Постанова

від 17.12.2013 по справі 805/6182/13-а

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"17" грудня 2013 р. м. Київ К/800/44209/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої:Калашнікової О.В., суддів:Мороза В.Ф., Леонтович К.Г., при секретарі: Чорнобай Т.В. за участю представника відповідача Нагорної О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Севастопольської міської ради на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 04 червня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2013 року у справі за позовом Обслуговуючого кооператива «Житлове-будівельне товариство індивідуальних забудовників «Прохолода» до Севастопольської міської ради про скасування пунктів четвертого та п'ятого рішення Севастопольської міської ради,-

в с т а н о в и л а:

В квітні 2013 року Обслуговуючий кооператив «Житлове-будівельне товариство індивідуальних забудовників «Прохолода» (далі - ОК «ЖБТІЗ «Прохолода») звернувся до суду із позовом до Севастопольської міської ради про скасування пунктів четвертого та п'ятого рішення Севастопольської міської ради від 30 жовтня 2012 року № 4250 «Про заходи щодо створення Регіонального ландшафтного парку місцевого значення «Максимова дача».

Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржуваними пунктами спірного рішення порушується право позивача щодо реалізації членами кооперативу права на отримання відповідних земельних ділянок, оскільки Севастопольська міська рада оскаржуваним рішенням фактично скасувала своє попереднє рішення про виділення земельної ділянки ОК «ЖБТІЗ «Прохолода» орієнтовною площею 25,5 га., розташованого у балці Сарандинакі, м. Севастополь, для будівництва та обслуговування кварталу індивідуальних житлових будинків, господарських будівель і споруд.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 04 червня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2013 року, позов задоволено: скасовано пункт четвертий та п'ятий пункт рішення Севастопольської міської ради від 30 жовтня 2012 року № 4250 «Про заходи щодо створення Регіонального ландшафтного парку місцевого значення «Максимова дача».

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Севастопольська міська рада звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволені позову.

Заслухавши доповідача, представника відповідача, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги, матеріалів справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що четвертим та п'ятими пунктами оскаржуваного рішення міської ради, якими зарезервовано спірну територію в балці Сарандинакі орієнтовною площею 25,5 га для включення її в проектований Регіональний ландшафтний парк «Максимова дача» згідно рекомендацій клопотання про створення об'єкту природно заповідного фонду, порушуються законні права та інтереси позивача, оскільки рішенням міської ради від 13 жовтня 2009 року № 8187 ОК «ЖБТІЗ «Прохолода» вже було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки у балці Сарандинакі м. Севастополь, яка запитана членами цього кооперативу для будівництва та обслуговування будинків, господарських споруд. З цим висновком погодився і суд апеляційної інстанції.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.п. 1,3 ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, суди перевіряють, зокрема, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14 липня 2009 року рішенням Севастопольської міської ради № 7291 «Про вжиття заходів щодо забезпечення збереження пам'ятки місцевого значення «Комплекс садиби Максимова дача» з прилеглим ландшафтним парком» доручено Управлінню з питань земельних, водних відносин та містобудування Севастопольської міської Ради організувати комплекс заходів з розробки проекту землеустрою з організації та встановлення меж території природоохоронного та історико-культурного призначення для обслуговування та забезпечення збереження пам'ятки місцевого значення «Комплекс садиби Максимова дача» орієнтовною площею 58,4 га (з прилеглим ландшафтним парком 24,6 га).

Рішенням Севастопольської міської ради від 13 жовтня 2009 року № 8187 затверджені матеріали вибору земельної ділянки ОК «ЖБТІЗ «Прохолода» орієнтовною площею 25,5 га., розташованого у балці Сарандинакі (м. Севастополь) для будівництва та обслуговування кварталу індивідуальних житлових будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки). Пунктом другим цього рішення рада надала згоду на розробку містобудівного обґрунтування на розміщення кварталу індивідуальних жилих домівок с об'єктами інфраструктури.

Рішенням Севастопольської міської ради від 5 травня 2011 року № 924 затверджене містобудівне обґрунтування розміщення об'єкта містобудування - кварталів індивідуальних житлових будинків в балці Сарандинакі (м. Севастополь).

Рішенням Севастопольської міської ради від 22 травня 2012 року № 3102 «Про внесення змін в рішення Севастопольської міської Ради № 7291 від 14.07.2009 року «Про вжиття заходів щодо забезпечення збереження пам'ятки місцевого значення «Комплекс садиби Максимова дача» з прилеглим ландшафтним парком», внесені зміни: змінено слова «пам'ятка місцевого значення «Комплекс садиби Максимова дача» з прилеглим ландшафтним парком» в усіх словах «Регіональний ландшафтний парк місцевого значення» Максимова дача» у відповідних відмінках та пункт 3 рішення викладено в новій редакції: "Доручити Державному управлінню охорони навколишнього природного середовища в м. Севастополі організувати розробку проекту створення Регіонального ландшафтного парку місцевого значення «Максимова дача» в порядку, передбаченому чинним законодавством».

Пунктом 4 рішення Севастопольської міської ради № 4250 від 30.10.2012 року «Про заходи щодо створення Регіонального ландшафтного парку місцевого значення «Максимова дача» внесені такі зміни до пункту рішення такого змісту: з метою недопущення знищення або руйнування в результаті господарської діяльності цінних для заповідання природних об'єктів, зарезервувати територію в балці Сарандинакі орієнтовною площею 25,5 га для включення в проектований Регіональний ландшафтний парк «Максимова дача» згідно рекомендацій клопотання про створення об'єкту природно-заповідного фонду. До прийняття в установленому порядку рішення про віднесення резервованої території до природно-заповідного фонду, землі які резервуються не підлягають вилученню для цілей, не пов'язаних з організацією об'єкта природно-заповідного фонду. У зв'язку з чим, пункт 6, 7 рішення вважати відповідно пунктами 7, 8.

Рішення Севастопольської міської ради № 924 від 05.05.2011 року «Про затвердження містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта містобудування - кварталів індивідуальних житлових будинків», скасоване як таке, що суперечить п. 5 рішення Севастопольської міської ради № 7291 від 14.07.2009 року «Про вжиття заходів щодо забезпечення збереження пам'ятки місцевого значення «Комплекс садиби Максимова дача» з прилеглим ландшафтним парком».

Відповідно до ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу.

Згідно ст. 9 Земельного кодексу України до повноважень, зокрема, Севастопольської міської ради у галузі земельних відносин належить розпорядження землями територіальної громади міста.

Частиною 3 ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Матеріали справи містять звернення голови Севастопольської міської ради до Інституту біології південних морів НАН України ім. О. Ковалевського, на підставі якого останнім підготовлено клопотання про створення Регіонального ландшафтного парку місцевого значення «Максимова дача». Зазначено, що Комплекс садиби «Максимова дача» є унікальним пам'ятником історії та культури, віднесеним до незначного числа архітектурних ансамблів повністю спроектованих та збудованих в стилі модерн. Крім цього в зазначену клопотанні звернуто увагу на те, що забудова цієї території вплине на гідрологічний режим водних джерел, які наповнюють штучні водойми, що є частиною пам'ятника містобудування та архітектури місцевого значення «Комплексу садиби «Максимова дача» та запропоновано включити територію, виділену з природничих кордонів (днище зі схилами) і прилегле з півночі плато між балками Сарандинакина і Хомутова, до території регіонального ландшафтного парку.

На адресу Севастопольської міської ради, як власника землі, надійшло клопотання Інституту біології південних морів НАН України ім.. О. Ковалевського щодо створення Регіонального ландшафтного парку місцевого значення «Максимова дача» та лист попереднього погодження Державного управління охорони навколишнього природного середовища в м. Севастополі. Орган місцевого самоврядування згідно вимог діючого законодавства відповідним рішенням погодив зазначене клопотання у межах своїх повноважень..

Відповідно до статті 3 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» регіональні ландшафтні парки належать до природно-заповідного фонду України. Статтею 51 цього Закону передбачено, що підготовка і подання клопотань про створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду можуть здійснюватися у тому числі науковими установами. Клопотання подаються до державних органів, уповноважених проводити їх попередній розгляд.

Згідно ст.. 55 цього Закону з метою недопущення знищення або руйнування в результаті господарської діяльності цінних для заповідання природних територій та об'єктів до прийняття у встановленому порядку рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду і виділення необхідних для цього коштів проводиться їх резервування. Території, що резервуються з метою наступного заповідання, залишаються у віданні їх землевласників та землекористувачів і використовуються за цільовим призначенням з додержанням особливих вимог охорони навколишнього природного середовища , що визначаються рішеннями про резервування. Рішення про резервування приймаються органами, уповноваженими приймати рішення про створення й оголошення відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду на основі в порядку, передбаченому статтями 52 і 53 цього Закону.

Таким чином, на підставі зазначених вище вимог Закону «Про природно-заповідний фонд України» та «Про місцеве самоврядування в Україні» та з урахуванням Клопотання щодо необхідності включення території між балками Сарандинакина і Хомутова, до території регіонального ландшафтного парку, відповідачем обґрунтовано та правомірно прийнято пункт 4 рішення №4250 від 30.10.2012 року.

