Ухвала

від 12.01.2018 по справі 800/424/17

ВЕРХОВНИЙ СУД

ВЕРХОВНИЙ СУД

УХВАЛА

12.01.2018 Київ П/9901/300/18 800/424/17 Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Смоковича М.І., перевіривши матеріали позовної заяви громадської організації Жити чесно до Верховної Ради України про визнання протиправними дій, визнання незаконним рішення та зобов'язання вчинити дії,

встановив:

У жовтні 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла позовна заява громадської організації Жити чесно (далі - ГО Жити чесно ) до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про:

визнання протиправними дій ВРУ щодо прийняття в другому читанні та в цілому;

визнання незаконним рішення ВРУ у формі прийнятого в другому читанні та в цілому проекту Закону Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів № 6232 від 23 березня 2017 року;

зобов'язання уповноваженої особи Комітету з питань правової політики та правосуддя утриматися від візування та передання на підпис Голові ВРУ проекту Закону Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів № 6232 від 23 березня 2017 року;

зобов'язання ВРУ здійснити повторне голосування про прийняття в другому читанні та в цілому проекту Закону Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів № 6232 від 23 березня 2017 року із суворим дотриманням вимог законодавства України щодо особистого голосування.

Ухвалою від 24 жовтня 2017 року залишив без руху зазначену позовну заяву, встановивши позивачу строк для сплати судового збору.

За розпорядженням керівника апарату від 21 листопада 2017 року №1319 справу №П/800/424/17 передано на повторний автоматизований розподіл і визначено новий склад суду. Отримавши позовну заяву суд (у новому складі) ухвалою від 23 листопада 2017 року знову залишив позовну заяву ГО Жити чесно без руху, надавши позивачу строк на усунення виявлених недоліків (для виконання вимог пункту 4 частини першої статті 106 Кодексу адміністративного судочинства України, а також для надання документа про сплату судового збору).

На виконання вимог ухвали від 23 листопада 2017 року ГО Жити чесно подала суду заяву про усунення недоліків позовної заяви від 13 грудня 2017 року, до якої долучила: квитанцію про сплату судового збору №222 від 17 жовтня 2017 року; виправлену позовну заяву. Щодо останньої, то в ній зазначено ті самі позовні вимоги, що й при первинному зверненні до суду.

Питання про відкриття провадження у справі за цим позовом залишилося невирішеним, оскільки до спливу визначеного процесуальним законом строку для прийняття відповідного рішення Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність. Так, за змістом пункту 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII Про судоустрій і статус суддів (далі - Закон № 1402-VIII) Вищий адміністративний суд України діє у межах своїх повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду у складі, визначеному цим Законом, та до набрання чинності відповідним процесуальним законодавством, що регулює порядок розгляду справ Верховним Судом у складі, визначеному цим Законом.

У відповідності з положеннями пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1402-VIII Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності й Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року №2747-IV викладено у новій редакції.

Згідно з підпунктом 5 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року; далі - КАС) позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу; .

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 9 січня 2018 року для розгляду справи №800/424/17 визначено новий склад суду; суддею-доповідачем визначено суддю Касаційного адміністративного суду Смоковича М.І.

Відповідно до підпункту 12 пункту 1 Перехідних положень КАС заяви і скарги, подані до набрання чинності цією редакцією Кодексу, провадження за якими не відкрито на момент набрання ним чинності, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. Такі заяви чи скарги не можуть бути залишені без руху, повернуті або передані за підсудністю, щодо них не може бути прийнято рішення про відмову у прийнятті чи відмову у відкритті провадження за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу, якщо вони подані з додержанням відповідних вимог процесуального закону, які діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу; .

Отож, беручи до уваги те, що з позовною заявою ГО Жити чесно звернулась в жовтні 2017 року за правилами, що діяли до набрання чинності нової редакції КАС, суд при вирішенні питання щодо відкриття провадження в справі за цим позовом також братиме до уваги положення процесуального закону, чинного на дату звернення до суду.

Розглянувши позовну заяву і додані до неї документи суд вважає, що у відкритті провадження за цією позовною заявою слід відмовити з огляду на таке.

Для реалізації гарантованого у статті 55 Конституції України права кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності цих суб'єктів в Україні утворено систему адміністративних судів.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).

Відповідно до частини першої статті 17 КАС (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, було визначено в частині третій статті 17 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), за якою такими справами є: ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (пункти 1-4 зазначеної частини).

З наведеного висновується, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції КАС (як у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, так і в редакції цього Кодексу, чинній після зазначеної дати) встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження, зокрема, актів, дій чи бездіяльності ВРУ встановлювала стаття 171-1 КАС (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року). Так, за частиною першою цієї статті її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, ; 3) дій чи бездіяльності Верховної Ради України, .

Акти, дії чи бездіяльність перелічених у статті 171-1 КАС суб'єктів оскаржувалися до Вищого адміністративного суду України (частина друга статті 171-1 КАС).

У Рішенні від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституційний Суд України, серед іншого, зазначив, що юридичні форми реалізації повноважень ВРУ, Президентом України, Вищою радою юстиції та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України мають важливе значення для держави та суспільства, стосуються прав і свобод громадян, формування і функціонування суддівського корпусу. Конституційний Суд України вважає, що законодавче регулювання підсудності окремих категорій адміністративних справ, визначених оспорюваними положеннями Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-VI Про судоустрій і статус суддів та Кодексу, забезпечує передумови для неупередженого здійснення правосуддя Вищим адміністративним судом України як судом першої інстанції протягом розумного строку, закріплює гарантії справедливого судового розгляду справи та встановлює порядок ухвалення судом обґрунтованого і законного рішення.

Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002, положення статті 75 Основного Закону України у взаємозв'язку з положеннями статей 5, 76, 85 Конституції України треба розуміти так, що ВРУ як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України.

ВРУ за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України визначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.

Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій.

Звернення до суду з цим позовом обґрунтовано, з-поміж іншого, тим, що розгляд та голосування за прийняття у другому читанні та в цілому законопроекту Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів № 6232 від 23 березня 2017 року відбулося з порушенням вимог ст. ст. 27, 47 Закону України Про Регламент Верховної Ради України та ст. ст. 84, 91 Конституції України, що порушує права і свободи громадян України, представниками яких у ВРУ є народні депутати України. На думку позивача, нормотворча функція є складовою владних управлінських функцій ВРУ, тому порушення конституційних і законодавчих вимог, які регламентують порядок (процедуру) прийняття законів України зачіпає права та інтереси громадян, які після набрання чинності названим вище законодавчим актом будуть зобов'язані його дотримуватися. Тож такі права та інтереси підлягають захисту в порядку адміністративного судочинства.

На думку суду мотиви, якими позивач доводить звернення з цим позовом до суду ґрунтується на помилковому трактуванні положень закону.

Положення частини першої і другої статті 2, статті 17, частини четвертої статті 18 та статті 171-1 КАС слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції могли оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких ВРУ реалізовує свої владні повноваження, до яких не відноситься законотворча діяльність ВРУ і ті випадки, коли акти ВРУ підлягають перевірці на відповідність Конституції Україини (конституційність) Конституційним Судом України.

ВРУ є єдиним органом законодавчої влади України, до повноважень якого віднесено прийняття законів за встановленою Конституцією і Регламентом Верховної Ради України процедурою. Незгода з тим, як проходить сам процес прийняття законів у ВРУ чи голосування за той чи інший законопроект не може бути підставою для того, щоб у судовому порядку вимагати від ВРУ реалізовувати свої конституційні повноваження на прийняття закону, зокрема зобов'язувати парламент повторно провести голосування за законопроект.

Зміст наведених вище нормативних і правотворчих положень в контексті заявлених вимог дає підстави вважати, що існують (можуть існувати) спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджувальних порушень прав чи інтересів може вимагати інших юрисдикційних (не виключено й позасудових) форм захисту.

Позаяк законотворча діяльність ВРУ як єдиного органу законодавчої влади в Україні не є формою реалізації управлінських функцій, вона не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Правову позицію аналогічного змісту (у справах щодо оскарження в порядку адміністративного судочинства рішень, дій чи бездіяльності ВРУ при здійсненні функції законотворчості) неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема відповідні висновки містяться у постановах від 13 квітня 2016 року (справа № П/800/212/15), від 25 жовтня 2016 року (справа №800/234/16), від 15 листопада 2016 року (справа №800/472/16), від 24 січня 2017 року (справа № 800/386/16).

З набранням чинності Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким КАС вкладено в новій редакції, розгляд адміністративних справ щодо оскарження, зокрема, законності (крім конституційності) постанов ВРУ, а також законності дій чи бездіяльності ВРУ здійснює Верховний Суд у складі колегії Касаційного адміністративного суду (частина четверта статті 22, стаття 266 КАС в новій редакції). Водночас, беручи до уваги положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, частини другої статті 19 КАС, частини першої статті 266 КАС, суд вважає, що підхід законодавця до вирішення спорів зазначеної категорії залишився незмінним, а саме: на законотворчу діяльність ВРУ і на ті випадки, коли акти ВРУ підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на усе вищевикладене суд дійшов висновку, що законних підстав для відкриття провадження у справі за заявленим позовом немає.

Щодо сплаченого судового збору за подання цього позову, то згідно з вимогами пункту 3 частини першої статті 7 Закону України Про судовий збір питання про його повернення суд вирішуватиме, якщо надійте відповідне клопотання особи, яка його сплатила.

Керуючись підпунктами 5, 12 пункту 1 Перехідних положень, статтями 3, 22, 170, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом громадської організації Жити чесно до Верховної Ради України про визнання протиправними дій, визнання незаконним рішення та зобов'язання вчинити дії.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Суддя М.І. Смокович