Ухвала

від 12.07.2017 по справі 826/25290/15

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" липня 2017 р. м. Київ К/800/28792/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А. СуддівМороз Л.Л. Кравцова О.В. секретар судового засідання Носенко Л.О.,

за участі представників: Товариства з обмеженою відповідальністю "Лівобережжя плюс" Гордієнка А.В., Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Міськжитлобуд" Петечела М.В., Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві Михайлюк-Філімонової Є.В. та Ковалишеної А.М., розглянувши у касаційному порядку у відкритому судовому засіданні у залі засідань адміністративну справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю "Лівобережжя плюс" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Міськжитлобуд" про застосування заходів реагування, за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю "Лівобережжя плюс" і Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Міськжитлобуд" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року, колегія суддів -

встановила:

У листопаді 2015 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві в Окружному адміністративному суді міста Києва подало позов до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Лівобережжя плюс", ТОВ "Будівельна компанія "Міськжитлобуд" про застосування заходів реагування.

Просило застосувати до ТОВ "Лівобережжя плюс" та ТОВ "Будівельна компанія "Міськжитлобуд" заходи реагування у вигляді повного зупинення будівельно-монтажних робіт та експлуатації приміщень на об'єкті будівництва по вул. Дніпровська набережна, 14 у Дарницькому районі міста Києва та визначити спосіб виконання судового рішення у порядку, передбаченому Наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 21жовтня 2004 року №130 "Про затвердження Інструкції про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів", зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 08 листопада 2014 року за № 1416/10015, шляхом відключення джерела електроживлення, накладення печаток на розподільчі електрощити та вхідні двері приміщень на будівництві.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року позов задоволено.

Застосовано захід реагування до ТОВ "Лівобережжя плюс" та ТОВ "Будівельна компанія "Міськжитлобуд" у вигляді повного зупинення будівельно-монтажних робіт та експлуатації приміщень на будівництві по вулиці Дніпровська набережна, 14 у Дарницькому районі міста Києва.

Визначено спосіб виконання судового рішення у порядку, передбаченому наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 21 жовтня 2004 року №130 "Про затвердження Інструкції про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів", зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 08 листопада 2014 року за № 1416/10015, шляхом відключення джерела електроживлення, накладення печаток на розподільчі електрощити та вхідні двері приміщень на будівництві.

Обов'язок по забезпеченню застосованих заходів реагування покладено на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.

Вирішено питання про стягнення судових витрат.

Постанова суду допущена до негайного виконання.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій відповідачі звернулися з касаційними каргами, в яких просять скасувати ці рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.

В обґрунтування касаційних скарг зазначають, що рішення судів прийняті з порушенням вимог чинного законодавства України, судом апеляційної інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно та неповно досліджені докази, що призвело до невідповідності висновків суду обставинам справи, а також судом невірно застосовано норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Перевіривши правильність застосування Окружним адміністративним судом міста Києва і Київським апеляційним адміністративним судом норм матеріального і процесуального права, повноту встановлення фактичних обставин справи та правильність їх правової оцінки, судова колегія виходить з наступного.

У відповідності до вимог статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року не відповідають зазначеним вимогам з огляду на таке.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві у період з 28 жовтня 2015 року по 30 жовтня 2015 року проведено планову перевірку замовника - ТОВ-1, генпідрядної організації - ТОВ-2, за результатами якої складено акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб від 30 жовтня 2015 року № 267 (далі - акт перевірки).

Під час проведення перевірки встановлено, що будівництво здійснюється з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

На підставі встановлених порушень позивач звернувся із позовом про застосування заходів реагування до відповідачів у вигляді повного зупинення будівельно-монтажних робіт та експлуатації приміщень.

Задовольняючи позов Окружний адміністративний суд міста Києва, з висновками якого погодився Київський апеляційний адміністративний суд, виходив з доведеності порушень, встановлених в акті перевірки, та із того, що позивач є належним органом, що здійснює нагляд у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

Підстави здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності регулюються нормами Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі Закон № 877-V).

У відповідності до преамбули Закону № 877-V цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

У відповідності до статті 2 Закону № 877-V дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів: контролю органами державної фіскальної служби; валютного контролю; державного експортного контролю; контролю за дотриманням бюджетного законодавства; банківського нагляду; державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки; державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації; при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.

Таким чином, відносини, пов'язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності відповідачів, у тому числі у сфері дотримання ними правил та норм пожежної і техногенної безпеки під час здійснення своєї господарської діяльності, регулюються нормами Закону № 877-V.

Так, у відповідності до вимог частини четвертої статті 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Отже, виходячи з наведених норм Закону № 877-V виключно положеннями спеціального закону має бути визначено конкретний орган, який наділений повноваженнями здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері дотримання відповідачами правил та норм пожежної і техногенної безпеки.

У відповідності до частин першої та другої статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Отже, органом, що здійснює державний нагляд у сфері дотримання суб'єктами господарювання правил та норм пожежної і техногенної безпеки є центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі і в особі своїх територіальних органів.

Указом Президента України від 16 січня 2013 року №20/2013 "Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій" затверджено Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій.

У відповідності до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій (далі - Положення) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України.

ДСНС України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з пунктом 6 Положення ДСНС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).

Вирішуючи питання про те, чи наділений позивач повноваженнями здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері дотримання відповідачами правил та норм пожежної і техногенної безпеки, суди першої та апеляційної інстанцій послались на Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві, затверджене Наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 04 лютого 2013 року № 3.

Відповідно до пункту 1 цього Положення, на яке послались суди, позивач є територіальним органом Державної служби України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) у м. Києві, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру.

Основними завданнями Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на відповідній території є: здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб на відповідній території, що передбачено пунктом 3 Положення про Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві.

У матеріалах справи (том 1 а.с. 48 - 49) міститься роздруківка цього Положення.

Порядок затвердження нормативно-правових актів, що видаються центральними органами виконавчої влади регламентовано Типовою інструкцією з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади (далі - Типова інструкція), затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року № 1242 "Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади".

Так, у відповідності до пунктів 1, 39, 89 Типової інструкції ця Інструкція встановлює загальні положення щодо функціонування структурних підрозділів з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади (далі - установи), вимоги до документування управлінської інформації та організації роботи з документами в установах незалежно від способу фіксації та відтворення інформації, яка міститься в документах, включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік і контроль за виконанням.

Документ затверджується посадовою особою (посадовими особами), до повноважень якої (яких) належить вирішення питань, наведених у такому документі, або розпорядчим документом установи. Нормативно-правові акти (положення, інструкції, правила, порядки тощо) затверджуються розпорядчим документом установи, що видала відповідний акт.

Накази (розпорядження) підписуються керівником установи, а у разі його відсутності - посадовою особою, яка виконує його обов'язки.

У матеріалах справи відсутня належним чином засвідчена копія Наказу ДСНС України від 04 лютого 2013 року № 3, яким затверджено Положення про ДСНС України у м. Києві, що ставить під сумнів зміст повноважень, викладених в Положенні про ДСНС України у м. Києві і не дає вичерпної відповіді про їх наявність або відсутність у позивача.

У відповідності до пункту першого частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При вирішенні спору судами не дотримано зазначених вимог процесуального закону.

Задовольняючи позов суд першої інстанції відхилив надані відповідачами документи про підтвердження усунення виявлених під час перевірки порушень і не взяв до уваги ті обставини, що вказані документи безпідставно не були взяті до уваги позивачем до звернення до суду з даним позовом.

Мотивом відхилення стала відсутність факту подання відповідачами до контролюючого органу заяви про проведення повторної перевірки, що в свою чергу позбавляє суд процесуальної можливості оцінити інформацію, наведену в документах, на предмет її достовірності.

В цій частині колегія суддів виходить з того, що повторна перевірка за заявою суб'єкта господарювання є однією з підстав призначення позапланової перевірки, що передбачено вимогами абзацу другого частини першої статті 6 Закону № 877-V.

Водночас, у відповідності до вимог абзацу п'ятого частини першої статті 6 Закону № 877-V підставою для проведення позапланової перевірки є, також, обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав.

Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення.

В матеріалах справи міститься лист Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Міськжитлобуд" від 24 листопада 2015 року № 75 (том 1, а.с. 111-116), в якому йдеться як про усунення порушень, зазначених в акті перевірки, так і про порушення контролюючим органом законних прав ТОВ-2 з відповідним обґрунтуванням цього.

У зв'язку із наведеним, позивач, в разі наявності у нього повноважень, передбачених Положенням про ДСНС України у м. Києві, мав всі підстави для проведення повторної позапланової перевірки.

Зазначене залишилось поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій, у зв'язку із чим ними не надано оцінку даним обставинам, що свідчить про передчасність висновків щодо обґрунтованості позову.

У відповідності до вимог частин другої, четвертої, п'ятої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції при розгляді справи.

Суд першої інстанції не дотримався вимог передбачених статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України. Не усунув цих порушень і суд апеляційної інстанції, у зв'язку із чим судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно врахувати зазначене судом касаційної інстанції та вирішити спір у відповідності до норм матеріального та процесуального права.

На підставі викладеного та керуючись статтями 210, 220, 230 Кодексу адміністративного судочинства України

ухвалила:

Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Лівобережжя плюс" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Міськжитлобуд" задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2016 року у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю "Лівобережжя плюс" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Міськжитлобуд" про застосування заходів реагування скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала є остаточною, оскарженню не підлягає і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Горбатюк С.А.

Мороз Л.Л.

Кравцов О.В.