Постанова

від 17.06.2015 по справі 826/20028/14

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

cpg1251

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 826/20028/14 Головуючий у 1-й інстанції: Кармазін О.А.

Суддя-доповідач: Ключкович В.Ю.

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 червня 2015 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Борисюк Л.П.,

Собківа Я.М.,

при секретарі Шевчук К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Громадської організації "Товариство ветеранів-однодумців" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2015 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Товариство ветеранів-однодумців" до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправної бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

Громадська організація «Товариство ветеранів - однодумців» (далі по тексту - Організація) звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - Міністерство), в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача стосовно його обов'язку виконати заходи, що передбачені п. 4 Порядку, а рішення про неможливість сприяти Організації у проведенні громадської експертизи незаконним;

- зобов'язати відповідача:

- (1) видати наказ (розпорядження) про проведення громадської експертизи діяльності відповідача стосовно організації та проведення квартирного обліку, забезпечення та надання житлових приміщень у внутрішніх військах і здійснення заходів, пов'язаних з підготовкою матеріалів із зазначенням прізвища, ім'я, по батькові та посади особи (осіб), відповідальної (відповідальних) за забезпечення взаємодії з Організацією;

- (2) зобов'язати відповідача утворити робочу групу для підготовки матеріалів із залученням представника Організації;

- (3) розмістити інформацію про надходження запиту щодо проведення громадської експертизи та заходи, що ним здійснені з метою сприяння її проведенню, на власному веб-сайті;

- (4) подати Організації необхідні матеріали для проведення громадської експертизи в обсязі, що містить інформацію доступ до якої може бути обмеженим згідно закону.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2015 року відмовлено повністю у задоволенні адміністративного позову.

Не погоджуючись з постановленим рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а також на неповне з'ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити повністю.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, апелянт, зокрема, вказує на недодержання судом першої інстанції приписів частин 1 та 3 статті 52 КАС України, порушення норм статей 2,17 КАС України, внаслідок чого, на думку апелянта, суд першої інстанції ухвалив незаконне і необґрунтоване судове рішення у даній справі.

Заслухавши в судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши наявні в матеріалах справи докази, оцінивши їх в сукупності, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга Громадської організації "Товариство ветеранів-однодумців" підлягає частковому задоволенню, а постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2015 року - скасуванню з ухваленням нового рішення з наступних підстав.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 198, пункту 4 частини 1 статті 202 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 03.06.2014 позивачем сформовано запит на адресу МВС України, в якому зазначив, що керуючись Законом України «Про демократичний і цивільний контроль за Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», діючи на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 5.11.2008 № 976 «Про затвердження Порядку сприяння громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» (далі Порядок), з метою проведення оцінки діяльності Міністерства внутрішніх справ України (МВСУ) стосовно ефективності прийняття і виконання ним рішень по забезпеченню військовослужбовців Національної гвардії України (далі НГУ) житловими приміщеннями, позивач направляє запит і повідомляє про проведення громадською організацією «Товариство ветеранів-однодумців» (ідентифікаційний код юридичної особи: 38148339 (далі Організація) громадської експертизи діяльності МВСУ на предмет організації та ведення квартирного обліку, забезпечення та надання житлових приміщень військовослужбовцям НГУ (внутрішніх військ - у період часу до 13.03.2014).

Для забезпечення проведення громадської експертизи у відповідності до п. 4 Порядку позивач у запиті просив:

1. Видати наказ (розпорядження) про проведення громадської експертизи, про яку ідеться у першому абзаці звернення, і заходів пов'язаних з підготовкою матеріалів, із зазначенням ПІБ та посади особи, відповідальної за взаємодію із Організацією;

2. Утворити робочу групу для підготовки матеріалів із залученням представника Організації;

3. Розмістити інформацію про надходження даного запиту та заходи, здійсненні Міністерством внутрішніх справ України веб-сайті;

4. Забезпечити подання Організації матеріалів або завірених у встановленому порядку їх копій, які дають можливість оцінити ефективність прийнятих рішень за останніх 5 років, з питань:

організації роботи житлово-побутових комісій НГУ, зокрема - протоколи засідань житлово-побутової комісії Головного управління НГУ;

