Постанова

від 02.05.2018 по справі 806/7339/13-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 травня 2018 року

м. Київ

справа №806/7339/13-а

адміністративне провадження №К/9901/1871/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді доповідача Кравчука В.М.,

суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.

розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 05.02.2014 (суддя Панкеєва В.А.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.05.2014 (судді Бучик А.Ю., Майора Г.І., Одемчука Є.В.) у справі №806/7339/13-а за позовом заступника прокурора Житомирської області до Житомирської міської ради, третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача - Приватне підприємство "Відлуння" про визнання протиправним та скасування рішення №579 від 11.07.2013 року.

І. ПРОЦЕДУРА

1. Прокурор м. Житомира в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Житомирської міської ради, третя особа без самостійних вимог на стороні відповідача - Приватне підприємство "Відлуння", в якому прокурор просив визнати протиправним та скасувати рішення 24 сесії 6 скликання Житомирської міської ради № 579 від 11 липня 2013 року "Про вилучення, припинення, надання права користування земельними ділянками юридичним і фізичним особам" у частині затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміна цільового використання) та надання в оренду Приватному підприємству "Відлуння" земельної ділянки площею 1,3057 га (кадастровий номер 1810136300:08:008:0018) за адресою м. Житомир, вул. Домбровського, 25, для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.

2. Підставами позову є порушення міською радою під час затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання в оренду ПП "Відлуння" земельної ділянки площею 1,3057 га за адресою м. Житомир, вул. Домбровського, 25 порядку та умов зміни її цільового призначення, порушення встановленого законом мораторію на зміну цільового призначення земельної ділянки рекреаційного призначення. Рішення прийняте з порушенням вимог ст. ст.20, 96, 134 Земельного кодексу України, ст.1 Закону України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах", ст.24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та ст.48 "Про фізичну культуру та спорт".

3. Ухвалою Корольовського районного суду м. Житомира від 18.09.2013 відмовлено у відкритті провадження, оскільки спір підвідомчий господарському суду.

4. Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28.10.2013 скасовано ухвалу Корольовського районного суду м. Житомира від 18.09.2013, а справу направлено для продовження розгляду до Житомирського окружного адміністративного суду.

5. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 05.02.2014, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.05.2014, в задоволенні позову прокурора м. Житомира відмовлено за безпідставністю.

6. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від за клопотанням прокурора забезпечено позов шляхом зупинення дії п. 4 рішення 24 сесії 6 скликання Житомирської міської ради № 579 від 11.07.2013.

7. 05.06.2014 заступник прокурора м. Житомира в інтересах держави подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу. Просить скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 05.02.2014, ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.05.2014, прийняти нове рішення, яким позов задоволити повністю.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.06.2014 відкрито касаційне провадження.

9. 05.01.2018 справу передано до Верховного Суду.

10. Ухвалою від 16.01.2018 Верховний Суд прийняв справу до провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Рішенням Житомирської міської ради від 29.09.2005 № 553 "Про вилучення і надання права користуватися земельними ділянками, надання дозволу на складання проектів відведення юридичним та фізичним особам міста", пунктом 2.2.91.3 якого ПП "Відлуння" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,3057 га на вул. Домбровського, 25 та зміни її цільового використання з громадського призначення (фізична культура та спорт) на комерційне використання (ринкова інфраструктура) - після представлення затвердженого акту державної приймальної комісії про готовність закінченого будівництва об'єкта (стадіону) по вул. Черняховського,102 до експлуатації (а.с.46).

12. На підставі клопотання ПП "Відлуння" від 23.07.2009 № 97 Рішенням Житомирської міської ради № 1037 від 05.08.2009 пунктом 1.17. внесено зміни в абзац 9 пункту 2.2.91.3 Рішення сесії міської ради від 29.09.2005 № 553 та замість фрази: "Після представлення затвердженого акту державної приймальної комісії про готовність закінченого будівництва об'єкт (стадіону) на вул. Черняховського,102 до експлуатації" читати: "Відновити поле для міні-футболу на території гідропарку (КП "Парк культури та відпочинку ім. Ю.Гагаріна"); поле для міні-футболу за адресою пров. Чапаєва, 30, (спортивний клуб "Вікторія"); поле для міні-футболу за адресою вул. Кібальчича, 7, (школа № 14); волейбольно-баскетбольний майданчик за адресою вул. Любарська, 4 (спортивний клуб "Факел") .

