Ухвала

від 28.05.2015 по справі 821/3905/14

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 травня 2015 р.м.ОдесаСправа № 821/3905/14

Категорія: 9.3 Головуючий в 1 інстанції: Кузьменко Н.А.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді – Вербицької Н.В.,

судді – Яковлева Ю.В.,

судді – Жука С.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області на постанову Херсонського окружного суду від 23 жовтня 2014 року по справі за позовом Горностаївської районної державної лікарні ветеринарної медицини до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання нечинним рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

22.09.2014р. Горностаївська районна державна лікарня ветеринарної медицини звернулась до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області (далі - ДФІ) про визнання нечинним вимоги від 26.06.2014р. № 40-08/1297 про усунення фінансових порушень, розпорядження № 59 від 27.06.2014р. про зупинення операцій з бюджетними коштами, попередження № 40/08-1299 «Про неналежне виконання бюджетного законодавства». Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ДФІ проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Горностаївської районної державної лікарні ветеринарної медицини за період з 01.01.2011р. по 01.03.2014р., за результатами якої складено акт ревізії № 40-27/60 від 19.06.2014р., з якого вбачається, що позивачем проведено покриття видатків спеціального фонду за рахунок коштів загального, що призвело до завищення касових та фактичних видатків по КПКВ 2802030 на суму 77353,98 грн. та придбання і списання товарно-матеріальних цінностей, які використані виключно для надання платних послуг по проведено досліджень на суму 1538,27 грн. На підставі зазначеного ДФІ направила позивачу вимогу № 40-08/1297 від 26.06.2014р., якою зобов'язано позивача усунути фінансове порушення шляхом зменшення бюджетних асигнувань на суму 78892,25 грн. та усунути фінансове порушення шляхом надходження грошових коштів на казначейський рахунок або до каси лікарні на загальну суму 7417,95 грн. Позивач вважає, що вказана вимога не відповідає фактичним обставинам справи та суперечить чинному законодавству, в зв'язку з чим просив задовольнити позов.

Відповідач заперечував проти позову, посилаючись на дотримання ним законодавства України.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2014 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним пп.2.1 п. 2 вимоги «Про усунення фінансових порушень» від 26.06.2014р. № 40-08/1297. В решті позову відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, ДФІ подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, просить постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову - про відмову у задоволенні позовних вимог.

В зв'язку із неявкою сторін, які належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, відповідно п.2 ч. 1 ст. 197 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та вбачається з матеріалів справи наступне.

За результатами проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Горностаївській районній державній лікарні ветеринарної медицини за період з 01.01.2011р. по 01.03.2014р. інспекторами Каховської ОДФІ складено акт № 40-27/60 від 19.06.2014р., в якому зазначено про наявність порушень ч.4 ст.13 Бюджетного Кодексу України, п.23 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28.02.2002р..

До таких висновків фінансовий орган прийшов внаслідок встановлення обставин, відповідно до яких у період з 01.01.2011р. по 01.03.2014р. підконтрольною установою проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати лаборантів ветмедицини, які згідно штатного розпису утримувались за рахунок загального фонду кошторису та виконували роботи по проведенню лабораторних досліджень, приготування реактивів, робочих розчинів, за які надходили грошові кошти до спеціального фонду кошторису лікарні на загальну суму 77 353,98 грн., та на придбання і списання товарно-матеріальних цінностей, які використовуються виключно для надання платних послуг по проведенню досліджень на загальну суму 1 538,27 грн., в той час коли вказані витрати повинні проводитись за рахунок коштів спеціального фонду кошторису.

Також в ході ревізії встановлено, що Горностаївською районною лікарнею не виставлялись рахунки на відшкодування понесених витрат на комунальні послуги на суму 7 417,95 грн., в т.ч. за електроенергію - 4 299,31 грн. та телекомунікаційні послуги - 3 118,64 грн.

26.06.2014р. на підставі акту ревізії відповідачем направлено вимогу № 40-08/1297 позивачу щодо усунення виявлених ревізією порушень фінансової дисципліни, якою з урахуванням уточнених вимог зобов'язано:

- пп.2.1 п.2 усунути фінансове порушення шляхом зменшення бюджетних асигнувань на суму 78 892,25 грн.;

- пп.2.2 п.2 усунути фінансове порушення шляхом надходження грошових коштів на казначейський рахунок або до каси лікарні на загальну суму 7417,95 грн.

27.06.2014р. також на підставі акту ревізії було прийнято розпорядження № 59 про зупинення операцій з бюджетними коштами та направлено попередження від 26.06.2014р. № 40/08-1299 «Про неналежне виконання бюджетного законодавства».

Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування п.2.1 вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що використання коштів загального фонду на виплату зарплати лаборантам ветмедицини передбачено нормами діючого законодавства. Судом також зазначено про недоведеність висновку ДФІ про необхідність використання коштів спеціального фонду на придбання та списання товарно-матеріальних цінностей в розмірі 1 538,27 грн., а не коштів загального фонду, як це було зроблено лікарнею.

Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Держфінінспекція України, відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України” від 26.01.1993р № 2939-XII, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Підставою для прийняття оскаржуваної вимоги про усунення порушень фінансової дисципліни щодо зобов'язання вжиття заходів по відшкодуванню необґрунтовано проведених видатків на оплату заробітної плати та поновлення видатків загального фонду, слугував висновок ДФІ про те, що надання платних послуг є проведенням заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду, видатки на оплату праці лаборанта ветсанекспертизи мали бути використані зі спеціального фонду, а не загального.

Відповідно до п. 1 Положення про міські державні лікарні ветеринарної медицини, затвердженого наказом Державного комітету ветеринарної медицини України від 28 жовтня 1008 р. № 238, та п.1 Положення про Горностаївську районну державну лікарню ветеринарної медицини (далі Положення), затвердженого начальником Головного правління ветеринарної медицини в Херсонській області та зареєстрованого виконавчим комітетом Горностаївської районної Ради Херсонської області, Горностаївська районна державна лікарня ветеринарної медицини (далі - Лікарня) відповідно до Закону України Про ветеринарну медицину" є державною установою ветеринарної медицини для здійснення профілактичних, діагностичних, лікувальних та інших протиепізоотичних заходів підпорядковується управлінню ветеринарної медицини в смт. Горностаївка.

Лабораторія ветеринарно-санітарної експертизи на ринку є структурним підрозділом Горностаївської районної державної лікарні ветеринарної медицини. Наказом Державного департаменту ветеринарної медицини N 16 від 15.04.2002р, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 29 квітня 2002р. за N 404/6692 затверджено Положення про державну лабораторію ветеринарно-санітарної експертизи на ринку (далі - Положення про ДЛВСЕ), відповідно до якого лабораторія здійснює обов'язковий державний ветеринарно-санітарний контроль за якістю та безпечністю усієї підконтрольної продукції, що реалізується, у т.ч. харчових продуктів тваринного походження, які призначаються для харчування людей та дотриманням ветеринарно-санітарних правил торгівлі на ринках.

До штату лабораторії ветеринарно-санітарної експертизи Горностаївської РДЛВМ входять завідувач лабораторії та лаборант.

Згідно до п.1.1. Посадової інструкції лаборант ветмедицини II категорії державної лабораторії ветеринарно-санітарної експертизи на ринку у межах своєї компетенції, забезпечує виконання покладених на лабораторію ветеринарно-санітарної експертизи завдань щодо відбору зразків продукції тваринного, рослинного та біотехнологічного походження, необхідних для проведення відповідних досліджень.

Відповідно до ст. 97 Закону України «Про ветеринарну медицину», якій і відповідає п.п. 1.23 положення про державну лабораторію ветеринарно-санітарної експертизи, фінансування та матеріально-технічне забезпечення діяльності лабораторії здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фондів державного бюджету.

Перелік заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини та джерела їх фінансування затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 15.08.1992 р. № 478 «Про перелік протиепізоотичних, лікувальних, лабораторно-діагностичних, радіологічних та інших ветеринарно-санітарних заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини за рахунок відповідних бюджетних та інших коштів».

Вирішуючи питання про законність пп.2.1. вимоги, необхідно зазначити.

Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, врегульовані Бюджетним кодексом України.

Відповідно до ст. 51 БК України, основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень, є кошторис.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 затверджено Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ.

Згідно з ч.4 ст.23 цього БК України витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Таким чином, Переліком груп власних надходжень бюджетних установ, вимоги щодо їх утворення та напрями використання, затвердженого постановою Кабміну України № 659 від 17.05.2002р., як і ст.ст.13, 23 Бюджетного кодексу України, визначено джерела формування власних надходжень і напрями їх використання. Разом з тим, зазначеними нормами не врегульовано питання виплати заробітної плати працівникам, які надають платні послуги.

Ревізією встановлено та не заперечується позивачем, що оплата праці лаборанта здійснювалася за рахунок загального фонду кошторису. Цей працівник є штатним працівником, роботу, в тому числі з надання платних послуг, виконував в межах робочого часу.

Відповідно до п. 1 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабміну України № 228 від 28.02.2002р., встановлено, що кошторис бюджетних установ має такі складові частини: загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків на виконання бюджетною установою основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету; спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Пунктами 18, 19, 20 цього Порядку передбачено, що у процесі формування спеціального фонду проекту кошторису планування власних надходжень бюджетних установ здійснюється за групами та підгрупами відповідно до правил, визначених законодавством для цієї категорії доходів бюджету. Спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання. Розподіл видатків або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді. Під час визначення обсягів видатків та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ, обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді. Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

У відповідності до п.23 вказаного Порядку видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

          Отже, відповідно до норм Бюджетного кодексу та Порядку № 228 основним плановим документом бюджетної установи є кошторис, який складається з загального та спеціального фондів Державного бюджету. Бюджетні установи мають право провадити діяльність виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисами.

          Захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень (ч. 1 ст.55 Бюджетного кодексу України).

          Захищеними видатками Державного бюджету України визначаються видатки загального фонду на: оплату праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату (ч. 2 ст.55 Бюджетного кодексу України).

          Аналіз наведених правових норм дає підстав для висновку, що видатки спеціального фонду кошторису здійснюються бюджетною установою на проведення заходів, пов'язаних з виконанням її основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду. Захищеними видатками загального фонду є видатки на оплату праці.

З огляду на викладене, колегія суддів, зазначає, що відповідно до затверджених у встановленому порядку штатних розписів загального фонду позивача на 2011-2014 роки, заробітна плата лаборанта включена до загального фонду кошторису. Оскільки в акті ревізії не вказано на порушення позивачем порядку складання та затвердження штатних розписів, відповідно до яких здійснюється виплата заробітної плати лаборанту ДЛВСЕ, відсутні підстави для висновку про незаконне використання лікарнею сум загального фонду на оплату праці такого працівника.

          Апеляційна скарга ДФІ не містить жодного правового доводу на спростування висновків суду першої інстанції.

          Судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції про недоведеність висновку ДФІ про необхідність використання коштів спеціального фонду на придбання та списання товарно-матеріальних цінностей в розмірі 1 538,27 грн.

          Відповідно до кошторису Горностаївської лікарні на 2013 рік придбання медикаментів передбачалось, як за рахунок загального, так і спеціального фонду. Придбання медикаментів у 2011, 2012 та 2014рр. передбачалось лише за рахунок спеціального фонду.

          Видатки на придбання матеріалів, обладнання та інвентар за рахунок як загального, так і спеціального фонду передбачено кошторисами 2011,2013,2014рр. (а.с.30-35).

          З витребуваного в ході апеляційного розгляду реєстру використаних Горностаївською лікарнею матеріалів для роботи лабораторії ветеринарно-санітарної експертизи, всього на суму 1 538,27 грн. (додаток № 10 до акту ревізії) не вбачається, що вказані матеріали є медикаментами, та не зазначений час їх придбання, що виключає можливість для висновку про незаконне придбання позивачем вказаних матеріалів за рахунок сум загального фонду.

Відмовляючи в задоволенні позову в частині скасування п.2.2 вимоги ДФІ, суд першої інстанції зазначив, що позивач не навів жодного аргументу, вказуючого не її помилковість, а наявні в справі матеріали не дають підстав для протилежного висновку. Крім того, відмовляючи в задоволенні позову в частині скасування розпорядження ДФІ від 27.06.2014р. № 59, суд виходив з того, що оскаржуване розпорядження діяло до 25.07.2014р., а позивач звернувся з позовом 22.09.2014р., тобто значно пізніше, коли воно вже вичерпало свою дію.

Враховуючи, що фактично предметом оскарження є постанова суду першої інстанції в частині задоволення позову Горностаївської лікарні, відповідно до ст.195 КАС України, судова колегія не надає правової оцінки доводам суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позову.

Оцінюючи викладені обставини в їх сукупності, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно та у достатньому обсязі встановив обставини справи, і ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підстав для скасування чи зміни постанови суду першої інстанції колегія суддів не вбачає, а доводи апеляції вважає такими, що висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 195,197,198,200,205,206 КАС України, судова колегія,-

У Х В А Л И Л А :

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Херсонській області - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного суду від 23 жовтня 2014 року - залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням апеляційної інстанції.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя:                                                                                           Ю.В. Яковлев

Суддя:                                                                                                    С.І. Жук