Постанова

від 29.07.2015 по справі 809/2303/13-а

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2015 року Справа № 876/1831/14

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Костіва М.В.

суддів: Шавеля Р.М., Довгої О.І.

за участю секретаря: Керод Х.І.

представника позивача: не з'явився

представника відповідача: Захарчука П.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.01.2014 р. у справі №809/2303/13-а за позовом Управління житлово-комунального господарства Івано-Франківської ОДА до Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області про визнання нечинним Акту ревізії від 12.03.2013 року №06-21/03 в частині виявлення зайво сплачених коштів та нанесення збитків державному бюджету при проведенні розрахунків,

встановив:

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.01.2014 р. у справі №809/2303/13-а за позовом Управління житлово-комунального господарства Івано-Франківської ОДА до Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області про визнання нечинним Акту ревізії від 12.03.2013 року №06-21/03 в частині виявлення зайво сплачених коштів та нанесення збитків державному бюджету при проведенні розрахунків, позов було задоволено частково. Постановлено визнати нечинним Акт ревізії фінансово-господарської діяльності в управлінні житлово-комунального господарства Івано-Франківської ОДА від 12.03.2013 р. №06-21/03 в частині виявлення Державною фінансовою інспекцією в Івано-Франківській області безпідставно оплачених коштів та завдання шкоди (збитків) державному бюджету на суму 74735,21 грн. при проведенні Управлінням житлово-комунального господарства Івано-Франківської обласної державної адміністрації розрахунків з Товариством з обмеженою відповідальністю «Текос ЛТД»; визнати нечинним Акт ревізії фінансово-господарської діяльності в Управлінні житлово-комунального господарства Івано-Франківської ОДА від 12.03.2013 р. №06-21/03 в частині виявлення Державною фінансовою інспекцією в Івано-Франківській області безпідставно оплачених коштів та завдання шкоди (збитків) державному бюджету на суму 50004,20 грн. при проведенні Управлінням житлово - комунального господарства Івано-Франківської обласної державної адміністрації розрахунків з Товариством з обмеженою відповідальністю «Юр-Аква 0902». В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

В апеляційній скарзі скаржник просить постанову суду скасувати та відмовити у позові повністю. Посилається на те, що акт ревізії не є актом правового характеру та не може бути оскаржений. Апеляційна скарга також мотивована неврахуванням судом першої інстанції того, що в частині зайвої оплати коштів ТОВ «Юр-Аква 0902» передпроектні роботи вже були передбачені умовами договорів на виготовлення проектно-кошторисної документації з ТОВ «Юр-Аква», тобто за своїм змістом дублюють один одного, крім того, кошториси складені з порушенням вимог 2.3.4 Державних будівельних норм, оскільки кошторисом не визначено перелік фактично виконуваних видів робіт. Фактично названі розрахунки з ТОВ «Юр-Аква 0902» не складалися, а тому позивачем зайво оплачено ТОВ «Юр-Аква 0902» кошти в сумі 50004,2 грн., що є порушенням п.2.2., п.2.3, п.2.8 ДБН Д.1.1-7-2000 «Правил визначення вартості проектно-вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюється на території України», затверджені наказом Держбуду України від 14.12.2000 №285 та призвело до збитків державного бюджету у вказаній сумі. Щодо порушень в частині безпідставної оплати коштів ТОВ «Текос ЛТД», ревізією правильності формування вартості проектних робіт, встановлено їх завищення на 81373,21 грн., що є порушенням п.2.2., п.2.3, п.2.8 ДБН Д 1.1-7-2000 «Правила визначення вартості проектно-вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюється на території України», затверджені наказом Держбуду України від 14.12.2000 №285, чим завдано шкоди (збитків) державному бюджету на вказану суму.

В судових засіданнях представник скаржника апеляційну скаргу підтримав із зазначених у ній мотивів.

Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задоволити з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» одним із завдань органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, ефективним використанням майна на підприємствах і в організаціях, які використовують державне чи комунальне майно.

За змістом частини 3 статті 2 вказаного Закону порядок проведення інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абзацу 2 пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року за №550, із змінами та доповнення, акт ревізії - документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Тобто, акт ревізії як службовий документ стверджує факт проведення невиїзної документальної або виїзної планової чи позапланової перевірки і є носієм доказової бази, інформації про встановлені факти та обставини за результатами проведеної перевірки, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. У даних спірних відносинах висновки державної фінансової інспекції, викладені у акті ревізії, мають юридичне значення для позивача лише після того, як вони будуть відображені у рішенні, прийнятому уповноваженою особою цього органу, яке в розумінні пункту 7 частини 1 статті 10 та статті 15 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» є вимогою органу державної фінансової інспекції щодо усунення виявлених порушень законодавства, в тому числі і з питань збереження і використання державної власності.

Таким чином, акт ревізії, в тому числі висновки у ньому, не є тим рішенням суб'єкта владних повноважень, яке само по собі породжує для суб'єкта господарської діяльності певні негативні правові наслідки чи спрямоване на регулювання тих чи інших відносин і носить обов'язковий характер для суб'єктів цих ж відносин. Акт ревізії, в якому зафіксовані факти певних порушень, виявлених Державною фінансовою інспекцією в Івано-Франківській області, не має обов'язкового характеру в сфері публічно-правових відносин, не є рішенням суб'єкта владних повноважень, не спричиняє виникнення будь- яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, а тому не може оскаржуватися в адміністративному суді.

Відтак, дана справа про визнання нечинним Акта ревізії від 12.03.2013 року № 06-21/03 в частині виявлення зайво сплачених коштів та нанесення збитків державному бюджету при проведенні розрахунків не є публічно-правовим спором і не підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції (адміністративна справа).

Тобто, вищезазначений акт, складений за результатами проведеної ревізії, не має обов'язкового характеру і не набуває статусу рішення в розумінні пункту 1 частини 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, внаслідок чого не може бути оскаржений в адміністративному суді в порядку адміністративного судочинства.

Згідно частини 2 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Отже, суди розглядають виключно спори, які виникають між учасниками певних правовідносин. Виходячи з наведеного, відсутність правовідносин виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Аналогічної позиції дотримується Вищий адміністративний суд України у листі від 30.11.2009 р. № 1619/10/13-09, а також Верховний суд України у постанові від 10 вересня 2013 року.

Апеляційний суд також звертає увагу, що в акті ревізії задокументовано порушення щодо безпідставної оплати УЖКГ ОДА коштів ТОВ "ЮР-АКВА 0902" в сумі 50004,2 грн. не тільки через терміни, встановлені для виконання передпроектних робіт, укладеного договору, а й на підставі та з врахуванням вимог державних будівельних норм та правил.

В акті ревізії зазначено, що у представлених кошторисах на збір передпроектних даних ТОВ «ЮР-АКВА 0902» форми №3-П, в переліку виконуваних робіт п.1 (Збір передпроектних даних), вартість визначена виходячи із кількості днів директора (чол.-днів 12), основної зарплати (347,25 грн.) директора, загалом на суму 5000,4 грн. по кожному об'єкту, що в сумі становить 50004,2 грн. (з ПДВ).

Відповідно до п.2.3.4 Державних будівельних норм Д. 1.1-1-2000, затвердженого наказом Держбуду України від 27.08.2000 №174 (зі змінами (далі ДБН), при розробленні передпроектної документації (техніко-економічні обґрунтування інвестицій і ескізні проектні) визначається розрахункова вартість будівництва і складаються локальні, об'єктні розрахунки та зведений розрахунок вартості будівництва.

