Постанова

від 14.05.2020 по справі 236/325/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 травня 2020 року

Київ

справа №236/325/17

адміністративне провадження №К/9901/34688/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І.В.,

суддів Шишова О.О., Яковенка М.М.

розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області на постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 19.04.2017 у складі судді Біланової Н.В. та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 06.06.2017 у складі колегії суддів: Ханової Р.Ф., Василенко Л.А., Гайдара А.В. у справі №236/325/17 за позовом Приватного підприємства Луч до Лиманської міської ради Донецької області, третя особа - Комунальне підприємство Лиманська служба єдиного замовника , про скасування рішення суб`єкта владних повноважень,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Приватне підприємство Луч (далі - ПП Луч , позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом, в якому просило скасувати рішення Лиманської міської ради Донецької області від 06.12.2016 Про доручення комунальному підприємству Лиманська служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян .

2. Постановою Краснолиманського міського суду Донецької області від 19.04.2017 позов задоволено.

2.1. Скасовано рішення Лиманської міської ради Донецької області Про доручення комунальному підприємству Лиманська служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян № 7/20-930 від 06.12.2016.

3. Ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 06.06.2017 постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 19.04.2017 залишено без змін.

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

4.1. Приватне підприємство Луч зареєстроване в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань, код 20388213 та має ліцензію на надання послуг з перевезення пасажирів і небезпечних вантажів автомобільним транспортом серії АД № 065191 від 07.08.2012.

4.2. На виконання розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації від 10.10.2016 № 895 Про розробку проекту Програми економічного і соціального розвитку Донецької області на 2017 рік було прийнято розпорядження міського голови від 24.10.2016 за № 330 Про розробку проекту Програми економічного і соціального розвитку м. Лиман на 2017 рік .

4.3. Згідно з Програмою економічного і соціального розвитку Лиманської об`єднаної територіальної громади на 2017 рік, одними з основних завдань Лиманської міської ради є: підвищення безпеки перевезень та рівня обслуговування усіма видами транспорту; підвищення якості ремонту та утримання автомобільних доріг до європейського рівня, будівництво та реконструкція об`єктів транспортної інфраструктури.

4.4. Фінансове забезпечення заходу Транспорт Програми економічного і соціального розвитку Лиманської об`єднаної територіальної громади на 2017 рік потребувало витрат в загальній сумі 14765,86 тис. грн., в тому числі за рахунок коштів місцевого бюджету передбачались витрати в сумі 5400 тис. грн.

4.5. Лиманською міською радою Донецької області на ХХ позачерговій сесії VII скликання 06.12.2016 прийнято рішення № 7/20-930 Про доручення комунальному підприємству Лиманська служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян .

4.6. З метою організації перевезень школярів та пільгової категорії громадян, міська рада вирішила доручити комунальному підприємству Лиманська служба єдиного замовника :

- організувати перевезення школярів та пільгової категорії громадян на умовах передбачених чинним законодавством;

- розпочати процедуру отримання ліцензії на право провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів; забезпечити організаційні, кадрові та технологічні вимоги до матеріально технічної бази і засобів провадження діяльності, обов`язкові для виконання під час провадження пасажирських перевезень.

4.7. Вказане рішення узгоджено з юридичним відділом та постійною комісією з питань підприємницької діяльності та сфери послуг, управління промисловістю, транспортом.

5. Уважаючи протиправним рішення Лиманської міської ради Донецької області від 06.12.2016 ПП Луч звернулось до суду з адміністративним позовом.

6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведена правомірність своїх дій, які передбачені Регламентом міської ради, яким встановлений певний порядок внесення і підготовки питань на розгляд ради, їх розгляд радою та прийняття рішень, та який передбачав наявність довідкового матеріалу з техніко-економічним обґрунтуванням стосовно тих питань, що пов`язані з витратами із міського бюджету та відчуженням комунального майна, що дотримано не було. Крім того було зауважено про необхідність дотримання відповідачем положень Закону України Про автомобільний транспорт .

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Відповідач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким в задоволені позову відмовити у повному обсязі.

8 . Аргументи касаційної скарги зводяться до того, що судом першої та апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосовано норми матеріального права і порушено норми процесуального права.

9 . Скаржник наголошує, що судами попередніх інстанцій дана невірна оцінка обставинам справи, оскільки на думку скаржника оскаржуваним рішенням не було порушено прав та інтересів позивача, оскільки зазначене рішення розроблялось та затверджувалось для конкретно визначеного суб`єкта, а саме для комунального підприємства Лиманська служба єдиного замовника . Крім того рішення прийняте з дотримання вимог Регламенту ради.

10. Позивачем подано заперечення на касаційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

10.1. На обґрунтування відзиву вказує, що оскаржувані судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій постановлені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

11. Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Відповідно до статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) (в редакцій чинній на час виникнення спірних правовідносин) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

13. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена цим Кодексом.

14. Судом також враховується те, що статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) гарантується право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, при визначенні цивільних прав і обов`язків особи чи при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, що пред`являється особі.

15. Ключовими принципами статті 6 Конвенції є верховенство права та належне здійснення правосуддя. Ці принципи також є основоположними елементами права на справедливий суд

16. Право на суд покриває надзвичайно широке поле різноманітних категорій - воно стосується як інституційних та організаційних аспектів, так і особливостей здійснення окремих судових процедур. Своєрідним механізмом, який дозволяє розуміти, тлумачити та застосовувати Конвенцію є практика Європейського суду з прав людини, яку він викладає у своїх рішеннях.

17. Враховуючи той факт, що право на справедливий суд займає основне місце у системі глобальних цінностей демократичного суспільства, Європейський суд у своїй практиці пропонує досить широке його тлумачення.

18. Так, у справі Delcourt v. Belgium Європейський суд зазначив, що у демократичному суспільстві у світлі розуміння Конвенції, право на справедливий суд посідає настільки значне місце, що обмежувальне тлумачення ст. 6 не відповідало б меті та призначенню цього положення.

19. У справі Bellet v. France Європейський суд зазначив, що ст. 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до договору № 2-17 від 26.01.2017 укладеного між відділом освіти Лиманської міської ради (Замовником) та ПП Луч (Виконавцем), останній у 2017 році наділений правом надавати послуги з перевезення учнів.

21. Згідно із договором №284 від 27.11.2012, укладеним між Виконавчим комітетом Краснолиманської міської ради (Замовником) та ПП Луч (Перевізником), останньому надано право на перевезення пасажирів до 27.11.2017.

22. Відповідно до договору № 1150 56/13 від 06.09.2013, укладеного за результатами конкурсу на перевезення пасажирів на приміських та міських внутрішньообласних автобусних маршрутах загального користування між Департаментом розвитку базових галузей промисловості Донецької обласної держадміністрації (Організатором) та ПП Луч (Перевізником) протягом п`яти років, починаючи з 06.09.2013, останньому надано право на перевезення пасажирів на приміських та міських внутрішньообласних автобусних маршрутах.

23. Засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначає Закон України Про автомобільний транспорт від 05.04.2001.

24. Відповідно до частини 3 статті 14 зазначеного Закону встановлено, що сільські, селищні, міські ради розробляють і затверджують програми розвитку та вдосконалення автомобільного транспорту на відповідній території або надають пропозиції щодо визначення цих програм в інших регіональних програмах з питань розвитку автомобільного транспорту.

25. Статтею 7 Закону України Про автомобільний транспорт передбачено, що забезпечення організації пасажирських перевезень покладається, зокрема, на міських автобусних маршрутах загального користування - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

26. Закон України Про автомобільний транспорт , серед іншого, визначає умови перевезень та проведення конкурсу, організація яких також покладається на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

27. Зазначеним Законом не встановлено, що організація пасажирських перевезень може покладатись на комунальне підприємство, що має місце в межах спірних правовідносин та суперечить нормам діючого законодавства.

28. Аналізуючи зазначені норми та з огляду на встановлені обставини, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що рішення Краснолиманської міської ради від 06.12.2016 № 7/20-930 носить публічний характер та порушує права та інтереси позивача, оскільки наділяє Комунальне підприємство Лиманська служба єдиного замовника повноваженнями щодо організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян, які є членами територіальної громади, а також ставить у нерівне положення по відношенню до перевізників, які забажають прийняти участь у конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування. Спірне рішення міської ради зачіпає інтереси позивача, оскільки суб`єктом судового захисту є право позивача на справедливе прийняття рішення.

29. Також судами попередніх інстанцій було встановлено, що рішенням Краснолиманської міської ради Донецької області від 27.11.2015 № 7/1-12 було затверджено Регламент Краснолиманської міської ради, який встановлює порядок скликання і проведення сесії ради, формування виконавчих органів ради, порядок прийняття рішень та звітів, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру діяльності депутатів, посадових осіб та органів ради (стаття 2 Регламенту).

30. Відповідно до статті 31 Регламенту підготовлені проекти рішень ради проходять юридичну експертизу в юридичній службі та погоджуються (візуються) головою профільної комісії ради. Підготовлені проекти рішень ради повинні містити: підпис виконавця, підписи осіб, які погоджували дане рішення.

31. До рішення додаються також довідкові матеріали з техніко - економічним обґрунтуванням стосовно тих питань, що пов`язані з витратами із міського бюджету та відчуженням комунального майна.

32. За правилами статті 32 Регламенту не пізніше, як за один день до розгляду питань на сесії постійні комісії ради проводять їх попереднє обговорення. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які розглядаються і враховуються при прийнятті остаточного рішення на сесії ради.

33. Судами встановлено, що 23.12.2016 Лиманською міською радою Донецької області прийнято рішення від № 7/22-945 Про бюджет об`єднаної територіальної громади на 2017 рік . Як вбачається з пояснювальної записки до вказаного рішення місцевим бюджетом були передбачені кошти на виконання заходів Програми економічного і соціального розвитку Лиманської об`єднаної територіальної громади на 2017 рік у сумі 5980,0 тис. грн, з яких 5000 тис. грн придбання соціального пасажирського автомобільного транспорту, 50 тис. грн на розробку паспортів автобусних маршрутів, 930, 0 тис. грн на ремонт будівлі гаражів.

34. Ураховуючи вищевикладене, організаційні заходи щодо доручення організації комунальному підприємству перевезень школярів та пільгових категорій громадян включало в себе придбання автобусів, навчання водіїв, платною послугою є і внесення реєстраційних змін до установчих документів підприємства, отже погодження постійної комісії з питань планування, фінансів, бюджету, соціально - економічного розвитку, інвестиційної діяльності та регуляторної політики Лиманської міської ради в даному випадку було обов`язковим.

35. З досліджених судами попередніх інстанцій матеріалів справи, а саме протоколів засідання постійної комісії з питань планування, фінансів, бюджету, соціально - економічного розвитку, інвестиційної діяльності та регуляторної політики Лиманської міської ради вбачається, що оскаржуване рішення предметом розгляду та погодження вказаної комісії взагалі не було, що свідчить про прийняття оскаржуваного рішення без дотримання положень регламенту ради.

36. Беручи до уваги викладене, колегія судів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення Лиманської міської ради Донецької області від 06.12.2016 Про доручення комунальному підприємству Лиманська служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян було прийнято з порушенням Регламенту міської ради та без дотримання вимог Закону України Про автомобільний транспорт .

37. Відповідно до норм статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

38. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що відповідач діяв не в межах та не у спосіб визначений законом.

39. Крім того, колегія суддів уважає за необхідне зауважити, що в касаційній скарзі відповідачем було визнано, що один з пунктів оскаржуваного рішення, а саме: організувати перевезення школярів та пільгових категорій громадян на умовах, передбачених чинним законодавством , сформульовано нечітко, а слово організація суперечить нормам діючого законодавства.

40. Верховний Суд наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

41. Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, який відповідачем в даному випадку не виконано.

42. З огляду на встановлені судом першої та апеляційної інстанцій обставини, доводи Лиманської міської ради Донецької області про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального не знайшли свого підтвердження.

43. Аргументи касаційної скарги про неправильність зроблених судами попередніх інстанцій висновків є безпідставними, оскільки зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин, що не узгоджується з приписами статті 341 КАС України.

44. Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанцій, що позовні вимоги про скасування рішення Лиманської міської ради Донецької області від 06.12.2016 Про доручення комунальному підприємству Лиманська служба єдиного замовника організації перевезень школярів та пільгових категорій громадян є обґрунтованими.

45. За таких обставини, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення позову.

46. З огляду на наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанції у справі. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.

47. Колегія суддів зазначає, що за змістом частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

48. Частиною 1 статті 350 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

49. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої та ухвалу суду апеляційної інстанцій - залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

50. Касаційну скаргу Лиманської міської ради Донецької області залишити без задоволення.

51.Постанову Краснолиманського міського суду Донецької області від 19.04.2017 та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 06.06.2017 у справі №236/325/17 за позовом Приватного підприємства Луч до Лиманської міської ради Донецької області, третя особа - Комунальне підприємство Лиманська служба єдиного замовника , про скасування рішення суб`єкта владних повноважень - залишити без змін.

52. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Cуддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко