Постанова

від 17.03.2015 по справі 816/3678/13-а

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

   ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ П О С Т А Н О В А І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И "17" березня 2015 р.                               м. Київ                                        К/800/5413/15 Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі: суддів: Леонтович К.Г., Васильченко Н.В., Калашнікової О.В., розглянувши у порядку письмового провадження в приміщенні суду справу за касаційною скаргою  Державної фінансової інспекції в Полтавській області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11 липня 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року у справі № 816/3678/13-а за позовом п'ятої міської клінічної лікарні м.Полтави до Державної фінансової інспекції в Полтавській області   про скасування пункту вимоги, - ВСТАНОВИЛА: У червні 2013 року п'ята міська клінічна лікарня м.  Полтави       (далі Лікарня) звернулася в суд з позовом до Державної фінансової інспекції в Полтавській області (далі ДФІ в Полтавській області), в якому просила визнати незаконними та протиправними вимоги викладені в пункті 1 вимоги ДФІ в Полтавській області від 11.06.2013 р. №16-04-3-14/4099 “Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків”, а також скасувати пункт 1 вказаної Вимоги. Позовні вимоги мотивовані тим, що п.1 вимоги від 11.06.2013 р. є протиправним, оскільки приміщення лікарні використовується спільно з вищим державним навчальним закладом України “Українська медична стоматологічна академія” для забезпечення навчально-виховного і лікувально-діагностичного процесу відповідно до угоди про спільну діяльність та розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.01.2012 №4-р “Деякі питання діяльності вищих медичних навчальних закладів Міністерства освіти і науки, молоді та спорту”, яким місцевим органам виконавчої влади доручено забезпечити вирішення питань розміщення кафедр, лабораторій, центрів та інших структурних підрозділів державних вищих медичних навчальних закладів у комунальних і державних закладах охорони здоров'я. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 11 липня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року, позов задоволений. Визнаний протиправним та скасований пункт 1 вимоги ДФІ в Полтавській області від 11.06.2013 р. №16-04-3-14/4049 “Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків”. Не погоджуючись з рішеннями судів першої і апеляційної інстанцій Державна фінансова інспекція в Полтавській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення судів першої і апеляційної інстанцій та відмовити у задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 3 липня 2014 року вказані судові рішення залишені без змін. Постановою Верховного Суду України від 27 січня 2015 року скасована ухвала Вищого адміністративного суду України від 3 липня 2014 року, а справа направлена на новий касаційний розгляд. Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга  підлягає задоволенню з наступних підстав. Судами попередніх інстанцій           встановлено, що ДФІ   в Полтавській області відповідно до пункту 1.2.2.1 плану контрольно-ревізійної роботи на ІІ квартал 2013 року, на підставі направлень від 8 травня 2013 року №№407, 408, 409 та від 16 травня 2013 року №449, у період з 14 травня 2013 року по 31 травня 2013 року проведена планова виїзна ревізія фінансово-господарської діяльності лікарні за період з 1 квітня 2009 року по 30 квітня 2013 року. За наслідками ревізії складений акт від 31 травня 2013 року №04-21/263, в якому зазначено, що ревізією питання відшкодування орендарями, підрядниками, іншими юридичними особами вартості спожитих комунальних послуг та повноти їх відновлення, проведеної суцільним способом за грудень 2012 року та січень – квітень 2013 року, встановлено, що в порушення вимог пунктів 20,22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, частини другої статті   85, частини 28 статті   116 Бюджетного кодексу України   лікарнею безпідставно покриті за рахунок власних коштів витрати сторонніх юридичних осіб (вищого державного навчального закладу “Українська медична стоматологічна академія”) на оплату комунальних послуг загалом в розмірі 9 679 грн. (в т.ч., за грудень 2012 року – 2214 грн., за січень – квітень 2013 року – 7465 грн.). Вищезазначене порушення вплинуло на фактичні видатки по КЕКВ 1160 “Оплата комунальних послуг та енергоносіїв” загалом в розмірі 9 679 грн. Не погоджуючись із зазначеними доводами контролюючого органу позивачем    4 червня 2013 року за вих. №04-11/452 подані письмові заперечення на Акт ревізії. За наслідками розгляду даних заперечень відповідачем підготовлені висновки, якими зазначені заперечення відхилені у повному обсязі.        