Ухвала

від 30.04.2014 по справі 2а-8646/11/1370

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 квітня 2014 року Справа № 108858/12

Колегія суддів Львівського апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Кушнерика М.П.

суддів Кухтея Р.В., Курильця А.Р.

з участю секретаря судового засідання Лемцьо І.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційні скарги Харківської районної державної адміністрації та Державного сільськогосподарського підприємства "Комунар" на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17.04.2012р. по справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Концерн Галнафтогаз" до Харківської районної державної адміністрації, треті особи Державне сільськогосподарське підприємство "Комунар", Харківська міжрайонна прокуратура, Міськрайонне управління Держкомзему у м.Люботин і Харківському районі Харківської області про скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И Л А:

01.08.2011р. позивач звернувся до суду з позовом, в якому просить скасувати розпорядження Харківської районної державної адміністрації №265 від 04 лютого 2011 року як незаконне.

Позовні вимоги мотивує тим, що на підставі Розпорядження Харківської обласної державної адміністрації №96 від 19.02.2010 р. було надано в оренду земельну ділянку, розташовану за межами населеного пункту на території Коротичанської селищної ради, землекористувачем якої до цього часу було Державне СГП «Комунар», після чого укладено та зареєстровано договір оренди землі. Відповідними розпорядженнями Харківської районної державної адміністрації від 06.08.2008 р. №2550, від 06.08.2008 р. №2551, від 21.10.2008 р. №3210 було припинено право постійного користування земельною ділянкою ДСП «Комунар» на підставі добровільної ним відмови від цієї земельної ділянки.

Харківською міжрайонною прокуратурою Харківської області було внесено протест, який Розпорядженням голови Харківської районної державної адміністрації №265 від 04.02.2011 р. було задоволено, а Розпорядження голови Харківської районної державної адміністрації від 29.12.2007р. №3318, від 06.08.2008 р. №2550, від 06.08.2008 р. №2551 та від 21.10.2008 р. №3210, - скасовані. Незаконність прийнятого розпорядження від 04.02.2011 р. №265, на думку позивача, полягає в тому, що в голови місцевої державної адміністрації відсутні будь-які повноваження щодо скасування раніше виданих розпоряджень індивідуальної дії; ненормативні правові акти індивідуальної дії місцевих державних адміністрацій є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені цим же ж органом після їх виконання. Крім того, вважає скасування розпорядження на підставі протесту прокурора протиправним, оскільки протест є лише актом прокурорського реагування, а скасування розпорядження про припинення права користування землею повинно відбуватись лише в судовому порядку, що відповідає положенням Земельного кодексу України.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 17.04.2012р. позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Харківської районної державної адміністрації №265 від 04 лютого 2011 р. «Про розгляд протесту Харківської міжрайонної прокуратури» в частині скасування розпорядження голови Харківської районної державної адміністрації від 06.08.2008 р. №2550 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою».

Харківська районна державна адміністрація оскаржила дану постанову, з підстав неповного з'ясування обставин справи, порушення норм матеріального права.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що згідно з ст.21 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура вносить протест на акт, що суперечить закону до органу, який його видав. У протесті прокурор ставить питання про скасування акта.

Харківською міжрайонною прокуратурою було внесено протест від 28 січня 2011 року №04-28/150вих-11 на розпорядження голови Харківської районної державної адміністрації, зокрема № 2550 від 06 серпня 2008 року.

Розглянувши протест Харківської міжрайонної прокуратури Харківська райдержадміністрації дійшла висновку про необхідність його задоволення, оскільки, відповідно до ч.1 ст.6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Розпорядженням голови Харківської райдержадміністрації від 04 лютого 2011 року «Про розгляд протесту Харківської міжрайонної прокуратури», було задоволено протест Харківської міжрайонної прокуратури від 28 січня 2011 року №04-28/150вих-11 на розпорядження голови Харківської районної державної адміністрації від 29 грудня 2007 року №3318 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою», від 06 серпня 2008 року №2550 «Про припинення права користування земельною ділянкою», від 06 серпня 2008 року №2551 «Про припинення права користування земельною ділянкою» від 21 жовтня 2008 року №3210 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою».

Порядок скасування актів місцевих державних адміністрацій визначений ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», проте вказана норма Закону, як і закон у цілому не забороняє відповідачу змінювати чи скасовувати прийняті ним рішення.

