Ухвала

від 25.10.2016 по справі 200/4371/16-а (2-а/200/230/16)

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

25 жовтня 2016 рокусправа № 200/4371/16-а (2-а/200/230/16) Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Чепурнова Д.В.

суддів: Поплавського В.Ю. Сафронової С.В.

за участю секретаря судового засідання: Царьової Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпропетровську апеляційну скаргу виконкому Дніпропетровської міської ради

на постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 09 червня 2016 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТОПСІТІ» до Відділу з питань реклами Дніпропетровської міської ради, виконкому Дніпропетровської міської ради, Комунального підприємства «Адміністративно-технічне управління» Дніпропетровської міської ради про скасування рішення, визнання дій протиправними, та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

ТОВ «ТОПСІТІ» звернулося з вищевказаним позовом до суду, в якому просило Визнати відмову у продовженні строку дії дозволу №1220/367 на розміщення рекламної конструкції за адресою м. Дніпропетровськ, Бабушкінський район, пр. Карла Маркса, алея (район зупинки трамваю №1, вул. Леніна) незаконною; зобов'язати відділ реклами Дніпропетровської міської ради продовжити строк дії дозволу №1220/367 на розміщення рекламної конструкції за адресою м. Дніпропетровськ, Бабушкінський район, пр. Карла Маркса, алея (район зупинки трамваю №1, вул. Леніна) на п'ять років; визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 03.03.15 року №139 «Про порядок розміщення рекламних засобів по пр. Карла Маркса», з моменту його прийняття.

Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 09 червня 2016 року позов було задоволено.

Не погодившись з прийнятим рішенням, виконавчий комітет Дніпропетровської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить постанову суду скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. Зазначає, що рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 03.03.15 року №139 «Про порядок розміщення рекламних засобів по пр. Карла Маркса» не є регуляторним актом, оскільки прийнято виконкомом на виконання вимог Генерального плану розвитку міста, з урахуванням рішення виконкому від 18.05.2006 р. № 2160 «Про надання особливого статусу проспекту Карла Маркса» та Концепції розміщення та розвитку зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, затвердженої рішенням міськради від 14.07.2004 р. № 27/18, та містить індивідуально-конкретний припис розрахований на реальне застосування, його дія чітко визначена у часі. Вказує, що дозвіл не може продовжуватись лише на підставі поданої заяви в довільній формі без згоди на те власником місця розташування або уповноваженого ним органу, крім того суд не може підміняти державний орган рішення якого оскаржується і приймати замість нього рішення, тобто втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень.

В письмових запереченнях на апеляційну скаргу ТОВ «ТОПСТІ» просить відмовити у її задоволенні та залишити без змін постанову суду першої інстанції.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представники виконкому Дніпропетровської міської ради та Комунального підприємства «Адміністративно-технічне управління» Дніпропетровської міської ради підтримали вимоги апеляційної скарги з викладених у них підстав, представник ТОВ «ТОПСІТІ» просив відмовити у її задоволенні та залишити без змін постанову суду першої інстанції.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ТОВ «ТОПСІТІ» здійснює діяльність по встановленню рекламних конструкцій і надання стороннім організаціям послуг з розміщення рекламної продукції на встановлених рекламних носіях.

ТОВ «ТОПСІТІ» на підставі дозволу №1220/367 на розміщення рекламної конструкції за адресою: м. Дніпропетровськ, Бабушкінський район, пр. Карла Маркса, алея (район зупинки трамваю №1, вул. Леніна), розмістило рекламну конструкцію за адресою: м. Дніпропетровськ, Бабушкінський район, пр. Карла Маркса, алея (район зупинки трамваю №1 вул. Леніна). Користування місцем розміщення рекламного засобу, здійснюється ТОВ «ТОПСІТІ» на підставі Договору про тимчасове користування місцями розташування рекламних засобів №1220 від 01.10.2011 року.

У зв'язку з закінченням строку дії дозволу №1220/367 - 01.01.2016 року, позивач 26.11.2015 року подав до Відділу з питань реклами Дніпропетровської міської ради заяву про продовження строку дії дозволу №1220/367 на розміщення зовнішньої реклами.

