Постанова

від 31.01.2020 по справі 461/2034/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 січня 2020 року

Київ

справа №461/2034/17

адміністративне провадження №К/9901/2601/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №461/2034/17

за позовом Громадської організації "Розвиток Громади" до Львівської міської ради про визнання нечинними окремих положень рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року, прийняту в складі головуючого судді Волоско І.Р., та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Шинкар Т.І., суддів Пліша М.А., Ільчишин Н.В.

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року Громадська організація "Розвиток Громади" звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати нечинними положення Регламенту Львівської міської ради, прийняті ухвалою Львівської міської ради №1563 від 02.03.2017 Про внесення змін до ухвал міської ради від 17.03.2016 №260 Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання та від 10.11.2016 №1185 Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради , а саме: пункт 4. статті 3 ; пункт 4.1. статті 3 ; пункт 4.1.1. статті 3 ; пункт 4.1.2. статті 3 ; пункт 4.1.3. статті 3 ; пункт 4.2. статті 3 ; пункт 4.3. статті 3 ; пункт 5 статті 3 .

2. На обґрунтування позовних вимог посилалась на те, що оскаржувані положення Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання є протиправними та такими, що обмежують права членів територіальної громади м. Львова та представників масової інформації на участь в місцевому самоврядуванні, а також прийнятими поза межами повноважень, встановлених законом для органу місцевого самоврядування.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Постановою Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, позов задоволено повністю: визнано нечинними положення Регламенту Львівської міської ради, прийняті ухвалою Львівської міської ради №1563 від 02.03.2017 Про внесення змін до ухвал міської ради від 17.03.2016 №260 Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання та від 10.11.2016 №1185 Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради , а саме: пункт 4. статті 3 ; пункт 4.1. статті 3 ; пункт 4.1.1. статті 3 ; пункт 4.1.2. статті 3 ; пункт 4.1.3. статті 3 ; пункт 4.2. статті 3 ; пункт 4.3. статті 3 ; пункт 5 статті 3 .

4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що оскаржувані положення Регламенту Львівської міської ради, прийняті ухвалою Львівської міської ради №1563 від 02.03.2017 Про внесення змін до ухвал міської ради від 17.03.2016 року №260 Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання та від 10.11.2016 №1185 Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради , встановлюють певні обмеження доступу до сесій та прийняті без належної правової підстави з порушенням спеціально-дозвільного принципу діяльності ради, вимог Конституції та законів України.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із постановою Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Львівська міська рада подала касаційну скаргу.

6. Відповідач у касаційній скарзі просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що позивачем не наведено жодних доводів про наявність порушеного права внаслідок винесення відповідачем спірної ухвали. Зазначає, що оскаржувана ухвала прийнята у зв`язку з початком роботи системи подання та оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та фактично з метою захисту депутатів та посадових осіб міської ради від протиправних посягань, які пов`язані із здійсненням повноважень та основних завдань, а також від перешкоджання у виконанні ними службових обов`язків, зокрема під час засідання сесії Львівської міської ради.

IV. Позиція інших учасників справи

7. Громадська організація "Розвиток Громади" подала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволення касаційної скарги, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

V. Рух справи в суді касаційної інстанції

8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 28 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Львівської міської ради на постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року.

9. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 06 червня 2019 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючого судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 06 червня 2019 року №640/0/78-19.

10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 16 серпня 2019 року касаційну скаргу Львівської міської ради прийнято до провадження.

11. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 30 січня 2020 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції на 31 січня 2020 року.

VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

12. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 02.03.2017 на черговому пленарному засіданні 6-ї сесії Львівської міської ради 7-го скликання прийнято рішення про внесення змін до ухвал Львівської міської ради від 17.03.2016 №260 Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання та від 10.11.2016 №1185 Про порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради , якими було визначено порядок участі громадян, членів територіальної громади м. Львова, представників засобів масової інформації у місцевому самоврядуванні, а саме: порядок доступу (можливість присутності) до пленарного засідання та порядок виступів на пленарних засіданнях Львівської міської ради.

13. В ухвалі 6-ї сесії Львівської міської ради 7-го скликання від 02.03.2017 №1563 зазначено, що у зв`язку з початком роботи системи подання та оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону України Про запобігання корупції та з метою забезпечення можливості опрацювання звернень членів територіальної громади м. Львова, які бажають виступити на пленарному засіданні, пункт 4 статті 3 Ухвали міської ради від 17.03.2016 №260 Про Регламент Львівської міської ради 7-го скликання викладено у новій редакції: 4. На пленарне засідання Ради можуть бути запрошені особи та почесні гості. Головуючий на пленарному засіданні повідомляє про запрошених осіб та почесних гостей. Члени територіальної громади м. Львова мають право бути присутніми на пленарних засіданнях Ради у порядку, встановленому цим Регламентом. Право членів територіальної громади м. Львова та представників засобів масової інформації бути присутніми на пленарному засіданні може бути обмежено у разі відсутності вільних місць, у разі відмови особи, яка бажає бути присутньою на засіданні, представити документи, що посвідчують її особу (паспорт, посвідчення журналіста, посвідчення водія, військовий квиток, пенсійне посвідчення), та зареєструватися у журналі присутніх на засіданні або відповідно до законодавства України в інтересах нерозголошення конфіденційної інформації про особу, державної чи іншої таємниці, що охороняється законами України". 4.1. Першочергове право бути присутнім на пленарному засіданні надається членам територіальної громади м. Львова з врахуванням наступної пріоритетності: 4.1.1. Членам територіальної громади м. Львова, які бажають виступити на пленарному засіданні та подали своє звернення у відповідності до встановленого Радою порядку. 4.1.2. Членам територіальної громади м. Львова, за зверненнями яких на пленарному засіданні заплановано розгляд проектів актів індивідуальної дії та які повідомили секретаріат Ради про своє бажання бути присутніми на пленарному засіданні не пізніше ніж за 48 годин до пленарного засідання. 4.1.3. Членам територіальної громади м. Львова, які повідомили секретаріат Ради про своє бажання бути присутніми на пленарному засіданні не пізніше ніж за 48 годин до пленарного засідання. 4.2. Секретаріат Ради не пізніше ніж за 12 годин до пленарного засідання оприлюднює на інформаційному порталі депутатів Ради інформацію про кількість місць, зарезервованих згідно із зверненнями членів територіальної громади м. Львова, та наявність вільних місць для членів територіальної громади м. Львова. 4.3. У разі відсутності місць, невідповідності звернень членів територіальної громади м. Львова встановленому Радою порядку чи в інших передбачених цим Регламентом або відповідним рішенням Ради випадках секретаріат Ради інформує осіб, які бажають бути присутні на пленарному засіданні, про відсутність такої можливості .

14. Також викладено у новій редакції пункт 5 статті 3 Ухвали від 17.03.2016 № 260: 5. Місця для журналістів і технічних працівників засобів масової інформації, посадових осіб виконавчих органів Ради, органів державної влади, правоохоронних органів, запрошених осіб, почесних гостей та присутніх членів територіальної громади м. Львова визначає секретаріат Ради .

15. Вважаючи вказані положення протиправними, незаконними та такими, що обмежують права членів територіальної громади м. Львова та представників засобів масової інформації на участь у місцевому самоврядуванні, Громадська організація Розвиток Громади звернулась із цим позовом до суду.

16. VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

17. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР

Частина друга статті 19 . Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017)

Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

19. Конституція України, від 28.06.1996, №254к/96-ВР

Стаття 38. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Стаття 64. Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

20. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997, №280/97-ВР (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Стаття 3. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Частина перша статті 10 . Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частина четверта статті 10 . Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Частина перша статті 46 . Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частина п`ятнадцята статті 46. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Частина сімнадцята статті 46 . Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

21. Закон України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011, №2939-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Частина друга статті 1. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Пункт 4 частини першої статті 3 . Право на доступ до публічної інформації гарантується доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

23. Аналізуючи наведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позовних вимог.

