Ухвала

від 15.07.2014 по справі 805/3843/14

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Головуючий у 1 інстанції - Скріпнік А.І.

Суддя-доповідач - Попов В.В.

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2014 року справа №805/3843/14

приміщення суду за адресою:83017, м. Донецьк, бул. Шевченка, 26

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Попова В.В.,

суддів Сухарька М.Г., Блохіна А.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 02 червня 2014 р. у справі № 805/3843/14 за позовом Дружківського добровільного автогаражного громадського об'єднання "Сигнал" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області про визнання незаконною та скасування постанови,-

В С Т А Н О В И В :

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 02 червня 2014 р. у справі № 805/3843/14 адміністративний позов Дружківського добровільного автогаражного громадського об'єднання «Сигнал» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області про визнання незаконною та скасування постанови - задоволено. Визнано незаконною та скасовано постанову першого заступника начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області Мельник С.Т. від 04.03.2014 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 12 180,00 грн. Стягнуто з державного бюджету України на користь Дружківського добровільного автогаражного громадського об'єднання «Сигнал» судові витрати у розмірі 182,70 грн.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, представник відповідача - Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вищевказану постанову та постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. Мотивами апеляційної скарги особа, яка її подала, зазначає порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також невідповідність висновків суду обставинам справи та неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді - доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Дружківське добровільне автогаражне громадське об'єднання «Сигнал» (код ЄДРПОУ 23608112) є юридичною особою, зареєстрованою виконавчим комітетом Дружківської міської ради Донецької області 25 серпня 1993 року за № 1 267 120 0000 000593, за організаційно-правовою формою за КОПФГ є громадською організацією (а.с. 10-11).

Відповідно до Статуту позивача, об'єднання створено на підставі рішення власників індивідуальних гаражів для спільного ведення господарської діяльності по утримуванню й обслуговуванню автогаражного господарства та благоустрою прилягаючої території (а.с. 6-8).

22 жовтня 2013 року заступником начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області Матюшиною Г.Ю. на підставі заяви гр. ОСОБА_4 та наказу Інспекції від 21 жовтня 2013 року № 251 (а.с. 40) було видано направлення на проведення позапланової перевірки законності будівництва гаражів гаражного об'єднання «Сигнал», розташованого по вул. Дружби та філії по вул. Ушакова (а.с. 46).

За результатами зазначеної перевірки 31 жовтня 2013 року відповідачем складено акт перевірки, у якому зазначено про встановлені порушення позивачем п. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а саме - експлуатування гаражів для зберігання автотранспорту без прийняття їх в експлуатацію (а.с. 47-48).

Також за результатами проведеної позапланової перевірки відповідачем 31 жовтня 2013 року складений протокол про адміністративне правопорушення, в якому вказано, що виявлені перевіркою правопорушення тягнуть за собою відповідальність, передбачену п. 6 ч. 2ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (а.с. 50-51).

31 жовтня 2013 року головним державним інспектором Центрального управління державного контролю за будівництвом об'єктів Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області Ключніковою Т.І. складено припис № 356 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме - порушення ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (експлуатування гаражів без прийняття їх в експлуатацію - а.с. 49).

04 березня 2014 року першим заступником начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області Мельник С.Т. за результатом розгляду матеріалів справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, акту перевірки від 31 жовтня 2013 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 31 жовтня 2013 року, припису від 31 жовтня 2013 року № 356, було прийнято постанову № 38/7/5-08-1353 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 12 180,00 грн. (а.с. 111-112).

Колегія суддів зазначає, що судом вірно встановлено, що правові та організаційні основи містобудівної діяльності, а також правовідносини щодо відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначні Законом України "Про архітектурну діяльність" від 20 травня 1999 № 687-ХІV (далі - Закон № 687-ХІV), Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 19 травня 2011 року № 3395-VI (далі - Закон № 3395-VI),Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР (далі - Закон № 208/94-ВР), а також Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону № 3395-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Згідно ч. 2 ст. 41 Закону № 3395-VI державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно п. 5 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Інспекціями за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Відповідно до п. 7 зазначеного Порядку позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Підставами для проведення позапланової перевірки є, в тому числі, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

Звернення фізичних осіб може бути підставою проведення позапланової перевірки, проте, згідно абз. 8 п. 7 Порядку № 553 - для здійснення перевірки стосовно порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства. Однак, як зазначено у направленні відповідача на перевірку, - посадові особи Інспекції направлялись для проведення перевірки не з приводу порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, а «для перевірки законності будівництва гаражем авто гаражного товариства» (а.с. 46).

Таким чином направлення на проведення позапланової перевірки об'єкту позивача було складено з порушенням вимог діючого законодавства.

Згідно до п. 11 Порядку № 553 посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають, зокрема, право: безперешкодного доступу на місце будівництва об'єкта, або місцезнаходження суб'єкта господарювання, який провадить господарську діяльність, пов'язану із створенням об'єктів архітектури; складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію.

Згідно п. 12 вказаного Порядку, посадові особи інспекції під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані у повному обсязі, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль у межах повноважень, передбачених законодавством; ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Відповідно до п. 16 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, встановлених цим Порядком.

Згідно п. 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Відповідно до п. 13 Порядку № 553 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб інспекції дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб інспекції службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним інспекцією; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного інспекцією за результатами перевірки.

Виходячи з аналізу Порядку № 533 позапланова перевірка як один з елементів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюється стосовно певного суб'єкту господарювання і саме цей суб'єкт (перевіряємий) у зазначеному Порядку іменується як «суб'єкт містобудування» (абз. 6, 7, 8 п. 7, абз. 1 п. 8, абз. 1 п. 9, абз. 4 п. 12, п. 13, п. 14, абз 1 п. 18, абз. 1 п. 19, п. 21, п. 22). Відповідно, передбачене п. 9 та п. 13 Порядку № 553 право суб'єкта бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю стосується і права бути присутнім і під час здійснення планових чи позапланових перевірок і під час розгляду справ про накладення адміністративних стягнень.

Як встановив суд першої інстанції , при здійсненні перевірки 31 жовтня 2013 року уповноважена особа позивача - голова правління - Гадицький був відсутній.

Таким чином існує порушення з боку відповідача приписів Порядку № 553, а саме - проведення перевірки за відсутності представника суб'єкта містобудування, діяльність якого (фактично) перевірялась та стосовно якого застосовані штрафні санкції, передбачені п. 22 зазначеного вище Порядку, а акт перевірки від 31 жовтня 2013 року, відповідно, містить неправдиві відомості.

Пунктом 18 Порядку № 553 встановлено, що акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Пунктом 17 Порядку № 553 передбачено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акту перевірки складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Згідно п. 21 Порядку № 553, якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, відмовляється від отримання акту та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом із повідомленням про вручення (випадків складання акту перевірки без присутності перевіряємої особи чи її представника Порядком № 533 не передбачено).

Пунктом 21 Порядку № 553 передбачено, що у разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.

З припису № 356 вбачається, що у графі про отримання вищевказаного документу міститься відмітка про відмову уповноваженої особи від отримання, але при цьому зазначено про присутність Гадицького В.М. під час складання припису, проте, як встановлено судом першої інстанції , Гадицький В.М. під час складання припису був відсутній на перевіряємому об'єкті.

Враховуючи наведене вище, суд також дійшов висновку про порушення відповідачем приписів Порядку № 553 та Закону № 208/94-ВР, що призвело до порушення прав позивача, передбачених цими нормативно-правовими актами.

Крім цього, відповідно до абз. 5 ч. 1 ст. 1 Закону № 5496-VI суб'єкти архітектурної діяльності - архітектори, інші особи, які беруть участь у підготовці і розробленні містобудівної документації, проектної документації для будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту будинків і споруд, благоустрою, ландшафтних та садово-паркових об'єктів, науково-дослідній і викладацькій роботі, замовники проектів та будівництва об'єктів архітектури, підрядники на виконання проектних і будівельних робіт, виробники будівельних матеріалів, виробів та конструкцій, власники і користувачі об'єктів архітектури, а також органи влади, що реалізують свої повноваження у сфері містобудування.

Згідно ч. 1 ст. 1 Закону № 208/94-ВР суб'єкти містобудування - юридичні особи та фізичні особи-підприємці, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами

Відповідно до ст. 2 Закону № 208/94-ВР за правопорушення у архітектурно-будівельної сфері несуть відповідальність суб'єкти містобудування, які: є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності); ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно; ті, які виконують будівельні роботи; які здійснюють господарську діяльність, пов'язану із створенням об'єктів архітектури, що підлягає ліцензуванню, чи доручають виконання окремих видів робіт відповідальним виконавцям; які виготовляють будівельні матеріали, вироби та конструкції.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про громадські об'єднання» громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Громадська організація - це громадське об'єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи. Громадське об'єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу. Громадське об'єднання зі статусом юридичної особи є непідприємницьким товариством, основною метою якого не є одержання прибутку.

Дружківське добровільне автогаражне громадське об'єднання «Сигнал» є юридичною особою, громадським об'єднанням, яке відповідно до Статуту створено на підставі рішення власників індивідуальних гаражів для спільного ведення господарської діяльності по утримуванню й обслуговуванню автогаражного господарства та благоустрою прилягаючої території (п. 1 Статуту).

Відповідно до абз. 2 та 3 п. 1 Статуту позивача об'єднання створене на базі раніше побудованих та споруджених індивідуальних гаражів; будівництво та обладнання гаражів здійснюється індивідуально кожним членом об'єднання та є власністю окремих громадян.

Тобто, особами, які є забудовниками (замовниками будівництва) гаражів, що знаходяться за адресою: Донецька область, м. Дружківка, вул. Авіаційна, 140, є власники цих гаражів. Відповідно саме ці особи є відповідальними за використання (експлуатацію) створених ними об'єктів (гаражів) без належного введення цих об'єктів в експлуатацію.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Статтею 39 Закону № 3038-VI, який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначено, що порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

Питання щодо прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів було вперше врегульовано постановою Кабінету Міністрів України від 5 серпня 1992 року № 449, однак ця постанова стосувалася лише об'єктів державного замовлення.

Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не включених до державного замовлення, мав визначатися Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням з Міністерством інвестицій і будівництва.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон № 208/94-ВР, ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення було закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення ч. 1 зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III).

19 січня 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI Закон № 208/94-ВР викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто, до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто, Закон № 208/94-ВР, зокрема, положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Частина 8 ст. 39 Закону № 3038-VI зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20 листопада 2012 року № 5496-VI, встановлює, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Зазначений висновок суду узгоджується із позицією Верховного Суду України, викладеної у Постанові цього суду від 4 березня 2014 року № 21-433а13 у справі за позовом обслуговуючого кооперативу «Гаражний кооператив «Кронштадт» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві про визнання протиправним і скасування рішення.

Як вбачається зі Статуту позивача (п.п. 1, 9), свідоцтва про державну реєстрацію та довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України (а.с. 10-11), гаражі, що обслуговуються позивачем, існували (були збудовані) до серпня 1993 року, тобто, почали використовуватись членами Кооперативу до набрання чинності законами, за порушення та на підставі яких позивача притягнуто до відповідальності згідно із оскаржуваною постановою Інспекції.

Враховуючи встановлені судом обставини, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необхідність задовольнити адміністративний позов.

Колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та постанова прийнята з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до ч.1 ст.200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 185, 195, 198, 200, 205, 206, 211, 212, 254 КАС України, суд,-

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Донецькій області - залишити без задоволення.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 02 червня 2014 р. у справі № 805/3843/14 - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь в справі, та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції.

Колегія суддів : В.В. Попов

М.Г. Сухарьок

А.В. Блохін