організації та ведення квартирного обліку у НГУ, зокрема - книги, що ведуться у Головному управлінні НГУ та військових частинах Київського гарнізону НГУ з обліку осіб, що перебувають на черзі для одержання житлового приміщення;

· організації обліку службових житлових приміщень та житлових приміщень для постійного проживання у внутрішніх військах, зокрема - книгу обліку службових житлових приміщень, книгу обліку житлової площі, що підлягає заселенню;

організації роботи командування НГУ по забезпеченню військових частин НГУ житловими приміщеннями, зокрема - угоди (договори) заключні НГУ, що спрямовані на будівництво (придбання) житлових приміщень для потреб НГУ;

організації роботи НГУ щодо забезпечення прозорості механізму надання житла військовослужбовцям НГУ, зокрема накази (розпорядження) командування НГУ з організації роботи з оприлюднення інформації щодо надходження та розподілення житла у НГУ.

5. Відповідь на наше звернення та інформацію стосовно заходів передбачених п. 1-4 прохальної частини вказаного запиту позивач просив оперативно (по факту виконання) направляти в електронному вигляді на електронну адресу організації.

6.Також позивач просив забезпечити участь Організації у розгляді даного звернення, для чого просив організувати своєчасне повідомлення по телефону про усі заходи де може приймати участь представник організації або про необхідність додаткових пояснень.

З боку МВС України на адресу позивача надано відповідь від 20.06.2014 р., в якій у підсумку зазначено, що проведення запропонованої громадської експертизи у визначених межах суперечить вимогам законодавства та може призвести до порушення гарантованих Конституцією та законами України прав та інтересів інших осіб. У зв'язку з цим запропоновано змінити предмет громадської експертизи таким чином, щоб не порушувати права та інтереси інших осіб.

Даючи правову оцінку обставинам справи, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Кабінетом Міністрів України 5 листопада 2008 року прийнято постанову № 976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» (далі - Порядок № 976), яким затверджено відповідне положення.

Порядок № 976, який розроблений відповідно до пункту 4 статті 5 Указу Президента України від 15 вересня 2005 р. № 1276 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики", визначає процедуру сприяння проведенню інститутами громадянського суспільства громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади.

Згідно з п. 4 ст. 5 вищезгаданого Указу Президента України Кабінету Міністрів України було доручено вжити в установленому порядку заходів щодо проведення до 1 листопада 2005 року громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, оцінки рівня їх взаємодії з громадянами та їх об'єднаннями, розробивши порядок сприяння її проведенню.

Слід зазначити, що зазначений Указ, який був підставою для розробки КМ України Порядку № 976, втратив чинність згідно з Указом Президента України від 25 січня 2012 року № 32/2012.

З наведеного у сукупності вбачається, що Порядок № 976 був розроблений з метою проведення до 1 листопада 2005 року, зокрема, громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади. Тобто, дія Порядку № 976 обмежувалась його застосуванням для цілей проведення відповідних заходів у період до 01.11.2005 р.

Між тим, пунктом 2 Порядку № 976 передбачено, що громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади (далі - громадська експертиза) є складовою механізму демократичного управління державою, який передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв'язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами виконавчої влади у своїй роботі.

У цьому Порядку під інститутами громадянського суспільства розуміються громадські організації, професійні та творчі спілки, організації роботодавців, благодійні і релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства і установи, легалізовані відповідно до законодавства.

Пунктом 3 цього Порядку передбачено, що орган виконавчої влади сприяє інституту громадянського суспільства у проведенні громадської експертизи у разі надходження від нього письмового запиту, який, зокрема, містить: предмет і мету громадської експертизи; переліку документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи (далі - матеріали).

