Постанова

від 24.04.2018 по справі 816/2006/17

ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий І інстанції: О.О. Кукоба

24 квітня 2018 р.Справа № 816/2006/17

Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Мельнікової Л.В.

суддів - Бенедик А.П. , Жигилія С.П.

за участю секретаря судового засідання - Багмет А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду у місті Харкові справу за апеляційною скаргою Департаменту екології та природних ресурсів ОСОБА_1 обласної державної адміністрації на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 обласної громадської організації Мисливсько-рибальське товариство Кречет до Департаменту екології та природних ресурсів ОСОБА_1 обласної державної адміністрації, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет позову: Міністерство аграрної політики та продовольства України про визнання дій протиправними, незаконними, зобов'язання вчинити дії, -

В с т а н о в и л а:

10.11.2017 року позивач ОСОБА_1 обласна громадська організація Мисливсько-рибальське товариство Кречет (подалі - ПОГО МРТ Кречет ) звернувся до суду з позовом, яким, з урахуванням заяви від 22.11.2017 року (т. 1, а.с. 33-35) просить визнати протиправними та скасувати рішення Департаменту екології та природних ресурсів ОСОБА_1 обласної державної адміністрації (подалі - Департамент екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА) щодо відмови у погодженні наказу № 10 від 17.10.2017 року Про термін і порядок здійснення полювання індивідуального, колективного та облавного на диких тварин та хутрового звіра та території мисливських угідь ПОГО МРТ Кречет в мисливському сезоні 2017-2018 років ; зобов'язати Департамент екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА погодити наказ № 10 від 17.10.2017 року Про термін і порядок здійснення полювання індивідуального, колективного та облавного на диких тварин та хутрового звіра та території мисливських угідь ПОГО МРТ Кречет в мисливському сезоні 2017-2018 років (подалі - Наказ № 10).

Позивач зазначає, що у зв'язку із зібранням всіх документів, що дають право на здійснення полювання на території мисливських угідь, головою ради ПОГО МРТ Кречет був виданий Наказ № 10, який належало погодити з ОСОБА_1 управлінням лісового господарства та мисливського господарства і Департаментом екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА.

Уповноважена особа Полтавського управління лісового господарства та мисливського господарства погодила Наказ № 10. В свою чергу, відповідач відмовився його погоджувати, про що повідомив листом від 27.10.2017 року за № 2898/03-03-06.

Позивач вважає рішення відповідача про відмову в погоджені Наказу № 10 таким, що є протиправним, безпідставним, прийнятим з недотриманням вимог Закону України Про мисливське господарство та полювання , необґрунтованим та таким, що дискримінує його права і порушує принцип рівності перед законом, зазначаючи про те, що ПОГО МРТ Кречет було дотримано усі вимоги щодо процедури затвердження лімітів використання диких тварин на сезон полювання 2017-2018 роки. Позивач також зазначає, що Технічний звіт про проведення авторського нагляду по виконанню проекту розвитку мисливського господарства ПОГО МРТ Кречет був виконаний у лютому 2017 року і неодноразово надавався відповідачу для його погодження. Однак відповідач з різних приводів ухиляється від його погодження. Своїм рішенням відповідач позбавив простих мисливців - членів ПОГО МРТ Кречет законного права розпочати сезон полювання, мисливське господарство - доходів, працівників господарства - роботи та заробітної плати, державу - своєчасно сплачених податків та соціальних внесків.

