Постанова

від 13.03.2017 по справі 296/3836/16-а

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua

Головуючий у 1-й інстанції: Галасюк Р.А.

Суддя-доповідач:Бучик А.Ю.

ПОСТАНОВА

іменем України

"13" березня 2017 р. Справа № 296/3836/16-а

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Бучик А.Ю.

суддів: Іваненко Т.В.

Майора Г.І.,

за участю секретаря судового засідання Витрикузи В.П.,

представників позивача Павлюка В.В., Бляшина М.С.,

представника відповідача Кирилюка В.Л.,

представника третьої особи КП "Житомирводоканал" Сокирка А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Виконавчого комітету Житомирської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Житомиркомунсервіс", Комунального підприємства "Житомирводоканал" Житомирської міської ради на постанову Корольовського районного суду м. Житомира від "29" листопада 2006 р. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Укртрансрейл" до Виконавчого комітету Житомирської міської ради, треті особи - Тетерівська сільська територіальна громада Житомирського району Житомирської області , Житомирська районна державна адміністрація Житомирської області , Комунальне підприємство "Житомирводоканал" Житомирської міської ради , Товариство з обмеженою відповідальністю "Житомиркомунсервіс" про визнання протиправним та скасування рішення ,

ВСТАНОВИВ:

Постановою Корольовського районного суду м.Житомира від 29 листопада 2016 року визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради № 888 від 16 грудня 2015 року Про проведення конкурсів на визначення кращих інвестиційних проектів будівництва гідроелектростанцій на річці Тетерів в місті Житомир та селі Дениші Житомирського району Житомирської області в частині проведення конкурсу на визначення кращого інвестиційного проекту будівництва електростанцій на річці Тетерів в селі Дениші Житомирського району Житомирської області (з усіма змінами та додатками до такого рішення).

В апеляційних скаргах виконавчий комітет Житомирської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю "Житомиркомунсервіс", Комунальне підприємство "Житомирводоканал" Житомирської міської ради посилаються на порушення судом норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи та просять скасувати рішення суду першої інстанції із ухваленням нового про відмову в позові. Зазначають, що суб'єкт владних повноважень діяв на підставі, в межах та у спосіб, визначені чинним законодавством, а оспорювань рішення не порушує прав позивача.

Апеляційні скарги підлягають задоволенню.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції вважав, що виконавчий комітет Житомирської міської ради порушив публічний порядок прийняття оскаржуваного акту та перевищив власні повноваження, вирішивши питання, що не віднесене до його відання та компетенції, а підлягає вирішенню іншою територіальною громадою; позбавив позивача можливості здійснювати господарську діяльність та реалізувати інвестиційну програму в межах укладеного із Житомирською облдержадміністрацією меморандуму щодо будівництва Денишівської МГЕС.

Колегія суддів не погоджується із вказаним висновком, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням виконавчого комітету Житомирської міської ради "Про проведення конкурсів на визначення кращих інвестиційних проектів будівництва гідроелектростанцій на річці Тетерів в місті Житомир та селі Дениші Житомирського району Житомирської області" від 16.12.2015р. №888 (проект оприлюднено на офіційному веб-сайті Житомирської міської ради 11.12.2015 року) вирішено провести конкурси на визначення кращих інвестиційних проектів будівництва гідроелектростанцій на річці Тетерів в місті Житомир та селі Дениші Житомирського району Житомирської області та затвердити Положення про умови проведення конкурсу з визначення кращих інвестиційних проектів будівництва гідроелектростанцій на річці Тетерів в місці Житомирі та селі Дениші Житомирського району Житомирської області; створити конкурсну комісію з визначення кращих інвестиційних проектів; встановлено термін проведення конкурсу - до 05.02.2016р.

Положенням про умови проведення конкурсу з визначення кращих інвестиційних проектів будівництва гідроелектростанцій на річці Тетерів в місці Житомирі та селі Дениші Житомирського району Житомирської області передбачено, що метою проведення конкурсу є активізація інвестиційної діяльності, збільшення обсягів залучення інвестицій в економіку м. Житомир (п. 1.1. Положення); завданням конкурсу є визначення на конкурсній основі кращих пропозицій з будівництва гідроелектростанцій з використанням гідротехнічних споруд, або їх частин, що є власністю територіальної громади м. Житомир та знаходяться на річці Тетерів в м. Житомир, на річці Тетерів в селі Дениші Житомирського району Житомирської області (п. 1.2. Положення); результати конкурсу затверджуються рішенням сесії міської ради шляхом прийняття рішень щодо підтримки реалізації відповідних інвестиційних проектів будівництва гідроелектростанцій (п. 1.3. Положення); після затвердження міською радою результатів конкурсу переможець, отримує право на укладення договору користування відповідною гідротехнічною спорудою або її частиною та інших договорів, необхідних для будівництва гідроелектростанції (п. 7.1. Положення).