Відповідно до п. 4 Порядку № 976 орган виконавчої влади після надходження від інституту громадянського суспільства письмового запиту щодо проведення громадської експертизи:

1) видає у тижневий строк наказ (розпорядження) про проведення такої експертизи і заходів, пов'язаних з підготовкою матеріалів, із зазначенням прізвища, ім'я, по батькові та посади особи (осіб), відповідальної (відповідальних) за забезпечення взаємодії з інститутом громадянського суспільства, зміст якого доводить до відома інституту громадянського суспільства, що ініціює проведення громадської експертизи, протягом трьох днів з моменту його видання;

2) утворює у разі потреби робочу групу для підготовки матеріалів із залученням представників інституту громадянського суспільства, що ініціює проведення громадської експертизи;

3) розміщує у тижневий строк інформацію про надходження запиту щодо проведення громадської експертизи та заходи, здійснені органом виконавчої влади з метою сприяння її проведенню, на власному веб-сайті;

4) подає інституту громадянського суспільства матеріали або завірені в установленому порядку їх копії з урахуванням вимог та строку, визначених Законом України "Про інформацію".

Судом першої інстанції вірно зауважено, що предмет перевірки має знаходитись у сфері контролю відповідного органу, а запит має бути пов'язаний своєю метою з діяльністю певного конкретного органу.

Разом з тим, відповідно до п. 14 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 383/2011, МВС України є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в органах Державної казначейської служби України, печатку із зображенням Державного Герба України і своїм найменуванням.

Аналогічні норми містяться у п. 14 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 р. № 401.

Згідно із ч. 1 ст. 7 Закону України «Про міліцію» (в редакції на час формування запиту) міліція є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінальну процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції.

Вона складається з підрозділів: кримінальної міліції; міліції громадської безпеки; транспортної міліції; державної автомобільної інспекції; міліції охорони; судової міліції; спеціальної міліції; внутрішньої безпеки.

У своїй діяльності міліція підпорядковується Міністерству внутрішніх справ України.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України «Про міліцію» (в редакції Закону від 13.03.2014 р. № 877-VII, який набрав чинності 16.03.2014) до виконання завдань по охороні громадського порядку, громадської безпеки і боротьбі із злочинністю в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть залучатись інші працівники органів внутрішніх справ, військовослужбовці Національної гвардії України.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Національну гвардію України» (від 13.03.2014 р. № 876-VII, який набрав чинності 16.03.2014 ) Національна гвардія України є військовим формуванням з правоохоронними функціями, що входить до системи Міністерства внутрішніх справ України.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 5 зазначеного Закону до складу Національної гвардії України входять головний орган військового управління Національної гвардії України.

Частиною 11 статті 5 Закону встановлено, що головний орган військового управління Національної гвардії України є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, та відповідних банківських установах.

Відповідно до ч. 6 ст. 5 Закону України «Про Національну гвардію України» положення про головний орган військового управління Національної гвардії України затверджується Президентом України.

Указом Президента України від 28 березня 2014 року № 346/2014 «Питання головного органу військового управління Національної гвардії України» затверджено Положення про головний орган військового управління Національної гвардії України.

Відповідно до п. 1 зазначеного Положення головним органом військового управління Національної гвардії України (далі - головний орган військового управління НГУ) є Головне управління Національної гвардії України.

Згідно із цим Положенням головний орган військового управління НГУ відповідно до Закону України "Про Національну гвардію України" є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, та відповідних банківських установах.

Тобто, судом першої інстанції вірно встановлено, що Національна гвардія України в особі ГУ НГУ не є структурним підрозділом МВС України, а здійснює свою діяльність та виконує покладені функції через окрему юридичну особу публічного права - Головне Управління Національної гвардії України, код з ЄДР 08803498, адреса: 03151, м. Київ, вул. Народного ополчення, 9-А.

Проаналізувавши норми Житлового кодексу Української РСР, Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм житлових приміщень в Українській РСР, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11 грудня 1984 року № 470 та Інструкції з організації забезпечення, надання військовослужбовцям Національної гвардії України та членам їх сімей житлових приміщень, затвердженої наказом МВС України від 28.07.2007 № 278 (із змінами), суд першої інстанції дійшов вірного та обґрунтованого висновку, що питання, поставлені позивачем у запиті до Міністерства щодо проведення експертизи діяльності Міністерства на предмет організації та ведення квартирного обліку, забезпечення та надання житлових приміщень військовослужбовцям Національної гвардії України, знаходяться поза межами компетенції та функцій Міністерства, а відтак, з урахуванням вищенаведеного у сукупності, у Міністерства відсутній обов'язок щодо організації виконання запиту позивача від 03.06.2014 р. відносно питань, які знаходяться у віданні ГУ НГУ.