В запереченнях на адміністративний позов відповідач зазначає, що використання затверджених лімітів між користувачами мисливських угідь здійснюється на підставі погоджених матеріалів обліку численності тварин та проектів відповідних лімітів, з урахуванням змін, що були внесені під час розгляду і затвердження лімітів Держкомлісгоспом або Мінекобезпеки (абз. 2 п. 2.11 Інструкції щодо застосування порядку встановлення лімітів використання диких тварин, віднесених до природних ресурсів загальнодержавного значення, наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 26.05.1999 року № 116, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.07.1999 року за № 518/3811). Обов'язки користувачів мисливських угідь визначені ч. 2 ст. 30 Закону України Про мисливське господарство і полювання. Позивач систематично не виконує вимоги, встановлені цим Законом. Відмолюючи у погоджені спірного наказу, Департамент екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА врахував результати аналізу відомостей про умови ведення позивачем мисливського господарства (загрозливе зменшення популяції мисливських тварин) і вимоги ст.ст. 2, 6, 7 Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Берн, 19.09.1979 року) і ст.ст. 8, 19, 21, 23, 27, 28, 30 Закону України Про мисливське господарство і полювання , п. 7 Порядку проведення упорядкування мисливських угідь.

На підставі звернень представників територіальних громад Терешківської, Щербанівської сільських рад та громадських організацій щодо проведення у межах наданих у користування ПОГО МРТ Кречет мисливських угідь незаконних полювань та зниженням чисельності звірів у лютому 2017 року було ініційовано проведення контрольних обліків основних видів мисливських тварин по даному господарству. Позивач відмовився від участі в проведені контрольних обліків по основних видах диких мисливських видів тварин (ст. 30 Закону України Про мисливське господарство та полювання .

Неодноразові факти проведення полювань на території заповідного урочища Вільшане , що входить до складу територій та об'єктів природного-заповідного фонду області і розташовується у межах наданих у користування ПОГО МРТ Кречет мисливських угідь, та проведення полювань у межах відтворюваних ділянок, було підтверджено проведеною 28.09.2017 року Державною екологічною інспекцією у Полтавській області позаплановою перевіркою дотримання вимог природоохоронного законодавства ПОГО МРТ Кречет .

За результатами зазначеної перевірки Держекоінспекцією у Полтавській області подано позов до адміністративного суду щодо розірвання договору про умови ведення мисливського господарства від 27.12.2007 року № 033/07.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року (постанова у повному обсязі складена 07 грудня 2017 року) адміністративний позов ПОГО МРТ Кречет задоволений.

Судовим рішенням визнано протиправною і скасовано відмову Департаменту екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА у погоджені Наказу № 10.

Департамент екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА зобов'язаний погодити Наказ № 10.

Також відповідач зобов'язаний у п'ятиденний строк з дати набрання постановою суду законної сили подати до суду звіт про виконання судового рішення.

За рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача стягнуто 1.600 грн у відшкодування витрат по сплаті судового збору.

Судове рішення вмотивовано тим, що відповідач не уповноважений на здійснення контролю за дотриманням позивачем умов ведення мисливського господарства, що визначені у договорі від 27.12.2007 року № 033/07, оскільки не є стороною такого договору. Як на дату розгляду відповідачем клопотання позивача про погодження Наказу № 10, так і на дату розгляду справи судом у спірних відносинах відсутнє судове рішення, що набрало законної сили, яким би було припинено право користування ПОГО МРТ Кречет мисливськими угіддями.

Суд звернув увагу на те, що положеннями статей 13, 16, 28 Закону України Про місцеві державні адміністрації , статей 11, 14 Закону України Про тваринний світ , статей 4, 8, 37 Закону України Про мисливське господарство та полювання визначено загальні підстави здійснення місцевими державними адміністраціями функцій державного регулювання у галузі мисливського господарства та полювання.

Натомість, повноваженнями з перевірки дотримання користувачем мисливськими угіддями умов їх використання, а також застосування заходів реагування в разі порушення таких умов, наділені виключно Держлісагентство, Держекоінспекція України та їх територіальні органи.

Враховуючи фактичні обставини справи, суд дійшов висновку, що відмовляючи ПОГО МРТ Кречет у погодженні Наказу № 10 відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, а також поза межами своїх повноважень, що визначені Конституцією та законами України.

