 13.07.2011 року протиправними і скасувати припис № 000469 від 13.07.2011 року.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, а в разі складення в повному обсязі відповідно до ч. 3 статті 160 цього Кодексу - з дня складення в повному обсязі.

Повний текст складено 01 серпня 2012 року.

Головуючий суддя Міронова Г.М.

Судді Юрко І.В.

Блохін А.А.