Доручено міському голові укласти (підписати) інвестиційну угоду з ПП "Відлуння" про відновлення вищевказаних об'єктів (а.с.47-52).

13. На підставі договору купівлі-продажу від 17.06.2011 ПП "Відлуння" придбало у власність майновий комплекс стадіону "Авангард", що знаходиться земельній ділянці за адресою м. Житомир, вул. Домбровського, 25.

14. Рішенням Житомирської міськради № 221 від 24.10.2011 "Про вилучення, припинення, надання користування земельними ділянками юридичним і фізичним особам та внесення змін до рішень міської ради" поновлено ПП "Відлуння" договір оренди земельної ділянки площею 1,3057 га на вул.Домбровського, 25 (для громадського призначення) на 1 рік (попередній договір оренди зареєстрований у Житомирській регіональній філії Центру ДЗК 05.02.2009 р. № 040920900069) та змінено об'єкти будівництва з умовами на:

- облаштувати поле для міні-футболу розміром 42х22 м. кв. з монтажем штучного синтетичного покриття, що сертифіковане в Україні, із встановленням огородження та освітлення, відновити бігову доріжку та стрибкову яму стадіону за адресою, вул. Л.Ураїнки, 71, (ЗОШ № 19);

- відновити бігову доріжку, поле (трава) та стрибкову яму стадіону за адресою вул. Перемоги, 79 (ЗОШ № 7);

- облаштувати поле для міні-футболу розміром 42х22 м.кв. з монтажем штучного синтетичного покриття, що сертифіковане в Україні, із встановленням огородження та освітлення за адресою проспект Миру, 59, (ЗОШ № 26);

- облаштувати поле для міні-футболу розміром 42х22 м.кв. з монтажем штучного синтетичного покриття, що сертифіковане в Україні, із встановленням огородження та освітлення, відновити існуючий баскетбольний майданчик (заміна асфальтного покриття, щитів та іншого обладнання) за адресою майдан Згоди (ЗОШ № 8);

- облаштувати поле для міні-футболу розміром 42х22 м.кв. з монтажем штучного синтетичного покриття, що сертифіковане в Україні, із встановленням огородження та освітлення за адресою вул. Черняховського, 48 (ЗОШ № 32);

- протягом місяця з дати укладення даного договору виготовити та погодити кошторисну документацію на виконання робіт з облаштування міні футбольних полів з керівниками відповідних загальноосвітніх закладів, управлінням освіти та управлінням сім'ї, молоді та спорту міської ради.

Після виконання робіт за вказаними адресами ПП "Відлуння" слід звернутися до загальноосвітніх шкіл з актом приймання-передачі зазначених об єктів та передати їх безкоштовно на баланс відповідним школам для подальшого використання та утримання. Орендарю виконати зазначені умови протягом року з моменту укладення договору оренди землі. При укладанні договору оренди землі в розділ "Інші права та обов'язки сторін" передбачити вищевказані зобов'язання орендаря.

Рішенням Житомирської міськради № 221 від 24.10.2011 визнано таким, що втратив чинність пункт 1.17 рішення Житомирської міської ради від 05.08.2009 № 1037, додаток 12 рішення Житомирської міської ради від 05.08.2009 р. № 1041. Також поновлено договір оренди земельної ділянки площею 1,3057 га та встановлено умови щодо облаштування спортивних майданчиків (а.с.53).

15. 23.04.2012 ПП "Відлуння" уклало з КП Житомирський міський центр земельних відносин договір № 44/12-Д про виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміна цільового призначення) на вул. Домбровського, 25 у м. Житомирі для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури. Підставою його розроблення стало рішення міської ради від 29.09.2005 № 553.

16. В подальшому Рішенням міської ради від 11.07.2013 № 568 прийнято в комунальну власність територіальної громади м. Житомира від ПП "Відлуння" облаштування спортивних майданчиків (а.с.45).

17. Житомирська міська рада прийняла рішення 11.07.2013 № 579 "Про вилучення, припинення, надання права користування земельними ділянками юридичним і фізичним особам", яким, зокрема пунктом 4, затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПП "Відлуння" площею 1,3057 га за адресою вул.Домбровського,25, м.Житомир (а.с.40-41). Крім того, земельна ділянка площею 1,3057 га відповідно до п.13 Додатку № 2 до рішення № 579 від 11.07.2013 р., надана ПП "Відлуння" для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури на підставі договору оренди майна від 11.05.1998 та схеми генплану.