Також судом зазначено, що у спірних відносинах дискреційне повноваження відповідача полягає у виконанні останнім вимог частини другої статті 19 Закону України Про мисливське господарство та полювання , якою передбачено, що строки полювання (конкретна дата відкриття та закриття полювання на певний вид мисливських тварин, дні полювання протягом тижня) та порядок його здійснення, а також норма добування мисливських тварин визначаються користувачем мисливських угідь у межах строків, визначених цим Законом, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями та доводяться користувачами мисливських угідь до відома громадськості. При цьому названим Законом не визначено чіткої процедури погодження відповідного наказу користувача мисливських угідь. Як наслідок, відсутність вказівки у законі на межі дискреційних повноважень органу влади призводить до довільного трактування останнім способів реалізації своїх повноважень, що не відповідає принципу дозволено лише те, що прямо передбачено законом , який закріплений у частині другій статті 19 Конституції України.

Перевірка законності будь-якого адміністративного акта, прийнятого в порядку здійснення органом влади дискреційних повноважень, проводиться шляхом здійснення судового контролю. Тобто, суди уповноважені перевіряти питання як законності самого акта органу влади, так і його суті. При цьому цей контроль має бути ефективним. Право особи на суд передбачає можливість отримати не лише формальний захист (визнання і підтвердження порушених прав), але й фактичний захист (тобто дійсне й ефективне поновлення порушених прав).

Не погоджуючись з судовим рішенням, в апеляційній скарзі Департамент екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА просить скасувати постанову суду та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволені вимог ПОГО МРТ Кречет .

Скаржник зазначає, що суд не з'ясував обставини ведення позивачем мисливського господарства. Зокрема суд не з'ясував і не врахував обставини прогресуючої динаміки зменшення кількості різних видів мисливських тварин з вини позивача, наслідком чого користувач мисливських угідь (ПОГО МРТ Кречет ) зобов'язаний виконати норми ч. 2 ст. 30 Закону України Про мисливське господарство та полювання , - самостійно припинити полювання, та вжити всі необхідні заходи щодо відновлення чисельності диких мисливських тварин до науково-обґрунтованих норм.

Скаржник вказує, що при вчиненні дій з погодження Наказу № 10 він порушив би вимоги Законодавства України, в тому числі й вимоги ратифікованих Україною міжнародних актів, зокрема, обов'язок відмовити у погодженні спірного наказу встановлений нормами Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі.

Скаржник вважає, що користувач мисливських угідь спільно з розробником Технічного звіту про проведення авторського нагляду по виконанню проекту розвитку мисливського господарства ПОГО МРТ Кречет не забезпечили виконання існуючих законних вимог при виконанні робіт з розробки документу, який є основою для здійснення введення мисливського господарства на підставі того, що містить в своєму складі кількісні та якісні показники, на основі яких користувачі мисливських угідь планують свою діяльність з розвитку та ведення мисливського господарства у межах наданих у користування мисливських угідь, в тому числі і прогнозують можливість використання природного ресурсу державного значення шляхом підготовки та розробки Проектів лімітів на добування диких мисливських тварин. Як наслідок, зазначені дії призвели до використання мисливських тварин у межах наданих у користування ПОГО МРТ Кречет мисливських угідь з порушенням вимог та норм законодавства.

Скаржник також зазначає, що на підставі звернень представників територіальних громад Терешківської, Щербанівської сільських рад та громадських організацій щодо проведення у межах наданих у користування ПОГО МРТ Кречет мисливських угідь незаконних полювань та зниженням чисельності звірів у лютому 2017 року було ініційовано проведення контрольних обліків основних видів мисливських тварин по даному господарству. Позивач відмовився від участі в проведені контрольних обліків по основних видах диких мисливських видів тварин (ст. 30 Закону України Про мисливське господарство та полювання .