Вважає, що вищезазначеними нормами Закону не передбачені обмеження права голови райдержадміністрації внести зміни у розпорядження, визнання їх такими, що втратили чинність, або скасувати власне розпорядження у випадках виявлення невідповідності вимогам чинного законодавства без попереднього оскарження виданого розпорядження до суду, або органу виконавчої влади вищого рівня.

Посилання на п.5 рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 р №7-рп/2009 справі щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) є неприпустимими, оскільки в ньому зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припиненні.

Відповідно до вказаного рішення суду, орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статуту ДСП «Комунар» є державним підприємством та належить до сфери управління Харківської обласної державної адміністрації.

Крім того, суд, при винесенні рішення, не надав належної оцінки поясненням, наданим ДСП «Комунар», а саме відносно того, що підприємство з 2002 р. передано до сфери управління Харківської обласної державної адміністрації. Згода на відмову від землі, яка надана директором, не може вважатись законною, оскільки таку згоду мала надати Харківська обласна державна адміністрація, а не Харківська районна державна адміністрація. З цих підстав ДСП «Комунар» вважає протест прокурора законним, а скасування розпорядження від 06.08.2008 р. № 2550 правомірним та таким, що відповідає повноваженням Харківської районної держадміністрації щодо скасування власного рішення.

Підставою внесення протесту Харківської міжрайонної прокуратури стала саме невідповідність оскаржуваного розпорядження ч.1 ст.142 Земельного кодексу України, оскільки відсутня згода та погодження Харківської обласної державної адміністрації.

ДСГП «Комунар» оскаржило постанову з підстав недоведеності обставин, що мають значення для справи, неповного з»ясування обставин справи.

В обґрунтування свої вимог посилається на те, що суд посилався на статут Державного сільськогосподарського «Комунар», хоча підприємство не надавало до суду належним чином завірену копії свого статуту, що свідчить про неналежність такого доказу та ставить під сумнів висновки, зроблені судом на підставі його дослідження.

Правовідносини щодо користування землею ПАТ «Концерн Галнафтогаз» виникли не на підставі оскаржуваного розпорядження, а на підставі розпорядження Харківської обласної державної адміністрації №96 від 19.02.2010р. «Про надання в оренду земельної ділянки ВАТ «Концерн Галнафтогаз» на території Харківського району», яке і стало безпосередньою підставою для користування ПАТ «Концерн Галнафтогаз» на умовах оренди земельною ділянкою площею 0,9956 га.

Суд не врахував, що якщо на підставі розпорядження № 2550 від 06.08.2008р., яким припинено право постійного користування частиною земельної ділянки ДСП «Комунар» загальною площею 80,0000 га, вже виникли правовідносини щодо права користування землею та вони вже породили певні правові наслідки, то подібні правовідносини могли виникнути, крім ПАТ «Концерн Галнафтогаз», також і у інших осіб, які могли отримати землю за рахунок цих земель (80 га) і рішення у даній справі може вплинути на їх права та обов'язки, що беззаперечно доводить неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи.

Вважає не обґрунтований жодним належним доказом та ґрунтується на припущеннях висновок суду, що розпорядження №2550 від 06.08.2008р. «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою» є виконаним з наступних підстав.

Пунктом 3 розпорядження № 2550 від 06.08.2008р. «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою» на заступника голови райдержадміністрації покладено контроль за виконанням розпорядження.

Не досліджено чи було оприлюднено у встановленому порядку розпорядження № 2550 від 06.08.2008р або як воно було доведено до його виконавця, якого стосується це розпорядження, яким має бути позивач у даній справі; не враховано, що згідно з Земельним кодексом України відповідними органами виконавчої влади, які наділені повноваженнями щодо розпорядження землями державної власності, є також обласні державні адміністрації та Кабінет Міністрів України.

Ст. 122, 149, 150 Земельного кодексу України визначені повноваження органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок державної власності у власність або у користування та повноваження щодо вилучення земельних ділянок державної власності відповідно.

Розмежування повноважень між органами виконавчої влади щодо припинення права постійного користування землею безпосередньо Земельним кодексом не встановлено, визначення повноважень відповідного органу виконавчої влади щодо припинення права постійного користування земельною ділянкою державної власності здійснюється виходячи із положень статей 122, 149, 150 Земельного кодексу України.

Згідно з державним актом на право постійного користування землею, який досліджувався судом при розгляді справи, ДСП «Комунар» землю надано у постійне користування для проведення науково-дослідних робіт та сільськогосподарського виробництва, що свідчить про належність земель Державного сільськогосподарського підприємства до особливо цінних.

