Постанова

від 19.04.2017 по справі 236/325/17

КРАСНОЛИМАНСЬКИЙ МІСЬКИЙ СУД ДОНЕЦЬКОЇ ОБЛАСТІ

Справа № 236/325/17

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19.04.2017 року Краснолиманський міський суд Донецької області у складі: головуючого судді - Біланової Н.В.,

за участю секретаря - Снігирьової О.Ю.,

учасників адміністративного процесу :

представника позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - ОСОБА_2,

представника третьої особи - ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м.Лиман справу адміністративної юрисдикції за позовом приватного підприємства Луч до ОСОБА_4 міської ради Донецької області про скасування рішення суб'єкта владних повноважень -

В С Т А Н О В И В :

Позивач, приватне підприємство Луч , звернувся до Краснолиманського міського суду Донецької області з позовом до ОСОБА_4 міської ради Донецької області (далі - відповідач) про скасування рішення ОСОБА_4 міської ради Донецької області від 06 грудня 2016 року Про доручення комунальному підприємству ОСОБА_4 служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 06 грудня 2016 року відбулося позачергове засідання сесії ОСОБА_4 міської ради Донецької області, порядок денний якої склав 12 питань, що були ухвалені депутатами. За результатами голосування прийнято рішення № 7/20 від 06.12.2016 року Про доручення комунальному підприємству ОСОБА_4 служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян. Вказане рішення суб'єкта владних повноважень позивач вважає таким, що прийнято з перевищенням службових повноважень та суперечить діючому законодавству з наступних підстав. Статтею 26 Закону України Про місцеве самоврядування встановлюється виключна компетенція міських рад, яка не передбачає повноваження міської ради щодо надання права організації та замовлення пасажирських перевезень. Згідно зі статтею 35 Закону України Про автомобільний транспорт перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних спеціальних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах спеціальних перевезень на договірних умовах із замовниками транспортних послуг. В розумінні зазначеного Закону перевезення школярів - це регулярні спеціальні пасажирські перевезення, у яких немає організатора, а є замовник. Відповідно до статті 37 Закону України Про автомобільний транспорт пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Організатором перевезень на маршрутах загального користування не може бути будь-яке комунальне підприємство, а тільки орган влади або робочий орган, який залучається на конкурсних засадах. На думку позивача, пільгові перевезення забезпечують тільки ті автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Під час судового розгляду позивачем також зазначено, що оскаржуване рішення ОСОБА_4 міської ради Донецької області не містить додатків, а саме техніко-економічного обґрунтування стосовно тих питань, що пов'язані з витратами з міського бюджету та взагалі не перебувало на розгляді та погодженні постійної комісії з питань планування, фінансів, бюджету, соціально - економічного розвитку, інвестиційної діяльності та регуляторної політики ОСОБА_4 міської ради, що в свою чергу свідчить про порушення Регламенту Краснолиманської міської ради при прийнятті вказаного рішення, та в подальшому може призвести до нецільового використання коштів місцевого бюджету. Разом з тим, позивачем зазначено, що оскаржуване рішення прийнято без урахування думки Громадської ради при виконавчому комітеті ОСОБА_4 міської ради, що свідчить про порушення п.12 Постанови Кабінету Міністрів України Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики .

Позивач в судовому засіданні позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив їх задовольнити.