18. Згідно з листом виконавчого комітету Житомирської міської ради № 15/6596 від 16.08.2013 детальний план території, а також план зонування території в м. Житомирі на вул. Домбровського, 25, які передбачали можливість розширення об'єкту торгівлі не затверджувались.

19. Висновком Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради № 108/13 від 20.06.2013 та Управління Держземагенства у Житомирському районі Житомирської області № 238/1-з від 01.07.2013 погоджено проект із землеустрою стосовно відведення земельної ділянки загальною площею 1,3057 га на вул. Домбровського, 25 у м. Житомирі для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (зміна цільового призначення).

20. Окрім того, в 2007 році Житомирська міська рада рішенням від 22.11.2007 визнала таким, що втратив чинність п. 2.3 рішення міськвиконкому від 27.10.2005 № 710 щодо надання дозволу ПП "Відлуння" на розміщення стадіону на вул. Черняховського, 102-а у зв'язку з закінченням терміну дії зазначеного рішення та через невиконання вимог рекомендації постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування міської ради (а.с.122).

21. Постановою від 20.08.2013 заступник прокурора м. Житомир призначив проведення в порядку прокурорського нагляду перевірку за додержанням і застосуванням законів при прийнятті Житомирською міською радою рішення від 11.07.2013 в частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання в оренду ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,0060 га на АДРЕСА_1, ОСОБА_2 двох земельних ділянок площею 0,1034 га та площею 0,0167 га на АДРЕСА_1, ПП "Відлуння" земельної ділянки площею 1,3057 га на вул. Домбровського, 25 у м. Житомирі.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

22. Звертаючись до суду з позовом, прокурор покликався на такі аргументи:

А) обов'язковою умовою надання дозволу ПП "Відлуння" на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміни її цільового призначення було складання та затвердження акту державної приймальної комісії про готовність закінченого будівництва стадіону на вул. Черняховського, 102 у м. Житомирі до експлуатації, проте така умова не настала;

Б) Житомирська міська рада погодила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не взявши до уваги, що на час погодження проекту документ, що посвідчує право ПП "Відлуння" на її користування був відсутній;В) детальний план території, план зонування території в м. Житомирі за адресою вул. Домбровського, 25, які б передбачали можливість розширення об'єкту торгівлі не затверджувались, що є порушення ч.3 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";

Г) відповідач порушив порядок зміни цільового призначення цієї земельної ділянки, оскільки відповідно до ст.48 Закону України "Про фізичну культуру та спорт" не допускається зміна цільового призначення спортивних споруд. Крім того, Законом України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах", який набрав чинності з 13.04.2011) встановлено строком на 5 років мораторій на зміну цільового призначення земельних ділянок та об'єктів фізичної культури та спорту.

23. Заперечуючи позовні вимоги, третя особа покликалась на законність рішення Житомирської міської ради № 579 від 11 липня 2013 року в частині затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміна цільового використання) та надання в оренду ПП "Відлуння" земельної ділянки площею 1,3057 га, оскільки всі умови орендар виконав перед міською радою, на цій земельній ділянці знаходиться стадіон, що перебуває у його приватній власності. Крім того, оскаржуване рішення вичерпало свою дію фактом його виконання, тому не може бути змінено чи скасовано. ПП "Відлуння" не повинно було і не мало змоги перевірити правильність рішення міської ради та в той же час мало обґрунтовані очікування, що орган місцевого самоврядування діятиме належно.

Покликалось на ст.1 першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

ІV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

24. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи в позові, виходили з наступного.

25. Відповідно до ч.3 ст.7 Закону України "Про оренду землі" (від 06.10.1998 р. № 161-XIV із змінами і доповненнями) до особи, якій перейшло право власності на житловий будинок, будівлю або споруду, що розташовані на орендованій земельній ділянці, також переходить право оренди на цю земельну ділянку. Договором, який передбачає набуття права власності на житловий будинок, будівлю або споруду, припиняється договір оренди земельної ділянки в частині оренди попереднім орендарем земельної ділянки, на якій розташований такий житловий будинок, будівля або споруда.

До ПП "Відлуння" перейшло право оренди на земельну ділянку площею 1,3057 га на вул. Домбровського, 25 у м. Житомирі у зв'язку з придбанням у власність майнового комплексу стадіону "Авангард", що знаходиться на ній.