Розпорядження Харківської районної державної адміністрації від 04 лютого 2011 року №265 «Про розгляд протесту Харківської міжрайонної прокуратури», не зобов'язує ПАТ «Концерн Галнафтогаз» вчиняти певні дії, утримуватись від вчинення певних дій, нести відповідальність, а отже, і не породжує між Харківською районною державною адміністрацією і позивачем правовідносин, що можуть бути предметом адміністративного спору.

Відповідне право позивача (фактично право на земельну ділянку), начебто порушене розпорядженням від 04 лютого 2011 року № 265 «Про розгляд протесту Харківської міжрайонної прокуратури», що є предметом спору у даній адміністративній справі, вже було захищено ПАТ «Концерн Галнафтогаз» у господарській справі №5023/7398/11, про що й зазначено у оскаржуваній постанові суду першої інстанції.

Судом не залучено до справи Харківську обласну державну адміністрацію, оскільки будь-які рішення, які стосуються прав Державного сільськогосподарського підприємства «Комунар» на майно, у тому числі на земельні ділянки, безпосередньо впливає на права та обов'язки Харківської обласної державної адміністрації як власника підприємства щодо реалізації прав держави, пов'язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ним, у межах, визначених Законом України «Про управління об'єктами державної власності».

Просять скасувати постанову та прийняти нову, якою в задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, представника позивача, який просить відмовити в задоволенні апеляційних скарг, розглянувши та обговоривши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи, колегія суддів, вважає, що апеляційні скарги не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ДСП «Комунар» на праві постійного користування користувалось земельною ділянкою 782,7 га, що розташована на території Харківського району, що підтверджується державним актом на право постійного користування землею серії ХР-25-07.00343. Згідно з схемою розташування та кадастровим планом земельної ділянки, земельна ділянка, що перебуває у користуванні ДСП «Комунар», знаходиться на території Коротичанської селищної ради Харківської області.

Розпорядженням голови Харківської районної державної адміністрації від 29 грудня 2007 року №3331 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ВАТ «Концерн Галнафтогаз» товариству було надано згоду на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1 гектар за рахунок земель сільськогосподарського призначення, що перебувають в постійному користуванні ДСП «Комунар», яка (земельна ділянка) розташована за межами населеного пункту на території Коротичанської селищної ради з подальшим віднесенням її до земель категорії промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення, для розташування АЗС з комплексом сервісного обслуговування.

Листом від 05.08.2008р. №151 директор ДСП «Комунар» Мараховський С.А. звертався до голови Харківської районної державної адміністрації з клопотанням про добровільну відмову від земельної ділянки орієнтовно площею 80 га сільськогосподарського призначення на території Харківського району і просив припинити право постійного користування відповідно до ст.142 ЗК України.

06.08.2008 р. Розпорядженням голови Харківської районної державної адміністрації №2550 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою» на підставі клопотання директора ДСП «Комунар» підприємству припинено право користування частиною земельної ділянки (80 гектарів) та зараховано її до земель запасу.

19.02.2010 р. Розпорядженням Харківської обласної державної адміністрації №96 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для надання ВАТ «Концерн Галнафтогаз» в оренду зі зміною цільового призначення на землі категорії промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення земельну ділянку площею 0,9956 га за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення для розташування АЗК з об'єктами сервісного обслуговування; зобов'язано товариство звернутися до Харківської районної державної адміністрації для укладення договору оренди земельної ділянки та відшкодувати втрати сільськогосподарського виробництва.

03.06.2010р. між ПАТ «Концерн Галнафтогаз» та Харківською районною державною адміністрацією було укладено Договір оренди землі, посвідчений нотаріусом та зареєстрований в реєстрі за №1834. Згідно з актом приймання-передачі Харківська районна державна адміністрація передала ПАТ «Концерн Галнафтогаз» земельну ділянку площею 0,9956 га.

28.01.2011р. Харківська міжрайонна прокуратура Харківської області внесла протест голові Харківської районної державної адміністрації, в якому просила скасувати Розпорядження голови Харківської районної державної адміністрації від 29.12.2007 р. №3318 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою», від 06.08.2008р. №2550 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою», від 06.08.2008 р. №2551 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою», від 21.10.2008 р. №3210 «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою».

Розпорядженням Харківської районної державної адміністрації №265 від 04 лютого 2011 року задоволено протест Харківського міжрайонного прокурора Харківської області від 28 січня 2011 року та скасовано, серед інших, і Розпорядження Харківської райдержадміністрації № 2550 від 06 серпня 2008 року «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою».