В судовому засіданні представник відповідача ОСОБА_4 міської ради Донецької області ОСОБА_2, що діє на підставі довіреності від 03.01.2017 року (т.1, а.с.71), проти позовних вимог заперечувала, просила у задоволенні позову відмовити з наступних підстав. Главою 3 рішення Краснолиманської міської ради Донецької області від 23.07.2015 року № 6/44-3461 Про добровільне об'єднання територіальних громад , в плані організаційних заходів було передбачено створення комунального підприємства для надання послуг з перевезення пасажирів (створення комунального підприємства для надання послуг з перевезення пасажирів, придбання транспорту для надання цих послуг та встановлення економічно обґрунтованого тарифу). В межах своєї компетенції, керуючись статтею 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , маючи на меті якісне та безпечне задоволення потреб населення громади в перевезеннях пасажирів, на позачерговій сесії було прийнято рішення Про доручення комунальному підприємству ОСОБА_4 служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян. Згідно Програми економічного і соціального розвитку ОСОБА_4 об'єднаної територіальної громади на 2017 рік одними з основних завдань ОСОБА_4 міської ради є : підвищення безпеки перевезень та рівня обслуговування усіма видами транспорту; підвищення якості ремонту та утримання автомобільних доріг до європейського рівня, будівництво та реконструкція об'єктів транспортної інфраструктури.

Також відповідачем зазначено, що прийняте оскаржуване рішення жодним чином не зачіпає права та інтереси приватного підприємства Луч , яке не є учасником правовідносин, у яких цей нормативно - правовий акт застосовано. Під час судового розгляду відповідачем також повідомлено, що доручення комунальному підприємству ОСОБА_4 служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян було зумовлено надходженням скарг від громадян на безпідставну відмову перевізника - ОСОБА_5 підприємства Луч , здійснювати перевезення пільгової категорії громадян. Разом з тим, відповідачем повідомлено, що на теперішній час оскаржуване рішення є таким, яке профінансоване та виконане в повному обсязі.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, юрист комунального підприємства ОСОБА_4 служба єдиного замовника ОСОБА_3, який діє на підставі довіреності (т.2, а.с.1), проти позовних вимог заперечував в повному обсязі та просив суд залишити в силі рішення ОСОБА_4 міської ради Донецької області Про доручення комунальному підприємству ОСОБА_4 служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян. Також суду повідомив, що матеріально - технічна база для перевезення пасажирів у комунального підприємства вже наявна в повному обсязі, зміни до установчих документів зареєстровані, ліценція на провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів отримана.

Суд, вислухавши пояснення учасників судового розгляду, дослідивши матеріали справи, оцінивши досліджені в судовому засіданні докази, вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню виходячи із наступного.

Частиною 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року, яка набрала чинності для України з 11.09.1997 року і, відповідно до ст.9 Конституції України, є частиною національного законодавства, передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку належним і безстороннім судом, встановленим законом.

В рішеннях Європейського суду з прав людини, зокрема, в п.24 рішення Європейського суду з прав людини у справі Надточій проти України та в п.23 рішення Європейського суду з прав людини у справі Гурепка проти України №2 наголошується на принципі рівності сторін одному із складників ширшої компетенції справедливого судового розгляду, який передбачає, що кожна сторона повинна мати розумну можливість відстоювати свою позицію у справі в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище, порівняно з опонентом.

Відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинстває захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частина третя вказаної статті встановлює, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Саме у частині третій вказаної статті закріплено загальні критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн. Суб'єкти владних повноважень повинні враховувати ці критерії-принципи, знаючи, що адміністративний суд керуватиметься ними у разі оскарження відповідних рішень, дій чи бездіяльності. Законодавче закріплення цих критеріїв-принципів також дає можливість фізичній чи юридичній особі сформувати уявлення про якість та природу належних рішень чи дій, які вона має право очікувати від суб'єкта владних повноважень.

Судом встановлено, що приватне підприємство Луч зареєстроване в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, код 20388213 (т.1, а.с.8 -14) та має ліцензію на надання послуг з перевезення пасажирів і небезпечних вантажів автомобільним транспортом серії АД № 065191 від 07.08.2012 року (т.1, а.с.156).

Відповідно до договору № 2-17 від 26.01.2017 року укладеного між відділом освіти ОСОБА_4 міської ради (Замовником) та ПП Луч (Виконавцем), останній у 2017 році наділений правом надавати послуги з перевезення учнів (т.1, а.с.127 - 129). Відповідно до договору № 284 від 27.11.2012 року, укладеного між виконавчим комітетом Краснолиманської міської ради (Замовником) та ПП Луч (Перевізником), останньому надано право на перевезення пасажирів до 27.11.2017 року (т.1, а.с.149 - 151). Відповідно до договору № 1150 - 56/13 від 06.09.2013 року, укладеного за результатами конкурсу на перевезення пасажирів на приміських та міських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування між Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної держадміністрації (Організатором) та ПП Луч (Перевізником) протягом п'яти років починаючи з 06.09.2013 року, останньому надано право на перевезення пасажирів на приміських та міських внутрішньообласних автобусних маршрутах. Тобто, ПП Луч на теперішніх час відповідно до діючих договорів є єдиним перевізником якому надано право на перевезення пасажирів.

На виконання розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації від 10.10.2016 року № 895 Про розробку проекту Програми економічного і соціального розвитку Донецької області на 2017 рік було прийнято розпорядженням міського голови від 24.10.2016 року за № 330 Про розробку проекту Програми економічного і соціального розвитку м.Лиман на 2017 рік (т.1 а.с.61). Згідно Програми економічного і соціального розвитку ОСОБА_4 об'єднаної територіальної громади на 2017 рік одними з основних завдань ОСОБА_4 міської ради є : підвищення безпеки перевезень та рівня обслуговування усіма видами транспорту; підвищення якості ремонту та утримання автомобільних доріг до європейського рівня, будівництво та реконструкція об'єктів транспортної інфраструктури (т.1 а.с.64). Фінансове забезпечення заходів Програми економічного і соціального розвитку ОСОБА_4 об'єднаної територіальної громади на 2017 рік потребувало витрат в загальній сумі 14 765,86 тис.грн., в тому числі за рахунок коштів місцевого бюджету передбачались витрати в сумі 5 400 тис.грн. (т.1 а.с. 65-66).

На ХХ позачерговій сесії ОСОБА_4 міської ради VII скликання 6 грудня 2016 року прийнято рішення № 7/20-930 Про доручення комунальному підприємству ОСОБА_4 служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян . З метою організації перевезень школярів та пільгової категорії громадян, міська рада вирішила доручити комунальному підприємству ОСОБА_4 служба єдиного замовника : організувати перевезення школярів та пільгової категорії громадян на умовах передбачених чинним законодавством; розпочати процедуру отримання ліцензії на право провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів; забезпечити організаційні, кадрові та технологічні вимоги до матеріально - технічної бази і засобів провадження діяльності, обов'язкові для виконання під час провадження пасажирських перевезень (т.1. а.с.59). Вказане рішення було узгоджено з юридичним відділом та постійною комісією з питань підприємницької діяльності та сфери послуг, управління промисловістю, транспортом (т.1. а.с.60)

В судовому засіданні, представником відповідача було зазначено, що на виконання вказаної Програми замість створення нового комунального підприємства, яке буде надавати якісні послуги з перевезення пасажирів, ОСОБА_4 міською радою було прийнято рішення організувати надання цих послуг на базі діючого комунального підприємства ОСОБА_4 служба єдиного замовника . З цією метою рішенням ОСОБА_4 міської ради від 06.12.2017 року № 7/20-932 до Статуту комунального підприємства були внесені відповідні зміни, а саме : засновник, ОСОБА_4 міська рада, наділила підприємство статутним фондом у розмірі 367 043,10 грн., до яких входять адміністративний будинок, майстерні та транспортні засоби. Вказані кошти підприємство має право використовувати на поліпшення власної матеріально-технічної бази. Також метою та предметом діяльності підприємства визначено надання різних транспортних послуг, в тому числі перевезення вантажів і пасажирів та перевезення шкільними і службовими автобусами (т.1. а.с.72).

Рішенням Краснолиманської міської ради Донецької області від 27.11.2015 року № 7/1-12 було затверджено Регламент Краснолиманської міської ради, який встановлює порядок скликання і проведення сесії ради, формування виконавчих органів ради, порядок прийняття рішень та звітів, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру діяльності депутатів, посадових осіб та органів ради (стаття 2 Регламенту). Відповідно до статті 31 Регламенту підготовлені проекти рішень ради проходять юридичну експертизу в юридичній службі та погоджуються (візуються) головою профільної комісії ради. Підготовлені проекти рішень ради повинні містити : підпис виконавця, підписи осіб, які погоджували дане рішення. До рішення додаються також довідкові матеріали з техніко - економічним обґрунтуванням стосовно тих питань, що пов'язані з витратами із міського бюджету та відчуженням комунального майна. За правилами статті 32 Регламенту не пізніше, як за один день до розгляду питань на сесії постійні комісії ради проводять їх попереднє обговорення. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які розглядаються і враховуються при прийнятті остаточного рішення на сесії ради.

В судовому засіданні представник відповідача пояснив, що оскаржуване рішення не містить фінансово - економічного обґрунтування, оскільки на момент прийняття його виконання не потребувало витрат з місцевого бюджету, факт відсутності додатків до вказаного рішення відповідачем не оспорюється. Втім суд не погоджується з такою позицією суб'єкта владних повноважень зважаючи на наступне.

23.12.2016 року ОСОБА_4 міською радою Донецької області прийнято Рішення від № 7/22-945 Про бюджет об'єднаної територіальної громади на 2017 рік (т.1 а.с.87-89). Як вбачається з пояснювальної записки до вказаного рішення місцевим бюджетом були передбачені кошти на виконання заходів Програми економічного і соціального розвитку ОСОБА_4 об'єднаної територіальної громади на 2017 рік у сумі 5980,0 тис.грн., з яких 5000 тис.грн. придбання соціального пасажирського автомобільного транспорту, 50 тис.грн. на розробку паспортів автобусних маршрутів, 930, 0 тис.грн. на ремонт будівлі гаражів (т.1. а.с.111).

Суд не враховує доводи відповідача, за якими оскаржуване рішення, прийняте на виконання вказаної Програми передбачало лише організаційні заходи з отримання ліценції на перевезення пасажирів та створення на комунальному підприємстві належної матеріально - технічної бази, відтак його виконання не потребувало коштів з місцевого бюджету, оскільки фінансування виконання вказаного рішення проводилось шляхом прийняття інших рішень, які були погоджені постійною комісією з питань планування, фінансів, бюджету, соціально - економічного розвитку, інвестиційної діяльності та регуляторної політики ОСОБА_4 міської ради.

Господарська діяльність з надання послуг з перевезення пасажирів здійснюється відповідно до Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності . Для отримання ліцензії необхідно звернутися до органу ліцензування із відповідною заявою та документами, перелік яких визначено Ліцензійними умовами провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів автомобільним транспортом, міжнародних перевезень пасажирів та вантажів автомобільним транспортом, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1001. До заяви на отримання ліцензії додаються відомості про наявність матеріально-технічної бази, яка забезпечує виконання технологічних операцій, або договорів із суб'єктами господарювання, що надають послуги з виконання таких операцій, про спеціальне обладнання транспортних засобів, про кваліфікацію персоналу перевізника, тощо (п.7 Лізенційних умов). Таким чином виконання комунальним підприємством ОСОБА_4 служба єдиного замовника вказаних Ліцензійних умов потребувало значних витрат. Враховуючи, що відповідно до Статуту засновником комунального підприємства є ОСОБА_4 міська рада (т.1, а.с. 74-86), майно підприємства є комунальною власністю територіальної громади, витрати на виконання Ліцензійних умов потребували коштів з місцевого бюджету.

Враховуючи вище викладене, організаційні заходи щодо доручення організації комунальному підприємству перевезень школярів та пільгових категорій громадян включало в себе придбання автобусів, навчання водіїв, платною послугою є і внесення реєстраційних змін до установчих документів підприємства, отже погодження постійної комісії з питань планування, фінансів, бюджету, соціально - економічного розвитку, інвестиційної діяльності та регуляторної політики ОСОБА_4 міської ради в даному випадку було обов'язковим.

З досліджених судом матеріалів справи, а саме протоколів засідання постійної комісії з питань планування, фінансів, бюджету, соціально - економічного розвитку, інвестиційної діяльності та регуляторної політики ОСОБА_4 міської ради вбачається, що оскаржуване рішення предметом розгляду та погодження вказаної комісії взагалі не було (т.2, а.с. 75 -73).

Також, суд критично відноситься до ствердження відповідача, що оскаржуване рішення приймалось на позачерговій сесії ОСОБА_4 міської ради, тому на нього не розповсюджуються вимоги, як щодо рішень, які приймаються на черговій сесії, статті 33 Регламенту міської ради щодо оприлюднення проекту рішення за 20 робочих днів для обговорення з метою прийняття, оскільки відповідно до вимог п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, а саме до такого питання на думку суду відноситься оскаржуване рішення, оскільки виконання цього рішення потребувало витрат з місцевого бюджету. Відповідно до статті 32 Регламенту (т.2, а.с.6) вимагається обговорення на засіданні профільних, постійних та тимчасових комісій ради, проектів рішень, що дотримано не було.

Суд також не враховує думку представника позивача, щодо прийняття оскаржуваного рішення без урахування думки Громадської ради, оскільки для розгляду вказаного рішення та проведення його експертизи засідання Громадської ради було скликано лише в квітні 2017 року, незважаючи на можливість його попереднього проведення (т.2, а.с.35-41).

За змістом критерій прийняття рішень, вчинення (невчинення) дій на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України випливає з принципу законності, що закріплений у частині другій статті 19 Конституції України: Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України .

На підставі означає, що суб'єкт владних повноважень:

- має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України (далі - законом);

- зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

Згідно з ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову (ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України).

Суд приходить до висновку, що відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведена правомірність своїх дій, які передбачені Законом України Про місцеве самоврядування в Україні та Регламентом міської ради, яким передбачений певний порядок внесення і підготовки питань на розгляд ради, їх розгляд радою та прийняття рішень, та який передбачав наявність довідкового матеріалу з техніко - економічним обґрунтуванням стосовно тих питань, що пов'язані з витратами із міського бюджету та відчуженням комунального майна, що дотримано не було. За наведених вище обставин рішення ОСОБА_4 міської ради від 6 грудня 2016 року № 7/20-930 Про доручення комунальному підприємству ОСОБА_4 служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян є таким, що прийнято з порушенням Регламенту міської ради, і тому підлягає скасуванню.

Відповідно до частини 1 статті 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі.

Враховуючи положення ст. 94 КАС України, суд присуджує на користь позивача ОСОБА_5 підприємства Луч витрати пов'язані зі сплатою судового збору в сумі 1600 грн.

Керуючись статтями 2, 6-12, 17-18, 41, 69-71, 79, 86, 94, 122-128, 158, 162, 163, 167, 185-186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В :

Адміністративний позов ОСОБА_5 підприємства Луч до ОСОБА_4 міської ради Донецької області - задовольнити повністю.

Рішення ОСОБА_4 міської ради Донецької області Про доручення комунальному підприємству ОСОБА_4 служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян № 7/20-930 від 06.12.2016 року - скасувати.

Стягнути з ОСОБА_4 міської ради Донецької області на користь приватного підприємства Луч судовий збір у розмірі 1600 гривень (тисяча шістсот грн. 00 коп.).

На постанову суду може бути подано апеляційну скаргу до Донецького апеляційного адміністративного суду через Краснолиманський міський суд Донецької області протягом десяти днів з дня її проголошення.

У разі застосування судом ч. 3 ст. 160 КАС України апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови, складеної в повному обсязі.

В судовому засіданні 19 квітня 2017 року проголошено вступну та резолютивну частини постанови. Повний текст постанови виготовлено 21 квітня 2017 року.

Суддя -