26. Покликаючись на рішення Конституційного Суду від 16 квітня 2009 року за № 7-рп/2009, у якому йдеться, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання, суди дійшли висновку, що рішення міської ради від 11.07.2013 року №579 в оскажуваній частині вичерпало свою дію фактом його виконання, тому не може бути скасоване чи змінене, а захист прав юридичної особи може здійснюватись лише в напрямку подолання негативних наслідків, що виникли внаслідок прийняття такого адміністративного акта.

27. Суди вказали, що навіть при допущенні деяких порушень закону державним органом, юридична особа не може відповідати за їх помилки, що прослідковується в рішеннях Європейського суду з прав людини. Звертаючись із заявою до уповноважених органів та, виконуючи визначені чинним законодавством умови та, дотримуючись відповідного порядку, третя особа - ПП "Відлуння" мало право очікувати про набуття права користування в значенні статті 1 Першого Протоколу до Конвенції.

28. Таким чином, отримавши у власність спірну земельну ділянку, ПП "Відлуння" керувалося законними інтересами, тобто, мало намір користуватися земельною ділянкою та отримувати в результаті цього відповідні блага. В той же час, допущені відповідачем, на думку прокурора, порушення не можуть бути підставою для позбавлення третьої особи земельної ділянки, як з огляду на вимоги національного законодавства в розрізі конкретних обставин даної справи, так і враховуючи вимоги Конвенції та практики Європейського суду з прав людини. Жодних доказів вини ПП "Відлуння" при передачі йому у користування земельної ділянки не надано.

29. Також суди визнали необґрунтованими доводи прокурора про те, що міська рада не мала права затверджувати проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміна цілового призначення) та надавати в оренду ПП "Відлуння" вказану земельну ділянку, оскільки міська рада надала дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки та зміни цільового використання з громадського призначення (фізична культура та спорт) на комерційне використання (ринкова інфраструктура) ще своїм рішенням від 29.09.2005 р. № 553, до набрання чинності Законом України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах".

30. Безпідставним є посилання щодо незаконності передачі в користування третій особі земельної ділянки через відсутність плану зонування території згідно з Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", адже власне позивачем стверджується про віднесення спірної ділянки до земель рекреаційного призначення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

31. Касаційна скарга заступника прокурора м. Житомир містить наступні доводи:

А) Рішенням Житомирської міської ради № 579 від 11.07.2013 незаконно затверджено проект землеустрою щодо відведення ПП "Відлуння" в оренду земельну ділянку площею 1,3057 га на вул. Домбровського, 25 у м. Житомирі та надано в оренду для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, оскільки орендар не виконав зобов'язань, передбачених раніше прийнятим рішенням № 553 від 29.09.2005, яким було надано дозвіл на зміну цільового призначення цієї земельної ділянки.

В свою чергу, дозвіл на зміну цільового призначення мав би юридичну силу лише після настання певної події - затвердження акту державної приймальної комісії про готовність закінченого будівництва стадіону на вул. Черняховського, 102 у м. Житомирі (п.2.2.91.3 рішення № 553 від 29.09.2005). Тобто, ПП "Відлуння", яке мало облаштувати стадіон, однак цих зобов'язань не виконало.

Прокурор стверджує, що п.2.2.91.3 рішення № 553 від 29.09.2005 залишився чинним, незважаючи на те, що п.1.17 рішення № 1073 від 05.08.2009 його було скасовано, бо послідуючим рішенням № 221 від 24.10.2011 визнано таким, що втратив чинність п.1.17 рішення № 1073 від 05.08.2009.

Таким чином, дозвіл на зміну цільового призначення вказаної земельної ділянки не був наданий до набрання чинності Законом України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах". У зв язку з цим, міська рада не могла затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміна цільового призначення) та надати її в оренду.

Б) відповідно до ст.48 Закону України Про фізичну культуру і спорт земельна ділянка на якій розташовані спортивні споруди належить до земель рекреаційного призначення, а зміна цільового призначення спортивних споруд не допускається.

В) суди не взяли до уваги, що право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації, тому помилковим є висновки судів про автоматичний перехід права ПП "Відлуння" на оренду земельної ділянки, на якій розташований належний йому стадіон.

Г) частиною 3 статті 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності заборонено передавати для містобудівних потреб у власність чи користування земельні ділянки із земель державної чи комунальної власності у разі відсутності плану зонування або детального плану території. Оскільки такі у даній справі відсутні, міська рада з цих підстав також не мала права приймати оскаржуване рішення.