На підставі акту ревізії ДФІ в Полтавській області надіслала позивачу вимогу від 11 червня 2013 року “Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків”. Пунктом 1 вказаної вимоги зобов'язано позивача: при укладенні договорів про спільну діяльність з Вищим державним навчальним закладом України “Українська медична стоматологічна академія” дотримуватися вимог пунктів 20,22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від   28 лютого 2002 року №   228, частини другої статті 85, частини 28 статті 116 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року №2456-IV в частині заборони цим Кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів; привести угоду про співробітництво від 1 січня 2011 року, яку укладено між лікарнею та Академією у відповідність до вимог частини другої статті   4, частини другої статті   8 Бюджетного кодексу України; відповідно до чинного законодавства забезпечити повернення до місцевого бюджету України кошти в сумі 9 679 грн., які сплачені за спожиті комунальні послуги кафедрами Академії (сторонньої юридичної особи), як таких, що суперечать нормам Бюджетного кодексу України. У разі необхідності вказане питання вирішити в судовому порядку.        Задовольняючи позовні вимоги суди першої і апеляційної інстанцій послалися на Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, затверджене наказом Міністерства охорони здоров'я України від 5 червня 1997 року №  174, Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від   28 лютого 2002 року №  228,     розпорядження Кабінету Міністрів України від   19 січня 2011 року №  148-р “Питання зміцнення фінансово-бюджетної дисципліни”, розпорядження Кабінету Міністрів України “Деякі питання діяльності вищих медичних навчальних закладів Міністерства освіти і науки, молоді та спорту” від   11 січня 2012 року № 4-р, Бюджетний кодекс України   та прийшли до висновку, що позивачем не були допущені порушення вимог чинного законодавства у бюджетній сфері, а тому вимога відповідача є протиправною і підлягає скасуванню. Верховний Суд України, скасовуючи ухвалу Вищого адміністративного суду України  про залишення без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій виходив з того, що інспекція пред'явила позивачу вимогу про усунення виявлених порушень та недоліків, виявлених під час ревізії лікарні. При цьому оскаржувана вимога інспекції вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Разом з тим, збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновками судів першої і апеляційної інстанцій виходячи з наступного. Судами попередніх інстанцій встановлено що між 5-ю міською клінічною лікарнею м.Полтави  та вищим державним навчальним закладом України “Українська медична стоматологічна академія” укладена угода №22 про спільну діяльність, згідно якої витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів академії, а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази - за рахунок лікарні. Відповідно пункту 1.1 Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, затвердженого Наказом Міністерства охорони здоров'я України від 05.06.1997р., №174 (далі - Положення №174), клінічним є лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я (далі - клінічний заклад), який не менше ніж на 50 відсотків використовується для розташування структурних наукових і навчальних підрозділів (кафедри, лабораторії та ін.) вищих медичних закладів освіти III, IV рівнів акредитації, закладів післядипломної освіти, науково-дослідних інститутів і спільної роботи по забезпеченню лікувально-діагностичного процесу, підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації медичних кадрів та проведення і впровадження в практику медичних наукових досліджень. Пунктом 1.5 Положення №174 визначено, що витрати по забезпеченню навчально-виховного та науково-дослідного процесів здійснюються за рахунок коштів на утримання відповідного вищого медичного закладу освіти III, IV рівнів акредитації (закладу післядипломної освіти, науково-дослідного інституту), а витрати, пов'язані з утриманням матеріально-технічної бази - за рахунок коштів лікувально-профілактичного закладу. Під матеріально-технічною базою розуміють виробничі площі, матеріальні ресурси, засоби виробництва і документи, що використовуються суб'єктом господарювання у процесі вчинення певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності. П'ята міська клінічна лікарня м.Полтави  фінансується з місцевого бюджету, у той час як вищі медичні навчальні заклади і кафедри, які є в їх складі - з державного бюджету. Відповідно до частини 2 статті 85 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010р. №2456-VІ забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату або за рішенням Кабінету Міністрів України. Згідно з п.п. 20,22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України від 28.02.2002р. №228 (далі - Порядок №228), під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді. Показники видатків бюджету або надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків або класифікації кредитування бюджет і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю. Отже, витрачання коштів лікувально-профілактичного закладу на утримання матеріально-технічної бази, передбачене пунктом 1.5 Положення №174, можливе лише у випадку, якщо цей лікувально-профілактичний заклад фінансується з державного бюджету, як і вищий медичний навчальний заклад, у складі якого знаходяться відповідні кафедри. Відповідно до частини 2 статті 4 Бюджетного кодексу України бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу. Згідно п.28 статті 116 Бюджетного кодексу України таке порушення трактується як здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які відповідно до цього кодексу