Неодноразові факти проведення полювань на території заповідного урочища Вільшане , що входить до складу територій та об'єктів природного-заповідного фонду області і розташовується у межах наданих у користування ПОГО МРТ Кречет мисливських угідь, та проведення полювань у межах відтворюваних ділянок, було підтверджено проведеною 28.09.2017 року Державною екологічною інспекцією у Полтавській області позаплановою перевіркою дотримання вимог природоохоронного законодавства ПОГО МРТ Кречет .

За результатами зазначеної перевірки Держекоінспекцією у Полтавській області подано позов до адміністративного суду щодо розірвання договору про умови ведення мисливського господарства від 27.12.2007 року № 033/07.

Відзив на апеляційну скаргу не надходив, що не перешкоджає її розгляду по суті.

Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, колегія суддів частково погоджується з висновком суду, з таких підстав.

Судом встановлено, що рішенням двадцять шостого сесії ОСОБА_1 обласної ради (четвертого скликання) від 31.03.2006 року Про надання в користування мисливських угідь у відповідності до вимог ст.15 Закону України Про тваринний світ , ст.ст. 9, 22 Закону України Про мисливське господарство та полювання , ст. 43 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні ПОГО МРТ Кречет , терміном на 15 років, надані мисливські угіддя, площею 51940,00 га, на території Полтавського та Новосанжарського районів згідно додатків 1, 2, 3 (т. 1, а.с. 9-11).

27.12.2007 року між ОСОБА_1 обласним управлінням лісового та мисливського господарства та ПОГО МРТ Кречет укладено договір № 033/07 про умови ведення мисливського господарства (т. 1, а.с. 12-14), а 09.04.2010 року до Договору підписано додаткову угоду № 23 (т. 1, а.с. 15).

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 02.10.2017 року за № 530 позивачу установлені ліміти використання мисливських тварин державного мисливського фонду у сезон полювання 2017/2018 років у такій кількості: козуля - 45 одиниць, кабан - 19 одиниць, муфлон - одна одиниця (т. 1, а.с. 18-19).

17.10.2017 року керівником ПОГО МРТ Кречет виданий Наказ № 10 (т. 1, а.с. 23-25), який 18.10.2017 року погоджений ОСОБА_1 обласним управлінням лісового та мисливського господарства.

Розглянувши клопотання про погодження наказу № 10, відповідач листом від 27.10.2017 року за № 2895/03-03-06 повідомив ПОГО МРТ Кречет про те, що оскільки станом на 27.10.2017 року ПОГО МРТ Кречет не виконано вимоги діючого законодавства та підзаконних нормативних актів у галузі ведення мисливського господарства та полювання, Департаментом прийнято рішення про відмову у погоджені наказу на відкриття сезону полювання (т. 1, а.с. 27).

Крім того, в листі зазначено, що інформація з даного приводу доведена до керівництва області разом з пропозицією розглянути зазначене питання на засіданні тимчасової робочої групи з вивчення ведення мисливського господарства користувачами мисливських угідь області.

Також в листі визначено, що сам проект наказу № 10 для погодження до Департаменту екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА не надходив, на розгляді перебував лише запит про погодження означеного наказу.

Погоджуючись із загальним висновком суду щодо обґрунтованості вимог позивача про визнання протиправним та скасування рішення Департаменту екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА про відмову у погодженні Наказу № 10, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Колегія суддів також зазначає, що суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Отже несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Колегія суддів зауважує, що в рішенні, що викладене у листі від 27.10.2017 року за № 2895/03-03-06 на адресу позивача ПОГО МРТ Кречет , про відмову у погодженні Наказу № 10, відповідач не визначив конкретних причин, які обумовили його прийняття.

Наведені в означеному листі цитати із ст. 28 Закону України Про мисливське господарство та полювання та із Порядку проведення упорядкування мисливських угідь не надають можливості дійти остаточного висновку стосовно причин прийняття Департаментом екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА рішення про відмову у погоджені Наказу № 10, а також не вказують на те, на яких правових нормах основана дискреція Департаменту.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду про те, що оскаржуване, по суті вимог позову, рішення відповідача від 27.10.2017 року не відповідає критерію оцінки, установленому п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України, у зв'язку з чим, рішення є протиправним і підлягає скасуванню.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду про обґрунтованість вимоги ПОГО МРТ Кречет про зобов'язання відповідача погодити Наказ № 10.

При цьому, колегія суддів погоджується з доводами суду про те, що право особи на суд передбачає можливість отримати не лише формальний захист (визнання і підтвердження порушених прав), але й фактичний захист (тобто дійсне й ефективне поновлення порушених прав). Однак вважає, що в даному випадку цей принцип застосуванню не підлягає з огляду на те, що оскаржуване позивачем рішення є невмотивованим і судом не встановлено як юридичний факт, що саме ті підстави, які визначені позивачем в позовній заяви або відповідачем в запереченнях на позов дійсно були підставами для прийняття цього рішення.

Крім того колегія суддів завертає увагу на те, що наказ № 10 до Департаменту екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА для його погодження відповідачем позивач не надавав. Зазначена обставина учасниками справи не спростовується, хоча і не була покладена в основу прийнятого відповідачем рішення.

Оскільки судом зазначені обставини залишені поза увагою і цим обставинам не надана належна правова оцінка, колегія суддів дійшла висновку про часткові обґрунтованість апеляційної скарги та необхідність скасування постанови Полтавського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року в частині, якою судом задоволені вимоги позивача про зобов'язання відповідача погодити Наказ № 10 з прийняттям нового судового рішення про відмову в їх задоволені.

Відповідно до п.п. 1 та 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За приписами ч. 1 та 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).

Частиною 2 ст. 9 КАС України визначено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно ч. 4 ст. 245 КАС України у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Враховуючи вищенаведені обставини, на підставі ч. 2 ст. 9, ч.ч. 2, 3, 4 ст. 245 КАС України, суд зобов'язує Департамент екології та природних ресурсів ОСОБА_1 ОДА повторно розглянути звернення ПОГО МРТ Кречет щодо погодження Наказу № 10.

З урахуванням встановленого факту невиконання відповідачем вимог щодо обґрунтування прийнятого рішення, колегія суддів не вбачає підстав для надання правової оцінки інших доводам апеляційної скарги.

На підставі наведеного, керуючись 292, 293, 308, 310, 313, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Департаменту екології та природних ресурсів ОСОБА_1 обласної державної адміністрації задовольнити частково.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року скасувати в частині, якою Департамент екології та природних ресурсів ОСОБА_1 обласної державної адміністрації зобов'язаний погодити наказ ОСОБА_1 обласної громадської організації Мисливсько-рибальське товариство Кречет від 17 жовтня 2017 року № 10 Про термін і порядок здійснення полювання індивідуального, колективного та облавного на диких парнокопитних тварин та хутрового звіра на території мисливських угідь ОСОБА_1 обласної громадської організації Мисливсько-рибальське товариство Кречет в мисливському сезоні 2017 - 2018 років , з прийняттям нового судового рішення, яким:

Зобов'язати Департамент екології та природних ресурсів ОСОБА_1 обласної державної адміністрації повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 обласної громадської організації Мисливсько-рибальське товариство Кречет про погодження наказу від 17 жовтня 2017 року № 10 Про термін і порядок здійснення полювання індивідуального, колективного та облавного на диких парнокопитних тварин та хутрового звіра на території мисливських угідь ОСОБА_1 обласної громадської організації Мисливсько-рибальське товариство Кречет в мисливському сезоні 2017 - 2018 років .

В іншій частині постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року, - залишити без змін.

Постанова Харківського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття. Учасники справи, а також особи, які не брали участь у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених Кодексом адміністративного судочинства України. Касаційна скарга на судове рішення подається безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_2 Судді (підпис) (підпис) ОСОБА_3 ОСОБА_4 Повне судове рішення буде складено і підписано 27 квітня 2018 року.