Д) висновки судів про те, що оскаржуване рішення є рішенням ненормативного характеру, тому не підлягає скасуванню є необґрунтованим, так як відповідно до ч. 2 ст. 144 Конституції України рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

32. 31.01.2018 до Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від ПП "Відлуння", яке просить залишити судові рішення без змін. Вважає, що суди правильно встановили відсутність підстав для скасування Рішення Житомирської міської ради № 579 від 11.07.2013, яким фактично затверджено проект землеустрою щодо відведення ПП "Відлуння" в оренду земельної ділянки площею 1,3057 га та надано її в оренду, оскільки дозвіл на складання проекту землеустрою та зміни цільового призначення (фізична культура і спорт) на комерційне (для будівництва і обслуговування будівель торгівлі) був наданий рішенням № 553 від 29.09.2005. На цей час мораторій на зміну цільового призначення не діяв. Звертає увагу, що рішення яким надано цей дозвіл є чинним.

33. Прокурор не обґрунтував, яким чином завдано шкоду правам та інтересам територіальної громади чи держави.

34. 02.02.2018 до Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від Житомирської міської ради, яке також просить залишити судові рішення без змін. Зазначає, що дозвіл ПП "Відлуння" на складання проекту землеустрою та зміни цільового призначення земельної ділянки наданий в 2005, коли мораторій на зміну цільового призначення не діяв.

Дозвіл є наступною підставою для розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Після надання дозволу надано і право оренди земельної ділянки, якою ПП "Відлуння" належно користується і по тепер, і на якій розташований об'єкт нерухомості, що належить йому на праві власності.

IVІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

35. Перевіривши доводи касаційної скарги на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, Верховний Суд дійшов до таких висновків.

36. У справі, що розглядається, предметом касаційного оскарження є правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права при постановленні судових рішень, якими відмовлено повністю в задоволенні вимог про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування у частині затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміна цільового використання) та надання в оренду ПП "Відлуння" земельної ділянки площею 1,3057 га за адресою м. Житомир, вул. Домбровського, 25, для будівництва та обслуговування будівель торгівлі.Для правильного вирішення даного спору необхідно визначити не лише предмет позову, а й з ясувати усі підстави, що входять до предмета доведення такого позову та, виходячи з установленого, застосувати ті норми права, якими вони регулюються.

37. Суди встановили, що підставами скасування Житомирської міської ради № 579 від 11 липня 2013 року є фактично оспорювання прокурором дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,3057 га за адресою м. Житомир, вул. Домбровського, 25 та зміни її цільового використання з громадського призначення (фізична культура та спорт) на комерційне використання (ринкова інфраструктура) наданого ПП Відлуння рішенням № 553 від 29.09.2005.

38. Прокурор заперечував правомірність надання вказаного дозволу з таких причин: невиконання ПП Відлуння умов, що ставились цим рішенням; зміна цільового призначення земельної ділянки рекреаційного призначення в під час дії мораторію на зміну її цільового призначення.

39. Згідно з статтею 20 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваного рішення) віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

40. Статтею 51 Земельного кодексу України визначено, що до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.

41. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірна земельна ділянка на яку третій особі надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо її відведення, погоджено проект землеустрою належить до земель рекреаційного призначення.

42. Згідно з частинами 1, 3, 4 статті 52 ЗК України землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом. З метою запобігання масовим проявам зміни цільового призначення і забудови окремих земельних ділянок рекреаційного призначення незалежно від форми власності в містах та інших населених пунктах (зелених зон, зелених насаджень, об'єктів фізичної культури і спорту), що призводить до погіршення санітарно-гігієнічних, рекреаційних та спортивно-оздоровчих умов життя громадян, а також фізичного і естетичного виховання дітей та молоді прийнято Закон України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах", який набрав чинності з 13.04.2011. Вказаним Законом введено мораторій строком на п'ять років на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення незалежно від форми власності в містах та інших населених пунктах, в тому числі, земельних ділянок об'єктів фізичної культури і спорту.За змістом частини 2 статті 1 Закону такий мораторій не поширюється на суспільні відносини, що виникають у разі передачі у власність або користування земельних ділянок за проектами землеустрою щодо відведення таких земельних ділянок із зміною їх цільового призначення згідно з одержаними в установленому порядку до набрання чинності цим Законом дозволами на їх розроблення.

43. Колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій правильно встановили, що, по-перше, дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,3057 га за адресою м. Житомир, вул. Домбровського, 25 та зміни її цільового використання з громадського призначення (фізична культура та спорт) на комерційне використання (ринкова інфраструктура) наданий ПП Відлуння рішенням № 553 від 29.09.2005, тобто тоді, коли мораторію на зміну цільового призначення земельних ділянок рекреаційного призначення не було.