У зв'язку з цим, Розпорядженням Харківської обласної державної адміністрації №293 від 02.06.2011 р. було скасовано Розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації №96 від 19.02.2010 р. «Про надання в оренду земельної ділянки ВАТ «Концерн Галнафтогаз» на території Харківської області».

Постановою Харківського апеляційного господарського суду від 12.01.2012 р. рішення господарського суду Харківської області від 14.11.2011 р., яким визнано недійсним договір оренди землі від 03.06.2010 р. №1834 - залишено без змін. Постановою Вищого господарського суду України від 04.04.2012 р. скасовано постанову Харківського апеляційного господарського суду від 12.01.2012 р. та рішення господарського суду Харківської області від 14.11.2011 р., а в задоволенні позову відмовлено повністю.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Харківська районна державна адміністрація не мала права самостійно скасовувати розпорядження №265 від 04 лютого 2011 року, оскільки відповідно до ст.13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить зокрема вирішення питань використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

Відповідно до ст.6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Голова Харківської районної державної адміністрації видав Розпорядження від 06.08.2008 р. № 2550, від 29.12.2007 р. №3318, від 06.08.2008 р. № 2551, від 21.10.2008 р. №3210. Цими Розпорядженнями припинено право постійного користування земельними ділянками ДСП «Комунар» у відповідних розмірах у зв'язку із добровільною відмовою землекористувача. Зокрема, Розпорядженням від 06.08.2008 р. №2550 припинено право користування земельною ділянкою площею 80,0000 га, розташованої за межами населеного пункту на території Коротичанської селищної ради, яку згодом було надано в оренду ПАТ «Концерн Галнафтогаз».

На підставі протесту прокурора, Розпорядженням Харківської районної державної адміністрації №265 від 04 лютого 2011 року, скасовано зазначені вище розпорядження.

ст.41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі - оприлюднюються.

Частинами 1 та 3 статті 43 цього Закону встановлено, що акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Таким чином, голова місцевої державної адміністрації має право видавати розпорядження лише в межах своїх повноважень. При цьому, у нього відсутні повноваження щодо скасування власних розпоряджень.

Суд враховує, що скасування Розпорядження № 2550 від 06.08.2008 р. зачіпає правомірні інтереси позивача, оскільки земельна ділянка, яка була надана йому в користування на умовах оренди, була попередньо вилучена у ДСП «Комунар».

Дійсність договору оренди від 03.06.2010 р. стверджується постановою Вищого господарського суду України від 04.04.2012 р. у справі № 5023/7398/11, яке набрало законної сили, яким скасовано постанову Харківського апеляційного господарського суду від 12.01.2012 р. та рішення господарського суду Харківської області від 14.11.2011 р., про відмову в задоволенні вимог Харківської районної державної адміністрації про визнання договору оренди землі від 03.06.2010 р. № 1834.

Посилання апелянта на ту обставину, що земельна ділянка була вилучена без відома Харківської обласної державної адміністрації - спростовується розпорядженням Харківської обласної державної адміністрації №96 від 19.02.2010р. «Про надання в оренду земельної ділянки ВАТ «Концерн Галнафтогаз» на території Харківського району (а.с.21-22 т.1), яким фактично погоджено таке відчуження земельної ділянки.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Харківська районна державна адміністрація не мала права відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» скасовувати видані головою Харківської районної державної адміністрації розпорядження, однак не дотримано цих повноважень, то прокурор у даному випадку зобов'язаний був звернутись з відповідним протестом не до голови Харківської районної державної адміністрації, а до голови місцевої державної адміністрації вищого рівня або до суду.

Відповідно до ч.1 ст.71 КАС України - кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Доволи апеляційних скарг не спростовують висновків суду.

Оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, то воно не може бути скасоване чи змінене з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Керуючись ст.ст.160 ч.3, 195, 196, п.1 ч.1 ст.198, ст.200, 205, 206, 254 КАС України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційні скарги Харківської районної державної адміністрації та Державного сільськогосподарського підприємства "Комунар" - залишити без задоволення, а постанову Львівського окружного адміністративного суду від 17.04.2012р. по справі №2а-8646/11/1370 - без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання ухвалою законної сили, а у разі складення ухвали в повному обсязі відповідно до ст.160 КАС України - з дня складення ухвали в повному обсязі.

Головуючий суддя: М.П.Кушнерик

Судді: Р.В.Кухтей

А.Р.Курилець

Повний текст виготовлено 05.05.2014р.