Рішенням виконавчого комітету Житомирської міської ради "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.12.2015р. №888" від 20.01.2016 №32 (проект оприлюднено на офіційному веб-сайті Житомирської міської ради 31.12.2015 р.) вирішено внести зміни до рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради "Про проведення конкурсів на визначення кращих інвестиційних проектів будівництва гідроелектростанцій на річці Тетерів в місті Житомир та селі Дениші Житомирського району Житомирської області" від 16.12.2015р. №888 в частині виключення з Положення про умови проведення конкурсу п. 6.6.8, нумерацію п. 6.6.9 було замінено на п. 6.6.8.

Оцінюючи спірні правовідносини, слід зазначити, що в рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України, за результатом аналізу статей 19, 140, 143, 144, 146 Конституції України, зазначив, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

За приписами частини першої статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

За правилами статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування" виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

Відповідно до статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування" матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно частини 5 статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування" органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, управління майном, що є у комунальній власності, яке здійснює безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування; залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координація цієї роботи на відповідній території (ст.ст. 27, 29 Закону України "Про місцеве самоврядування").

Зі справи вбачається, що розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації "Про передачу гідротехнічних споруд на р. Тетерів" від 22.05.1996р. №312 включено до складу комунального майна області та передано до комунальної власності м. Житомира гідротехнічні споруди на р. Тетерів ВАТ "Житомирський завод хімічного волокна" /с.Дениші Житомирського району/ (том 2, а.с.155).

Рішенням виконавчого комітету Житомирської міської ради народних депутатів "Про прийняття у комунальну власність міської ради народних депутатів гідротехнічних споруд на р. Тетерів" від 28.11.1996р. №604 вирішено прийняти у комунальну власність міської ради народних депутатів гідротехнічні споруди на р. Тетерів ВАТ "Житомирський завод хімічного волокна" та передати на баланс ДКП "Житомирське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" (т.2, а.с.156).

Рішенням Житомирської обласної ради № 30 від 22.02.1992 року затверджено перелік майна комунальної власності, в тому числі районних і міських рад народних депутатів (згідно додатку), яке їм передається у відповідності з цим рішенням, до якого належить і майно виробничого управління водопровідно-каналізаційного господарства (т.2, а.с.158).

Відділом земельних ресурсів у Житомирському районі видано КП "Житомирське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" (правонаступником якого є КП "Житомирводоканал") державний акт на право постійного користування земельною ділянкою серії 078321 від 18.07.2011 загальною площею 101,6195 га на землях Високопічської сільської ради Житомирського району. Відділом земельних ресурсів у Житомирському районі видано КП "Житомирське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" (правонаступником якого є КП "Житомирводоканал") державний акт на право постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ №078322 від 18.07.2011р. загальною площею 201,2044 га на землях Буківської сільської ради Житомирського району. На вказаній земельній ділянці знаходиться гідротехнічна споруда (водосховище з водорозливною греблею) для забезпечення виробничого водопостачання підприємств та господарського-питного водопостачання населення м.Житомира (том 2, а.с.109-110).

З наведеного вбачається право господарського відання КП "Житомирводоканал", що згідно зі ст. 136 Господарського кодексу України є речовим правом суб'єкта підприємництва, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом), з обмеженням правомочності розпорядження щодо окремих видів майна за згодою власника у випадках, передбачених цим Кодексом та іншими законами.

Власник майна, закріпленого на праві господарського відання за суб'єктом підприємництва, здійснює контроль за використанням та збереженням належного йому майна безпосередньо або через уповноважений ним орган, не втручаючись в оперативно-господарську діяльність підприємства.

За правилами ст. 327 Цивільного кодексу України в комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

Статтею 1 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено право комунальної власності, як право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування;

Жодним нормативно-правовим актом не обмежується право комунальної власності ( територіальної громади) на майно як на території міста, так і за його межами, якщо чітко унормовано організаційно-правовий статус приналежності права на таке майно за визначеним правомочнимсуб'єктомм, яким, у даному випадку, є відповідна юридична особа місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальної громади м.Житомира, а управління майном здійснює виконавчий комітет міської ради в межах, визначених законом повноважень.

Тому повністю спростовуються посилання суду першої інстанції щодо прийняття відповідачем рішення з питання, що не віднесене до його відання та компетенції через належність до вирішення іншою територіальною громадою.