44. По-друге, згідно з п.2.2.91.3 рішення № 553 від 29.09.2005, ПП "Відлуння" зобов'язувалось представити затверджений акт державної приймальної комісії про готовність закінченого будівництва стадіону вул. Черняховського,102.

Проте, цей пункт рішення було змінено змінено п.1.17 рішення Житомирської міської ради № 1037 від 05.08.2009, яким було встановлено орендарю інші умови, оскільки з ясувалось, що площа земельної ділянки по вул.Черняховського, 102 не відповідає вимогам державних будівельних норм. Крім того, було прийнято рішення від 22.11.2007 № 885 про відміну п.2.3 рішення міськвиконкому від 27.10.2005 р. № 710, яким надавався дозвіл на розробку проектно-кошторисної документації ПП "Відлуння" на розміщення стадіону по вул. Черняховського, 102-а, тому розміщення повнопрофільного стадіону в м.Житомирі по вул. Черняховського, 102 неможливо.

Згодом, на підставі договору купівлі-продажу від 17.06.2011 ПП "Відлуння" придбало у власність майновий комплекс стадіону "Авангард", що знаходиться земельній ділянці за адресою м. Житомир, вул. Домбровського, 25.В подальшому, рішенням Житомирської міськради № 221 від 24.10.2011 визнано таким, що втратив чинність пункт 1.17 рішення Житомирської міської ради від 05.08.2009 № 1037, додаток 12 рішення Житомирської міської ради від 05.08.2009 р. № 1041.

Також поновлено договір оренди земельної ділянки площею 1,3057 га та встановлено умови щодо облаштування спортивних майданчиків.

45. Отже, фактично встановлено дещо інші умови (облаштування спортивних майданчиків), ніж ті, що передбачались рішення № 553 від 29.09.2005 та рішенням № 1037 від 05.08.2009 і були відмінені. Таким чином, умовами надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,3057 га за адресою м. Житомир, вул. Домбровського, 25 та зміни її цільового використання з громадського призначення (фізична культура та спорт) на комерційне використання (ринкова інфраструктура), що надавався ПП Відлуння рішенням № 553 від 29.09.2005 стали умови, визначені в рішенні Житомирської міськради № 221 від 24.10.2011.

46. Рішенням міської ради від 11.07.2013 № 568 прийнято в комунальну власність територіальної громади м.Житомира від ПП "Відлуння" облаштування спортивних майданчиків, що свідчить про виконання своїх зобов'язань орендарем ПП Відлуння перед міською радою.

47. Лише після цього, як правильно установлено судами, Житомирська міська рада прийняла рішення 11.07.2013 № 579, пунктом 4 якого затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ПП "Відлуння" площею 1,3057 га за адресою вул. Домбровського,25, м. Житомир та надала в оренду для будівництва і обслуговування будівель торгівлі.

48. Отже, обставини, на які покликався заступник прокурора м. Житомир як на підставу скасування рішення 11.07.2013 № 579, належним чином перевірені та оцінені судами попередніх інстанцій і не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду.

49. Окрім того, Cуд звертає увагу, що у разі прийняття органом місцевого самоврядування (як суб'єктом владних повноважень) ненормативного акта, що застосовується одноразово, який після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

50. Відповідно до пункту 15 частини 1 статті 26 та статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7рп/2009 ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому порядку.

51. Оскільки на підставі оскаржуваного рішення Житомирської міської ради 11.07.2013 № 579 у ПП Відлуння вже виникли правовідносини щодо права користування землею та вони породили певні правові наслідки, тому таке рішення має ознаки ненормативного правового акту.

52. Рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст. 16 Цивільного кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема й права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

53. Тобто підставами для визнання акта незаконним є невідповідність його вимогам чинного законодавства і визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, а також порушення у зв'язку з цим прав та охоронюваних законом інтересів позивача (держави в даному випадку).

Суди попередніх інстанцій установили, що оскаржуване рішення 11.07.2013 № 579 було прийнято радою в межах компетенції та наданих їй законом повноважень. Водночас судами не установлено невідповідність оскаржуваного акта органу місцевого самоврядування вимогам законодавства, та, відповідно, порушень закону, які є підставою для його скасування, як незаконного.

54. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі, якими доводи скаржника відхилено.

55. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

56. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області залишити без задоволення.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 05.02.2014 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.05.2014 у справі №806/7339/13-а - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя О.П. Стародуб