З огляду на вищевикладене, суд першої інстанції вірно зазначив про відсутність підстав для задоволення вимог позивача щодо МВС України

Суд апеляційної інстанції не бере до уваги посилання апелянта на те, що відповідно до приписів статті 7 Закону України « Про звернення громадян» відповідач повинен був скерувати звернення Організації за належністю до НГУ, з огляду на наступне.

Відповідно до преамбули цього Закону, він регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливість для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Відтак, на правовідносини щодо подання та розгляду звернень юридичних осіб цей закон не поширюється, а тому немає правових підстав для застосування до спірних правовідносин Закону України «Про звернення громадян».

Щодо посилань апелянта на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 05.03.2013 у адміністративній справі №826/1848/14 як доказ наявності у відповідача належної компетенції для сприяння Організації у проведенні громадської експертизи діяльності НГУ, суд апеляційної інстанції не може взяти до уваги обставини, що встановлені у зазначеному судовому рішенні, у зв'язку із зміною правового регулювання правовідносин, яким надавалася оцінка судом при вирішенні спору у справі №826/1848/14.

Судом першої інстанції вірно звернуто увагу на те, що після надходження від інституту громадського суспільства письмового запиту щодо проведення громадської експертизи, рішення щодо потреби у створенні робочої групи для підготовки матеріалів із залученням представників інституту громадського суспільства, що ініціює проведення громадської експертизи, приймає відповідний орган виконавчої влади. Такий висновок суду першої інстанції повністю узгоджується з пунктом 2 частини 4 Порядку №976. а тому посилання апелянта на порушення судом першої інстанції норм права є необґрунтованим. Крім того, не знайшли свого підтвердження і посилання апелянта на те, що правова позиція, висловлена Вищим адміністративним судом України у постанові від 01.09.2010 р. по справі № 2а-36065/09/1870 не може бути застосовано до обставин справи №826/20028/14.

Стосовно вимоги представника апелянта, заявленої в судовому засіданні суду апеляційної інстанції, про прийняття окремої ухвали щодо незаконних, на його думку, дій відповідача, колегія суддів зазначає, що окрема ухвала дає можливість суду відреагувати на деякі порушення закону, стосовно яких він не може самостійно вжити заходів для усунення цих порушень, причин та умов, що їм сприяли, для встановлення винних осіб та притягнення їх до юридичної відповідальності. Тобто, окрема ухвала є реакцією на ті порушення, що не усуваються постановою, а також на причини й умови вчинення порушень, щоб запобігти їх повторенню. Крім того, постановлення окремої ухвали по справі є компетенцією суду, яка приймається, виходячи з обставин справи, та ухвалення такої не залежить від наявності чи відсутності такої вимоги. Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що підстави для постановлення окремої ухвали відсутні.

Разом з тим, відповідно до ч.ч.1,3 ст. 52 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.

Проте, суд першої інстанції встановивши, що позивач звернувся з позовом не до тієї особи яка повинна відповідати за адміністративним позовом, не виконав вимог ст. 52 КАС України та не залучив до участі у справі в якості відповідача іншу особу.

Враховуючи, що суд апеляційної інстанції позбавлений права допустити заміну неналежного відповідача під час апеляційного розгляду справи, та беручи до уваги, що позов заявлений не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Згідно зі ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, що на думку колегії апеляційного адміністративного суду, не дотримано судом першої інстанції.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при ухваленні постанови порушено норми матеріального та процесуального права, в зв'язку з чим постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про відмову у задоволенні позову.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції постановлена з порушенням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги частково спростовують висновки суду першої інстанції, у зв'язку з чим постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2015 року - підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову повністю.

Керуючись ст. ст. 160,198, 202, 207, 212, 254 КАС України, суд ,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Громадської організації "Товариство ветеранів-однодумців"- задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2015 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Громадської організації "Товариство ветеранів-однодумців" до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправної бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови складено та підписано 17.06.2015.

Головуючий суддя: В.Ю. Ключкович

Судді: Л.П. Борисюк

Я.М. Собків

Головуючий суддя Ключкович В.Ю.

Судді: Борисюк Л.П.

Собків Я.М.