мають проводитися з іншого бюджету. Виходячи з наведеного, колегія не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій відносно обґрунтованості їх посилань на розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.01.2012р. №4-р “Деякі питання діяльності вищих медичних навчальних закладів Міністерства освіти і науки, молоді та спорту”, винесеної на підставі  внесення змін до ч.2 ст.85 Бюджетного кодексу України Законом України від 16.10.2012р. №5428-VІ, відповідно до яких забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням Кабінету Міністрів України, оскільки вказане розпорядження жодним чином не встановлює можливості здійснення впродовж бюджетного періоду видатків на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів. Після внесення вказаних змін розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.01.2012р. №4-р визначено, що фінансування кафедр Вищих навчальних закладів, створених на базі клінічних лікувальних закладів (університетських клінік), повинно здійснюватися виключно за рахунок бюджетних коштів, передбачених вищим медичним навчальним закладам для надання спеціалізованої консультативної амбулаторно-поліклінічної та стоматологічної допомоги населенню, а відповідно ч.2 ст.4 Бюджетного кодексу України бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Згідно обставин справи між сторонами виник спір щодо законності п.1 вимоги, якою  зобов'язано позивача дотримуватися вимог законодавчих норм та нормативних актів  при укладенні договорів про спільну діяльність з Вищим державним навчальним закладом України “Українська медична стоматологічна академія” щодо планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів; привести угоду про співробітництво від 1 січня 2011 року, яку укладено між лікарнею та академією у відповідність до вимог діючого законодавства; відповідно до чинного законодавства забезпечити повернення до місцевого бюджету України кошти в сумі 9 679 грн., які сплачені за спожиті комунальні послуги кафедрами академії (сторонньої юридичної особи), як таких, що суперечать нормам Бюджетного кодексу України. У разі необхідності вказане питання вирішити в судовому порядку.        Відповідно Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011, інспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Згідно пункту 4 Положення Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Відповідно до пункту 6 Положення про Держфінінспекцію Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України. Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави. Вищезазначені норми відповідають положенням пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні”, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надане право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства. Аналізуючи наведені норми, органу державного фінансового контролю надані повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечене виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на приведення у відповідність роботи підконтрольної організації із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Разом з тим, що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Згідно п.1 оскаржуваної вимоги Інспекція пред'явила вимогу про усунення виявлених порушень та недоліків, виявлених під час ревізії Лікарні. При цьому у вимозі Інспекція вказує на виявлені збитки і їхній розмір та  відповідно до чинного законодавства забезпечення їх повернення до місцевого бюджету. Враховуючи, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до необґрунтованих висновків про протиправність п.1 вимоги державної фінансової інспекції в Полтавській області від 11.06.2013 №16-04-3-14/4099, яка  відповідає діючому законодавству та прийнята в межах наданих відповідачу повноважень. Колегія суддів вважає, що доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що судами першої та апеляційної інстанції при ухваленні рішення порушені норми матеріального та процесуального права, тому касаційна скарга підлягає задоволенню. Згідно ст.229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень. Враховуючи наведене, постанова суду першої інстанції та ухвала суду апеляційної інстанції підлягають скасуванню, які прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, оскільки обставини справи встановлені повно і правильно, колегія суддів вважає за необхідне ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні позову як необґрунтованого. Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України,  колегія суддів Вищого адміністративного суду України, - п о с т а н о в и л а: Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Полтавській області задовольнити. Постанову  Полтавського окружного адміністративного суду від 11 липня 2013 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року скасувати, ухвалити по справі нову постанову. В задоволенні позову п'ятої міської клінічної лікарні м.Полтави до Державної фінансової інспекції в Полтавській області   про скасування 1 пункту вимоги від 11.06.2013 №16-04-3-14/4099 відмовити. Постанова набирає законної сили через 5 днів  після направлення її копій особам,  які беруть участь у справі і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст.237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України. Судді: