Ухвала

від 18.09.2017 по справі 461/2034/17

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 вересня 2017 рокуЛьвів№ 876/7909/17

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого Шинкар Т.І.,

суддів Пліша М.А.,

ОСОБА_1,

секретаря судового засідання Чигер І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року у справі № 461/2034/17 за позовом Громадської організації Розвиток Громади до Львівської міської ради про визнання не чинним окремих положень нормативного акту,-

В С Т А Н О В И В:

20.03.2017 Громадська організація Розвиток Громади звернулось в суд з позовом до Львівської міської ради (далі - ОСОБА_2), просила визнати нечинними положення Регламенту Львівської міської ради, прийняті ухвалою Львівської міської ради №1563 від 02.03.2017 Про внесення змін до ухвал міської ради від 17.03.2016 року №260 Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання та від 10.11.2016 року №1185 Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради , а саме: пункт 4. статті 3 ; пункт 4.1. статті 3 ; пункт 4.1.1. статті 3 ; пункт 4.1.2. статті 3 ; пункт 4.1.3. статті 3 ; пункт 4.2. статті 3 ; пункт 4.3. статті 3 ; пункт 5 статті 3 .

Постановою Галицького районного суду м.Львова від 17.05.2017 позов задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Львівська міська рада подала апеляційну скаргу, просить скасувати постанову Галицького районного суду м.Львова від 17.05.2017 та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що ст.171 КАС України закріплено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, право на таке оскарження мають особи, щодо яких застосовано цей акт, однак судом першої інстанції не враховано, що позивачем не наведено жодних доводів про наявність порушеного права внаслідок винесення апелянтом спірної ухвали. Зазначає, що оскаржувана ухвала прийнята у зв'язку з початком роботи системи подання та оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та фактично з метою захисту депутатів та посадових осіб міської ради від протиправних посягань, які пов'язані із здійсненням повноважень та основних завдань, а також від перешкоджання у виконанні ними службових обов'язків, зокрема під час засідання сесії Львівської міської ради.

В судовому засіданні представник відповідача апеляційну скаргу підтримав, представник позивача щодо апеляційної скарги заперечив, просив залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги та пояснення сторін в їх сукупності, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, 02.03.2017 на черговому пленарному засіданні 6-ї сесії Львівської міської ради 7-го скликання прийнято рішення про внесення змін до ухвал Львівської міської ради від 17.03.2016 №260 Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання та від 10.11.2016 №1185 Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради , якими було визначено порядок участі громадян, членів територіальної громади м.Львова, представників засобів масової інформації у місцевому самоврядуванні, а саме: порядок доступу (можливість присутності) до пленарного засідання та порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради.

Так, як це зазначено в Ухвалі 6-ї сесії Львівської міської ради 7-го скликання від 02.03.2017 №1563, відповідно до ч.1 п.1 ст.26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , у зв'язку з початком роботи системи подання та оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону України Про запобігання корупції та з метою забезпечення можливості опрацювання звернень членів територіальної громади м. Львова, які бажають виступити на пленарному засіданні, пункт 4 статті 3 Ухвали міської ради від 17.03.2016 № 260 Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання викладено у новій редакції: 4. На пленарне засідання ОСОБА_2 можуть бути запрошені особи та почесні гості. Головуючий на пленарному засіданні повідомляє про запрошених осіб та почесних гостей. Члени територіальної громади м. Львова мають право бути присутніми на пленарних засіданнях ОСОБА_2 у порядку, встановленому цим Регламентом. Право членів територіальної громади м. Львова та представників засобів масової інформації бути присутніми на пленарному засіданні може бути обмежено у разі відсутності вільних місць, у разі відмови особи, яка бажає бути присутньою на засіданні, представити документи, що посвідчують її особу (паспорт, посвідчення журналіста, посвідчення водія, військовий квиток, пенсійне посвідчення), та зареєструватися у журналі присутніх на засіданні або відповідно до законодавства України в інтересах нерозголошення конфіденційної інформації про особу, державної чи іншої таємниці, що охороняється законами України« .

4.1. Першочергове право бути присутнім на пленарному засіданні надається членам територіальної громади м. Львова з врахуванням наступної пріоритетності:

4.1.1. Членам територіальної громади м. Львова, які бажають виступити на пленарному засіданні та подали своє звернення у відповідності до встановленого ОСОБА_2 порядку.

4.1.2. Членам територіальної громади м. Львова, за зверненнями яких на пленарному засіданні заплановано розгляд проектів актів індивідуальної дії та які повідомили секретаріат ОСОБА_2 про своє бажання бути присутніми на пленарному засіданні не пізніше ніж за 48 годин до пленарного засідання.

4.1.3. Членам територіальної громади м. Львова, які повідомили секретаріат ОСОБА_2 про своє бажання бути присутніми на пленарному засіданні не пізніше ніж за 48 годин до пленарного засідання.

4.2. ОСОБА_2 не пізніше ніж за 12 годин до пленарного засідання оприлюднює на інформаційному порталі депутатів ОСОБА_2 інформацію про кількість місць, зарезервованих згідно із зверненнями членів територіальної громади м. Львова, та наявність вільних місць для членів територіальної громади м. Львова.

4.3. У разі відсутності місць, невідповідності звернень членів територіальної громади м. Львова встановленому ОСОБА_2 порядку чи в інших передбачених цим Регламентом або відповідним рішенням ОСОБА_2 випадках секретаріат ОСОБА_2 інформує осіб, які бажають бути присутні на пленарному засіданні, про відсутність такої можливості .

Також викладено у новій редакції пункт 5 статті 3 Ухвали від 17.03.2016 № 260: 5. Місця для журналістів і технічних працівників засобів масової інформації, посадових осіб виконавчих органів ОСОБА_2, органів державної влади, правоохоронних органів, запрошених осіб, почесних гостей та присутніх членів територіальної громади м. Львова визначає секретаріат ОСОБА_2 .

Вважаючи вказані положення протиправними, незаконними та такими, що обмежують права членів територіальної громади м.Львова та представників засобів масової інформації на участь у місцевому самоврядуванні, Громадська організація Розвиток Громади звернулась із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Відповідно до ст.5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Як зазначено Конституційним судом України у Рішенні від 05.10.2005 №6-рп/2005 (справа 1-5/2005) положення носієм суверенітету... є народ закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу.

Згідно з ст.7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Статтею 38 Конституції України закріплено право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України Про місцеве самоврядування в Україні від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР)

Відповідно до ст.3 Закону № 280/97-ВР громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Згідно з частинами 1, 4 статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Відповідно до ч.1 ст.46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частиною 17 ст.46 Закону № 280/97-ВР встановлено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону.

Відповідно до ч.15 ст.46 та ч.15 ст.47 Закону № 280/97-ВР регламентом ради визначаються, в тому числі, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що регламент є внутрішнім нормативно-правовим актом, який регулює процедурні питання діяльності відповідної ради та не може суперечити Конституції та законам України, зокрема, встановлювати особливий режим допуску до сесій ОСОБА_2, відмінний від встановленого законом.

Так, згідно з ст.2 Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання із змінами від 02.03.2017 (далі - Регламент) Регламент встановлює, в тому числі, порядок скликання сесій ОСОБА_2, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ОСОБА_2 та з інших процедурних питань; порядок роботи сесії ОСОБА_2; порядок проведення пленарних засідань ОСОБА_2; порядок участі депутатських фракцій і груп у роботі та інші процедури, які випливають з повноважень ОСОБА_2, встановлених Конституцією України і законами України.

Статтею 3 Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання із змінами від 02.03.2017 (далі - Регламент) встановлено, що пленарні засідання ОСОБА_2, засідання постійних комісій, а також тимчасових контрольних та інших комісій ОСОБА_2 є відкритими і гласними, крім випадків, встановлених законами України та цим Регламентом.

Відкритість засідань ОСОБА_2 забезпечується шляхом вільного доступу представників засобів масової інформації, а також присутності запрошених осіб, почесних гостей і членів територіальної громади м. Львова у встановленому цим Регламентом порядку.

Водночас, частинами 4 та 5 статті 3 Регламенту встановлено, що право члена територіальної громади м. Львова бути присутніми на пленарному засіданні може бути обмежено лише у разі відмови особи, яка бажає бути присутньою на засіданні, представити документи, що посвідчують її особу та зареєструватися у журналі присутніх на засіданні або відповідно до законодавства України в інтересах нерозголошення конфіденційної інформації про особу, державної чи іншої таємниці, що охороняється законами України.

При цьому закріплено пріоритетність надання першочергового права членам територіальної громади бути присутнім на пленарному засідання, обов'язковість реєстрації присутніх на пленарному засіданні членів територіальної громади та представників засобів масової інформації у відповідному журналі на підставі документу, що посвідчує особу (паспорт, посвідчення водія, військовий квиток, пенсійне посвідчення або посвідчення журналіста), визначення секретаріатом ОСОБА_2 місць для запрошених осіб, почесних гостей та присутніх членів територіальної громади м. Львова.

Абзац 4 пункту 4 статті 3 Регламенту встановлює нову норму права для національного законодавства, зокрема право членів територіальної громади м. Львова та представників засобів масової інформації бути присутніми на пленарному засіданні може бути обмежено у разі відсутності вільних місць.

Аналіз вказаних норм Регламенту дозволяє суду апеляційної інстанції дійти висновку, що такими встановлено особливий порядок допуску до сесій ОСОБА_2, відмінний від встановленого законом, так як запроваджено певні обмеження доступу до сесій, умови пропуску до зали судових засідань.

Водночас, згідно з положеннями ч.2 ст.1 та п.4 ч.1 ст. 3 Закону України Про доступ до публічної інформації від 13.01.2011 №2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

Статтею 64 Конституції України встановлено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, з врахуванням приписів ст.64 Конституції України, можливе лише у випадках передбачених Законами України Про правовий режим надзвичайного стану (стаття 18) та Про правовий режим воєнного стану (стаття 8), якими допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях з метою усунення реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові.

Законодавством не передбачено можливість обмеження права бути присутнім на пленарному засіданні у зв'язку з відсутністю вільних місць, не встановлено порядок пріоритетності права тих чи інших осіб на присутність на пленарному засіданні ради.

Відтак, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржувані положення Регламенту Львівської міської ради, прийняті ухвалою Львівської міської ради №1563 від 02.03.2017 Про внесення змін до ухвал міської ради від 17.03.2016 року № 260 Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання та від 10.11.2016 року №1185 Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради , встановлюють певні обмеження доступу до сесій, та прийняті без належної правової підстави з порушенням спеціально-дозвільного принципу діяльності ради, вимог Конституції та законів України.

Щодо покликання апелянта на недоведеність наявності порушеного права позивача внаслідок винесення спірної ухвали, то суд апеляційної інстанції зауважує, що згідно п.1.1 Статуту позивача, Організації є добровільним об'єднанням фізичних осіб для здійснення та захисту прав і свобод людини і громадянина, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, екології та інших інтересів своїх членів та громадськості, що на переконання суду апеляційної інстанції дає підстави вважати, що в контексті мети, завдань та напрямків діяльності Громадська організація Розвиток Громади довела перед судом про порушене Львівською міською радою право Організації, яке підлягає судовому захисту в спосіб визнання оскаржуваних положень нечинними.

Згідно з ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до ч.1 ст.86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Згідно з ст.159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994р. Справа Руїз Торіха проти Іспанії (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до ст.200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, а постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року у справі № 461/2034/17- без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя ОСОБА_3 судді ОСОБА_4 ОСОБА_1

Повний текст Ухвали складено 21.09.2017