На вказану заяву позивач отримав відповідь з Відділу з питань з реклами Дніпропетровської міської ради від 18.12.2015 №6957/1-05. В останній зазначається, що відповідно до прийнятого рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 03.03.2015 №139 було встановлено, що у разі закінчення строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами (т.ч. окремо розташованих рекламних засобів) по пр. Карла Маркса, такий дозвіл не підлягає продовженню. В зв'язку з чим у продовженні терміну дії дозволу за адресою: пр. Карла Маркса - вул. Леніна (дозвіл №1220/367) було відмовлено.

Відповідно до положень п.29 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету міністрів України від 29.12.2003 №2067, строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається робочому органу розповсюджувачем зовнішньої реклами у довільній формі не пізніше ніж за один місяць до закінчення строку дії дозволу. Продовження строку дії дозволу фіксується в журналі реєстрації з внесенням відповідних змін у дозвіл. Аналогічна норма закріплена й в положенні п.4.3 Порядку про розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, затвердженого рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 31.08.2011 №1148, зокрема, що строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається робочому органу розповсюджувачу зовнішньої реклами у довільній формі не пізніше ніж за один місяць до закінчення строку дії дозволу. Продовження строку дії дозволу фіксується в журналі реєстрації з внесення відповідних змін у дозвіл.

Відповідно до положень абз.2 п.4. Порядку про розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, затвердженого рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 31.08.2011 №1148, строк дії дозволу не підлягає продовженню у разі наявності у розповсюджувача зовнішньої реклами заборгованості з оплати за тимчасове користування цим або іншим місцем розташування рекламних засобів, які перебувають у комунальній власності, та у разі невідповідності подальшого розташування рекламного засобу на цьому місці розробленій схемі оформлення міського середовища засобами зовнішньої реклами або вимог до зовнішньої реклами.

Як вірно зазначено судом першої інстанції підставою відмови у продовжені строку дозволу є лише дві обставини, які можуть слугувати причиною відмови у продовженні строку дії дозволу, а саме: наявність заборгованості за користування місцями розташування рекламних засобів та наявність пооб'єктної схеми розташування рекламних засобів, відповідно до якою рекламний засіб, дозвіл якого продовжується відсутній.

При цьому у позивача відсутня заборгованість за користування рекламних засобів, крім того пооб'єктні схеми розміщення зовнішньої реклами по пр. Карла Маркса не були прийняті виконавчим комітетом Дніпропетровської міської ради на момент подання заяви про продовження строку розгляду, що свідчить про відсутність законодавчо визначених підстав для відмови у продовженні строку дозволу.

Відповідно до положень п.1 рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 03.03.2015 №139, призупинити дію приймання та розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами по пр. Карла Маркса до моменту затвердження відповідними рішеннями виконкому міської ради пооб'єктних схем розташування окремо розташованих рекламних засобів, рекламних засобах на електроопорах та рекламних засобів на огорожах на зазначеному проспекті.

Пунктом 2 вказаного положення встановлено, що у разі закінчення строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами (окремо розташованих рекламних засобів, рекламних засобах на електроопорах та рекламних засобів на огорожах) по просп. Карла Маркса, такий дозвіл не підлягає продовженню.

В той же час, положеннями п.22 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету міністрів України від 29.12.2003 №2067, визначені дві підстави відмови у наданні (відмові в продовженні дії) дозволу, а саме: оформлення поданих документів не відповідає встановленим вимогам; у поданих документах виявлені завідомо неправдиві відомості. Інших підстав для відмови не передбачено.

Крім того положення абз.2 п.4.3 Порядку про розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, затвердженого рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 31.08.2011 №1148, містять вичерпний перелік підстав, які можуть слугувати причиною відмови у продовженні дії дозволу, а саме: наявність заборгованості за користування місцями розташування рекламних засобів та наявність пооб'єктної схеми розташування рекламних засобів, відповідно до якою рекламний засіб, дозвіл якого продовжується відсутній.

З огляду на законодавчо визначені підстави для відмови у продовженні дії дозволу колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо неправомірності рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 03.03.2015 №139.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

Дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення регуляторної політики та регуляторної діяльності.

Згідно зі ст. 9 зазначеного Закону кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, відповідно до якого повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Відповідно до ст. 35 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а також сільських, селищних та міських голів, проводиться до внесення цих проектів на розгляд засідання відповідного виконавчого органу ради або до внесення їх на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові. Зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта, внесеного на розгляд сесії ради, та відповідного аналізу регуляторного впливу надаються фізичними та І юридичними особами, їх об'єднаннями розробникові цього проекту та головній постійній комісії ради.

Відповідно до ст. 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

В порушення вищевказаних норм Закону відповідачем не були розміщені проект цього рішення відповідачем у друкованому засобі масової інформації, не проводився аналіз обґрунтованості нових тарифів, не проводилось публічне громадське обговорювання.

У зв'язку з прийняттям вказаного рішення без належного дотримання процедури оприлюднення в установленому законом порядку проекту оскаржуваного Рішення, та без попереднього його обговорення і отримання громадської думки та проведення аналізу регуляторного впливу відносно цього рішення, судова колегія виходить з положень ст. 57 Конституції України, якою гарантовано право громадян України знати свої права і обов'язки, закони та інші нормативно правові акти, що визначають їх права та обов'язки, які мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, а у разі недотримання цієї вимоги такі рішення суб'єктів владних повноважень вважаються протиправними або нечинними.

Суб'єкти владних повноважень зобов'язані Законом України «Про інформацію» від 13 січня 2011 року № 2938-VI (ч. 3 ст. 6) інформувати про свою діяльність і прийняті рішення, які викладаються у нормативно правовому акті і видаються у формі рішень, розпоряджень, наказів тощо.

Оскільки наведені вище правові норми містять в собі дію презумпцію знання закону, яка полягає в тому, що держава вправі вимагати від громадян, а останні повинні знати зміст нормативно правових актів, що визначають їх правове становище, відповідач по справі з метою реального забезпечення презумпції обізнаності розповсюджувачів реклами (в т.ч. і осіб, які мають намір займатися розповсюджувати рекламу) з умовами здійснення ними своєї господарської діяльності по розташуванню рекламних засобів по просп. Карла Маркса, зобов'язаний був створити необхідні умови для ознайомлення суб'єктів господарювання міста Дніпропетровська з проектом рішення № 139 від 03.03.2016 року.

Крім того в апеляційній скарзі є посилання на втручання суду у дискреційні повноваження відповідачів.

Колегія суддів не погоджується з таким доводами з огляду на таке.

Відповідно до частин 1, 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з частиною 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пунктом 8 частини 1 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 2 частини 4 статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що адміністративний позов може містити вимоги про зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії.

Відповідно до пункту 3 частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії.

Отже, суд наділений повноваженнями щодо зобов'язання відповідача прийняти рішення, і це прямо вбачається з пункту 2 частини 4 статті 105 та пункту 3 частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства.

При цьому, аналіз зазначених норм свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача і необхідність їх відновлення.

У спірних правовідносинах праву позивача продовжити термін дії дозволу (у разі наявності законодавчо встановлених підстав) кореспондує обов'язок відповідача надати такий дозвіл.

У випадку невиконання обов'язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача, у тому числі шляхом зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, зокрема, прийняти рішення. Це цілком узгоджується з положеннями пункту 2 частини 4 статті 105, пункту 3 частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства.

Разом з тим, дійсно існують випадки, у яких суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень діяти певним чином і це вбачається з аналізу зазначених вище норм Кодексу адміністративного судочинства.

Стосовно дискреційних повноважень, колегія суддів зазначає, що такими є повноваження обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є законною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

У такому випадку дійсно суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде законним.

Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - надання дозволу. Підставою для відмови у наданні дозволу на продовження терміну розміщення реклами можуть бути лише визначені законодавством обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - надати дозвіл, або відмовити у його наданні, існує лише один правомірний варіант поведінки.

Наведені в апеляційній скарзі доводи про порушення судом першої інстанції норм матеріального права, які привели до неправильного вирішення спору по суті не знайшли свого підтвердження, тому рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін, а апеляційна скарга - без задоволення.

Керуючись п.1 ч.1 ст. 198, ст.ст. 200, 205, 206 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу виконкому Дніпропетровської міської ради - залишити без задоволення.

Постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 09 червня 2016 року - залишити без змін.

Ухвала Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення в повному обсязі.

В повному обсязі ухвала складена 28 жовтня 2016 року.

Головуючий: Д.В. Чепурнов

Суддя: В.Ю. Поплавський

Суддя: С.В. Сафронова