Іншою обставиною підставності адміністративного позову суд першої інстанції вважав порушення відповідачем прав та законних інтересів, як інвестора будівництва малої ГЕС на Денишівському водосховищі, оскільки оспорюване рішення перешкоджає такому будівництву, здійсненню господарської діяльності, реалізації інвестиційної програми та призводить до порушення законодавства в сфері захисту економічної конкуренції.

Слід зазначити, що зі справи вбачається, що відповідно до Меморандумів про співпрацю, укладених між Житомирською обласною державною адміністрацією та ТОВ "Укратрансрейл" 14.09.2011р. та 29.10.2014р. облдержадміністрація має сприяти товариству у проходженні реєстраційно-дозвільних процедур, які передбачені законодавством для створення майбутнього підприємства; надавати перелік вільних земельних ділянок, незадіяних виробничих приміщень та сприятиме оформленню відповідної документації щодо оренди або придбання земельної ділянки, виробничих приміщень у власність товариств; надавати допомогу у забезпеченні майбутнього підприємства кваліфікованими працівниками; повідомляти про зміни законодавства стосовно режимів інвестування та оподаткування у сфері зовнішньоекономічної та інвестиційної діяльності; створюватиме на території області рівні умови діяльності та справедливої конкуренції для усіх суб'єктів підприємницької діяльності, незалежно від форм власності (т. 1, а.с. 113, 136).

Відповідно до п. З додатку 1 до розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації "Про надання в оренду земельних ділянок, зміну цільового призначення земельної ділянки, надання дозволу на розроблення проектів землеустрою, надання дозволу на проведення експертної грошової оцінки та продаж земельних ділянок" від 14.02.2012р. №49 ТОВ "Укртрансрейл" затверджено проект землеустрою та надано в оренду земельну ділянку під будівництво малої гідроелектростанції на Денишівському водосховищі (землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення) загальною площею 0,0364 (під природними водотоками) із земель водного фонду в межах Денишівської сільської ради Житомирського району строком на 5 років. Відповідно до п. З розпорядження райдержадміністраціям, за місцем розташування земельних ділянок, вирішено видати державні акти на право власності на земельні ділянки і укласти договори оренди землі з підприємствами і фізичними особами-підприємцями, яким надаються у власність та оренду земельні ділянки (т.1, а.с.121, 122).

06.06.2012 р. між Житомирською районною державною адміністрацією Житомирської області (орендодавець) та товариством з обмеженою відповідальністю "Укртрансрейл" (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки, згідно п. 1 якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку під будівництво малої гідроелектростанції на Денишівському водосховищі на території Денишівської сільської ради, за межами населеного пункту. Згідно п. п. 2, 7 договору в оренду передається земельна ділянка загальною площею 0,0364 га, кадастровий номер: 1822082200:01:000:0735, строком на 5 років (том1. а.с.123-126).

Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на замовлення ТОВ "Укртрансрейл" видало декларацію про початок виконання будівельних робіт будівництва малої ГЕС в с. Дениші Житомирського р-ну Житомирської обл. (т. 1, а.с. 107-110).

Також КП "Житомирводоканал" розроблено та виготовлено технічні вимоги використання водосховища Дениші (від 09.09.2015р. №4/960), що містять вимоги, яких слід дотримуватись при проектуванні, будівництві та роботі міні ГЕС на Денишівському водосховищі дотримуватись (т. 1, а.с.131). При цьому такий документ є знеособленим, не містить адресата та не відповідає законодавчо встановленому поняттю технічних умов, що є комплексом умов та вимог щодо інженерного забезпечення об'єкта з визначенням джерел енергоносіїв, приймальних систем водовідведення, спеціальних умов експлуатації, місць приєднання до відповідних зовнішніх інженерних мереж, розрахункових інженерних навантажень, умов здійснення будівництва.

Здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції є виключними повноваженнями Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень. При цьому чинним законодавством у сфері захисту економічної конкуренції не передбачено відповідальність, зокрема органів місцевого самоврядування, в разі не подання на погодження до органів Антимонопольного комітету України проектів рішень нормативного характеру.

Застосування судом першої інстанції до вказаних правовідносин вимог п.4.11. Регламенту виконкому Житомирської міської ради, затвердженого рішенням № 260 від 07.04.2011 р., щодо необхідності погодження проекту оскаржуваного рішення позивача із Житомирським обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України є безпідставним, оскільки в межах адміністративного позову не може вирішуватись питання конкурентних відносин на ринку товарів та послуг та надаватись оцінка антиконкурентності та узгодженості дій.