24. Обґрунтованими є посилання судів попередніх інстанцій на те, що регламент є внутрішнім нормативно-правовим актом, який регулює процедурні питання діяльності відповідної ради та не може суперечити Конституції та законам України, зокрема, встановлювати особливий режим допуску до сесій ради, відмінний від встановленого законом.

25. Так, згідно зі статтею 2 Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання із змінами від 02.03.2017 (далі - Регламент) Регламент встановлює, в тому числі, порядок скликання сесій Ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень Ради та з інших процедурних питань; порядок роботи сесії Ради; порядок проведення пленарних засідань Ради; порядок участі депутатських фракцій і груп у роботі та інші процедури, які випливають з повноважень Ради, встановлених Конституцією України і законами України.

26. Статтею 3 Регламенту Львівської міської ради 7-го скликання із змінами від 02.03.2017 встановлено, що пленарні засідання Ради, засідання постійних комісій, а також тимчасових контрольних та інших комісій Ради є відкритими і гласними, крім випадків, встановлених законами України та цим Регламентом.

27. Водночас, частинами 4 та 5 статті 3 Регламенту встановлено, що право члена територіальної громади м. Львова бути присутніми на пленарному засіданні може бути обмежено у разі відмови особи, яка бажає бути присутньою на засіданні, представити документи, що посвідчують її особу та зареєструватися у журналі присутніх на засіданні або відповідно до законодавства України в інтересах нерозголошення конфіденційної інформації про особу, державної чи іншої таємниці, що охороняється законами України.

28. У Регламенті закріплено пріоритетність надання першочергового права членам територіальної громади бути присутнім на пленарному засідання, обов`язковість реєстрації присутніх на пленарному засіданні членів територіальної громади та представників засобів масової інформації у відповідному журналі на підставі документу, що посвідчує особу (паспорт, посвідчення водія, військовий квиток, пенсійне посвідчення або посвідчення журналіста), визначення секретаріатом Ради місць для запрошених осіб, почесних гостей та присутніх членів територіальної громади м. Львова.

29. Абзац 4 пункту 4 статті 3 Регламенту встановлює, що право членів територіальної громади м. Львова та представників засобів масової інформації бути присутніми на пленарному засіданні може бути обмежено у разі відсутності вільних місць.

30. Враховуючи викладене колегія суддів Верховного Суду вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що вказаними нормами Регламенту встановлено порядок допуску до сесій ради, відмінний від установленого законом, оскільки запроваджено певні обмеження доступу до сесій, умови пропуску до зали засідань.

31. Водночас, згідно з положеннями частини другої статті 1 та пункту 4 частини першої статті 3 Закону України Про доступ до публічної інформації від 13.01.2011 №2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством.

32. Обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, з врахуванням приписів статті 64 Конституції України, можливе лише у випадках передбачених Законами України Про правовий режим надзвичайного стану (стаття 18) та Про правовий режим воєнного стану (стаття 8), якими допускається обмеження прав громадян на перебування у громадських місцях з метою усунення реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові.

33. Законодавством не передбачено можливість обмеження права бути присутнім на пленарному засіданні у зв`язку з відсутністю вільних місць, не встановлено порядок пріоритетності права тих чи інших осіб на присутність на пленарному засіданні ради.

34. Безпідставним є посилання касатора на недоведеність наявності порушеного права позивача внаслідок винесення спірної ухвали, оскільки в контексті мети, завдань та напрямків своєї діяльності (згідно з пунктом 1.1 Статуту Громадської організації "Розвиток Громади" організація є добровільним об`єднанням фізичних осіб для здійснення та захисту прав і свобод людини і громадянина, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних, екології та інших інтересів своїх членів та громадськості) Громадська організація Розвиток Громади довела порушене Львівською міською радою право, яке підлягає судовому захисту.

35. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

36. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

IХ. Судові витрати

37. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.

2. Постанову Галицького районного суду м. Львова від 17 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року в справі 461/2034/17 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий : О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С.А. Уханенко