Зазначені розрахунки складаються за відповідними формами кошторисної документації. Витрати понесені проектною організацією необхідно визначати за кошторисом по формі №3-П, вказані витрати компенсуються замовником за рахунок Глави 10 «Утримання служби замовника і авторський нагляд» зведеного кошторисного розрахунку вартості будівництва.

Відповідно до Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 року №45 та зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.06.2011 №651/19389 (далі-Порядок), витрати проектувальника з виконання робіт, пов'язаних зі збором вихідних даних (містобудівні умови та обмеження, завдання на проектування, технічні умови) та забезпечення проведення експертизи, вартістю проектно-вишукувальних робіт, яка визначається відповідно до ДБН Д. 1.1-7-2000 «Правила визначення вартості проектно- вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюється на території України», затверджені наказом Держбуду України від 14.12.2000 №285 із змінами, далі - ДБН Д1.1-7-2000), не враховані і визначаються додатково на підставі переліку робіт та обґрунтованих трудовитрат на їх виконання, погоджених із замовником, та показника кошторисної вартості проектування в розрахунку на один людино-день. Джерелом покриття зазначених витрат слугують кошти, передбачені в главі 10 «Утримання служби замовника», зведеного кошторисного розрахунку.

У листі Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 16.02.2006 року № 10/5-196, роз'яснено, що витрати понесені проектною організацією необхідно визначати за кошторисом по формі №3-П, вказані витрати компенсуються замовником за рахунок Глави 10 «Утримання служби замовника і авторський нагляд» зведеного кошторисного розрахунку вартості будівництва для передпроектних робіт для електромережного будівництва.

Тобто в акті ревізії звернено увагу на той факт, що складання кошторисів на проектні роботи за встановленими формами є обов'язковим для всіх галузей господарства, в тому числі і житлово-комунальної. Дане роз'яснення не суперечить Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45 та зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.06.2011 №651/19389, тому безпосередньо стосується справи та відповідає дійсним обставинам.

Відповідно до Порядку проектувальник за дорученням замовника може виконувати роботу з отримання вихідних даних та згідно з п.12 постанови Кабінету Міністрів України «Про Порядок затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 11.05.2011№ 560 забезпечувати проведення експертизи проекту будівництва, що обов'язково має зазначатися в договорі на проектування.

Витрати проектувальника з виконання робіт, пов'язаних зі збором вихідних даних (містобудівні умови та обмеження, завдання на проектування, технічні умови) та забезпеченням проведення експертизи, вартістю проектно - вишукувальних робіт, яка визначається відповідно до ДБН Д. 1.1-7-2000 «Правила визначення вартості проектно-вишукувальних робіт для будівництва, що здійснюється на території України», не враховані і визначаються додатково на підставі переліку робіт та обґрунтованих трудовитрат на їх виконання, погоджених із замовником, та показника кошторисної вартості проектування в розрахунку на один людино-день, що надається Міністерством на поточний час.

В акті ревізії задокументовано порушення, що призвело до завищення вартості проектних робіт на суму 81373,21 грн. внаслідок допущеної арифметичної помилки при розрахунках, що є порушенням п.2.2, п.2.3, п.2.8 ДБН Д1.1-7-2000.

Порушення допущено з вини начальника управління Дерев’янка О.В., який пояснив, що кошториси перевірялися інженерами - кошторисниками відділу технічного нагляду управління. Також зазначив у своєму поясненні, що допущено арифметичну помилку. Вищезгадані пояснення в ході судового розгляду було долучено до матеріалів справи.

Слід зазначити, що іншого кошторису чи інших документів, що свідчать про якусь іншу вартість проектних робіт не представлено ні УЖКГ ОДА, а ні виконавцем - ТОВ «Текос ЛТД».

Щодо визначення вартості робіт та застосування нормативів судовою будівельно-технічною експертизою апеляційний суд звертає увагу, що базовий норматив для визначення вартості проектних робіт в сумі 27453 грн. («Споруди штучного біологічного очищення стічних вод на аеротенках» табл.49-10 п.5), на який посилається експерт у Висновку №8261-8262 на проведення якого наполягав позивач та з врахуванням якого експертом визначено вартість проектних робіт в сумі 263362,0 грн. втратив чинність в зв'язку із змінами 1989 року в цій частині, про що свідчить виключення (закреслення) п.5 у таблиці 49-10 (27453,0 грн.) базового нормативу в Збірнику цін на проектні роботи для будівництва розділ 49 «Водопостачання та каналізація» затверджений постановою Державного будівельного комітету СРСР 20.03.1987 №63 (із змінами та доповненнями), які затверджені постановою Держбуду СРСР від 27.02.1989 №38.

Таким чином, експертом без зрозумілих причин та безпідставно при розрахунку вартості проектних робіт з «Реконструкції каналізаційних мереж та очисних споруд м. Коломиї, 1-й етап» застосовано базовий норматив, який не відповідає показникам нормативу визначеному Збірником цін.

Тому, застосування та посилання експерта на норматив, який втратив чинність є по крайній мірі некоректним.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про судову експертизу» №4038-ХІІ від 25.02.1994 року, із змінами та доповненнями, судова експертиза - це дослідження експертом на основі спеціальних знань матеріальних об'єктів, явищ і процесів, які містять інформацію про обставини справи, що перебуває у провадженні органів досудового розслідування чи суду.

Відповідно до пункту 2.2.Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень та Науково-методичних рекомендацій з питань підготовки та призначення судових експертиз та експертних досліджень, затвердженої Наказом Міністерства юстиції України №53 5 від 08.10.1998 року (надалі - Інструкція №53/5) на експерта докладаються, зокрема, обов'язки: заявити самовідвід за наявності передбачених законодавством обставин; прийняти до виконання доручену йому експертизу; особисто провести повне дослідження, дати обґрунтований та об'єктивний письмовий висновок на поставлені питання, а в разі необхідності роз'яснити його; невідкладно заявити клопотання органу (особі), який (яка) призначив(ла) експертизу (залучив(ла) експерта), щодо уточнення питань або надання відповідних матеріалів у разі виникнення сумніву щодо змісту та обсягу доручення (поставлених експертові питань) або виникнення потреби у додаткових матеріалах, необхідних для проведення повного дослідження.

Враховуючи вищенаведене та те, що планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності в управлінні житлово-комунального господарства Івано-Франківської ОДА за період з 01.01.2010 по 31.12.2012 року проведено на підставі та у спосіб визначений чинним законодавством України, а дії службовців Держфінінспекції при проведенні ревізії були правомірними та не виходили за межі компетенції органів Держфінінспекції, визначених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Постанови Кабінету Міністрів України «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та використання державного майна і фінансових ресурсів».

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд першої інстанції за результатами розгляду справи прийняв постанову, врахувавши лише позицію позивача, без проведення належного глибинного дослідження всіх необхідних доказів, застосувавши спрощений поверхневий підхід до встановлення фактів.

Враховуючи викладене, оцінивши зібрані докази у сукупності, судова колегія приходить до переконання, що доводи апеляційної скарги Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області являються підставними і обґрунтованими.

Відповідно до ст.202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.

Скаржник у встановленому законом порядку довів наявність передбачених законом підстав для скасування постанови суду.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд-

постановив:

Апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Івано-Франківській області задоволити. Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15.01.2014 р. у справі №809/2303/13-а скасувати та прийняти нову, якою у задоволені позову Управління житлово-комунального господарства Івано-Франківської ОДА - відмовити.

Постанова набирає законної сили негайно після проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом 20-ти днів після набрання нею законної сили, а уразі складення такої в порядку ч. 3 ст. 160 КАС України, протягом того ж строку з часу складення в повному обсязі.

Головуючий суддя Костів М.В.

Судді Шавель Р.М.

Довга О.І.

повний текст постанови виготовлено та підписано 31.07.2015 року