Безпосередньо в меморандумах про співпрацю реалізоване право сторін таких угод щодо майбутніх намірів, що не може засвідчувати закріплене одноособове право позивача на будівництво гідроелектростанції на р.Тетерів в с.Дениші та стати підставою для недопущення запровадження інвестиційних проектів на будівництво малої ГЕС на вказаному об'єкті іншими суб'єктами господарювання за рішенням виконавчого комітету Житомирської міської ради. Тому неправомірним є намагання позивача реалізувати свої права та інтереси, обмовлені меморандумами, за рахунок обмеження права власника вільно розпоряджатися належним майном. Слід зважити на обставини, що сторона меморандуму - Житомирська обласна державна адміністрація є лише розпорядником земельної ділянки, наданої в оренду позивачу, та не має повноважень щодо розпорядження гідротехнічними спорудами. Також позивач безпідставно ототожнює власне право користування земельною ділянкою із правом на користування гідротехнічною спорудою - правим донним водоскидним отвором. В будь-якому випадку укладення меморандумів, отримання дозволів та погоджень на будівництво міні ГЕС не означає та не гарантує автоматичного позитивного рішення про право на користування гідротехнічною спорудою.

Тому помилковим є висновок суду першої інстанції про незаконність оспорюваного рішення відповідача, в тому числі, через усунення та спотворення конкуренції у сфері малої гідроенергетики. Власне проведення конкурсу, що безпосередньо є процесом визначення найкращого претендента на перемогу, створює підґрунтя та забезпечує рівні можливості для розширення конкурентного середовища суб'єктів господарювання задля обрання достойного переможця.

Стосовно посилання суду першої інстанції, як на одну із підстав незаконності оспорюваних рішень, - порушення строків оприлюднення проектів рішень, колегія суддів зазначає наступне.

За правилами частини 11 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до ч.3, ч.4 ст.15 Закону України Про доступ до публічної інформації проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Судом встановлено, що відповідачем не дотримано строки оприлюднення зазначених проектів: рішення, змін до рішення.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.24 Закону України Про доступ до публічної інформації відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень: неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.

Відповідно до ч.2 ст.24 Закону особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному законом.

Так, вищезазначеними нормами Закону встановлено відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації у вигляді відшкодування матеріальної та моральної шкоди особі, на думку якої її права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, що не є тотожною вимозі позивача про визнання таких рішень незаконними з підстав порушення строків оприлюднення проектів.

З огляду на викладене, недотримання строків оприлюднення проектів рішень, які оскаржує позивач, на думку колегії суддів, є протиправною бездіяльністю відповідача, що полягає в недотриманні обов'язку оприлюднити проекти власних рішень (що не є підставою адміністративного позову у вказаному провадженні). Вказане ж не є самостійною окремою підставою для визнання таких рішень незаконними. Окреслене порушення з боку розпорядника інформації не тягне за собою юридичних наслідків у вигляді незаконності та скасування прийнятих рішень органу місцевого самоврядування.

Відтак, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню із ухваленням нового про відмову ТОВ "Укратрансрейл" в задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст.ст. 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Виконавчого комітету Житомирської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Житомиркомунсервіс", Комунального підприємства "Житомирводоканал" Житомирської міської ради задовольнити.

Постанову Корольовського районного суду м. Житомира від "29" листопада 2006 р. скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Укртрансрейл" відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання її в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя А.Ю.Бучик

судді: Т.В. Іваненко

Г.І. Майор

Повний текст cудового рішення виготовлено "16" березня 2017 р.

Роздруковано та надіслано:р.л.п.

1- в справу:

2 - позивачу: Товариство з обмеженою відповідальністю "Укртрансрейл" вул.Кавказька,2,м.Рівне,33028

3- відповідачу: Виконавчий комітет Житомирської міської ради майдан С.П. Корольова, 4/2,м. Житомир,10014

4-третій особі: Тетерівська сільська територіальна громада Житомирського району Житомирської області - вул.Шевченка,25,с.Тетерівка,Житомирський район, Житомирська область,12420,

5 - Житомирська районна державна адміністрація Житомирської області - вул.Л.Українки,1,м.Житомир,10003,

6 - Комунальне підприємство "Житомирводоканал" Житомирської міської ради - вул.Черняховського, 120,м.Житомир,10005,

7 - Товариство з обмеженою відповідальністю "Житомиркомунсервіс" - вул.Богунська,50,м.Житомир,10020

8 - представникам позивача: Павлюк В.В.,

9 - Бляшин М.С.,