Крім того, згідно з ст. 24 Закону України «Про планування та забудову територій» право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням та відповідно до містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, встановлених згідно з вимогами цього Закону.

Замовник, що має намір забудови належної йому на праві власності або користуванні земельної ділянки, або уповноважена ним особа звертається до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування із заявою (клопотанням) щодо намірів забудови земельної ділянки, в якій зазначаються призначення будівлі, споруди та орієнтовні характеристики забудови.

У разі відсутності місцевих правил забудови або при намірах забудови земельної ділянки за межами населеного пункту відповідний орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня реєстрації заяви (клопотання) надає заявнику згоду на розроблення містобудівного обґрунтування розміщення об'єкта.

Отже, основними правовими підставам для надання дозволу на розроблення містобудівного обґрунтування є заява замовника та на момент вирішення цього питання, наявність у нього на праві приватної власності чи праві користування земельної ділянки.

Водночас, вирішуючи спір по суті позовних вимог, судами не враховано, що на момент ухвалення Севастопольською міською радою рішення №8187 від 13.10.2009 року щодо надання згоди на розробку містобудівного обґрунтування спірної земельної ділянки у позивача були відсутні документи (державний акт; цивільно-правова угода щодо відчуження земельної ділянки, свідоцтво про право на спадщину, державний акт на право постійного користування земельною ділянкою), які б підтверджували факт належності йому на праві власності або на праві користуванні спірної земельної ділянки, розташованої в балці Сарандинаки для будівництва та обслуговування кварталу індивідуальних житлових будинків, господарських будівель та споруд, а відповідно і у органа місцевого самоврядування правові підстави для дачі згоди на розробку містобудівного обґрунтування кварталу індивідуальних житлових будинків з об'єктами інфраструктури в балці Сарандинаки також були відсутні, оскільки тільки при наявності зазначених вище документів може надаватися згода на розроблення містобудівного обґрунтування щодо розміщення на ній об'єктів містобудування.

Відповідно до ст. 116 Земельного кодексу України юридичні особи та громадяни набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Землі державної і комунальної власності, відповідно до ч. 3 ст. 116. п. «г» ч.1 ст. 121 Земельного кодексу України, безоплатно можуть передаватися виключно громадянам, зокрема. для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в містах - не більше 0,10 гектара.

Отже, скасовуючи пункти оскаржуваного рішення, суди дійшли до помилкового висновку щодо набуття юридичною особою - позивачем у справі (ОК «ЖБТІЗ «Прохолода») права власності на зазначені земельні ділянки та про виникнення спору між сторонами з приводу реалізації прав членів кооперативу позивача на отримання відповідних земельних ділянок.

Відповідно до ч.ч.3. 4 ст. 118 Земельного кодексу України Рада вправі надавати дозволи на розробку проекту приватизації громадянами земель виключно юридичним особам, якими є державні та комунальні сільськогосподарські підприємства, установи, організації, за заявами громадян - працівників, а також пенсіонерів з їх числа, зацікавлених в одержанні безоплатно у власність земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств, установ та організацій.

Згідно матеріалів справи та як підтверджено судами попередніх інстанцій, ОК «ЖБТІЗ «Прохолода» зареєстровано Ленінською районною у м. Севастополь державною адміністрацією в якості юридичної особи, метою діяльності якої, є зокрема, поліпшення житлових умов та забезпечення житлом членів цього кооперативу та їх сімей шляхом будівництва індивідуальних житлових будинків з надвірними спорудами за власні кошти членів кооперативу. Зазначене також вказує на помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо порушення прав та інтересів позивача при ухваленні спірних пунктів оскаржуваного рішення міської ради.

Також, враховуючи зазначене вище та Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, колегія суддів вважає помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо неможливості скасування органом місцевого самоврядування своїх попередніх рішень, внесення до них змін, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення, оскільки згідно матеріалів справи не підтверджено виникнення суб'єктивних прав, встановлених законом та охоронюваних законом інтересів позивача в даній справі та пов'язаних з цим відповідну реалізацію ОК «ЖБТІЗ «Прохолода» (а не його членів) на отримання спірної земельної ділянки на момент прийняття спірних пунктів оскаржуваного рішення.

Таким чином, колегія суддів дійшла до висновку, що оскільки Севастопольська міська рада мала всі законні підстави для прийняття спірних пунктів оскаржуваного рішення, у судів попередніх інстанцій були відсутні підстави для задоволення позовних вимог та їх скасування.

Суди першої та апеляційної інстанцій повно і правильно дослідили обставини справи, але невірно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Відповідно до статті 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 220, 221, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу Севастопольської міської ради задовольнити.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 04 червня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2013 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким в задоволені позову в і д м о в и т и.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: підписи