Постанова

від 29.05.2018 по справі 826/17740/17

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/17740/17 Суддя першої інстанції: Каракашьян С.К.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 травня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2018 року, проголошене о 10 годині 44 хвилин, повний текст якого складено 16 березня 2018 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича про зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А :

У грудні 2017 року ОСОБА_2 (далі - Позивач, ОСОБА_2.) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича (далі - Відповідач, Київський міський голова) про зобов'язання …видати наказ та виконати всі вимоги проведення громадянської експертизи у відповідності з вимогами законодавства про проведення громадської експертизи діяльність Київської міської державної адміністрації (КМДА), його структурного підрозділу Департамент соціальної політики (ДСП) щодо дотримання прав людини, надання соціальних послуг особам похилого віку, ветеранів праці та війни, інвалідам, які перебувають в інтернатних установах. .

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.03.2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що вимоги запиту про подання всієї наявної інформації по предмету громадської експертизи не відповідають нормативно визначеній вимозі щодо переліку документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи. Крім того, суд підкреслив, що оскільки заяву щодо проведення громадської експертизи було подано юридичною особою, наслідки її розгляду можуть стосуватися виключно її прав, інтересів та обов'язків, а не прав Позивача як керівника.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог. При цьому посилається на те, що судом першої інстанції не було вірно встановлено об'єкт громадської експертизи, не враховано, що представляти інтереси Київського міського голови може він сам або уповноважена на те довіреністю особа, у той час як заступник директора Департаменту соціального захисту виконавчого органу Київської міської ради, який підписав лист від 14.12.2017 року №051/42711-1-015, такими повноваженнями не наділеній, а викладені у листі аргументи братися до увагу судом не можуть. Крім того, незазначення переліку документів та інших матеріалів, що необхідні для проведення експертизи, не є підставою для відмови в її проведенні, на що не звернув увагу суд першої інстанції. Окремо Апелянт наголошує, що він, як голова правління громадської організації, має право представляти її інтереси без довіреності.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.04.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У відзиві на апеляційну скаргу Київський міський голова просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своєї позиції зазначає, що відсутність у запиті переліку документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи, як вірно зазначив суд першої інстанції, є підставою для відмови в її проведенні. Крім того, вказує, що Позивач як фізична особа, жодним чином не обґрунтовує порушення його прав і свобод.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11.05.2018 року справу призначено до розгляду за правилами п. 1 ч. 1 ст. 311 КАС України у порядку письмового провадження на 29.05.2018 року.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_2 є керівником громадської організації Ветеранів праці та війни, інвалідів , зареєстрованої в якості юридичної особи 23.03.2015 року (а.с. 7).

27.11.2017 року ГО Ветеранів праці та війни, інвалідів звернулося до голови Київської міської державної адміністрації Кличка В.В. із запитом на проведення громадської експертизи (а.с. 5), а саме - експертизи діяльності Київської міської державної адміністрації (КМДА), його структурного підрозділу Департаменту соціальної політики щодо дотримання прав людини, надання соціальних послуг особам похилого віку, ветеранів праці та війни, інвалідам, які перебувають в інтернатних установах.

Метою громадської експертизи було визначено: дослідження умов утримання, надання соціальних послуг та дотримання прав людини особам похилого віку, ветеранам праці та війни, інвалідам, які перебувають в інтернатних установах, підпорядкованих Департаменту соціальної політики КМДА; оцінка ефективності, професійності діяльності керівництва та співробітників Департаменту соціальної політики КМДА Київської міської державної адміністрації при реалізації соціальних програм, покладених на них Київською міською радою.

У зв'язку з викладеним, ГО Ветеранів праці та війни, інвалідів просило Відповідача офіційно повідомити: про наміри співробітничати по даному питанню; погодити та здійснити комплекс заходів по забезпеченню своєчасного та якісного проведення громадської експертизи; надати всю наявну інформацію по вищевказаному предмету громадської експертизи.

На підставі доручень Київського міського голови від 28.11.2017 року №42711 (а.с. 25) та заступника голови Київської міської державної адміністрації М. Поворозника від 29.11.2017 року №42711 (а.с. 24) даний запит було розглянуто заступником директора Департаменту соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Л. Черкашиною (далі - Заступник директора ДСП).

Листом від 14.12.2017 року №051/42711-1-015 Заступник директора ДСП повідомила ГО Ветеранів праці та війни, інвалідів про невідповідність запиту від 27.11.2017 року вимогам п. 3 Порядку сприяння проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 року №976, а саме - не надано перелік документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи (а.с. 6, зворотній бік).

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів п. 3 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 року №976 Порядку сприяння проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, а також положень ст. ст. 53, 56 КАС України, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог, оскільки заява ГО Ветеранів праці та війни, інвалідів не відповідала вимогам законодавства, а матеріали справи не містять доказів порушення прав ОСОБА_2 як фізичної особи, оскільки із заявою про проведення громадської експертизи зверталося громадське об'єднання.

З таким висновком суду першої інстанції не можна не погодитися з огляду на таке.

Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 року №976 Порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади (далі - Порядок) визначає процедуру сприяння проведенню інститутами громадянського суспільства та громадськими радами, утвореними відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. N 996 Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики , громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади.

Абзацом 1 пункту 3 вказаного Порядку передбачено, що орган виконавчої влади сприяє інституту громадянського суспільства у проведенні громадської експертизи у разі надходження від нього письмового запиту із зазначенням: його найменування, відомостей про легалізацію, місцезнаходження та електронної адреси (за наявності); предмета і мети громадської експертизи; переліку документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи (далі - матеріали); адреси, за якою надсилається відповідь на запит, або прізвища, ім'я та по батькові особи, уповноваженої одержати таку відповідь, її контактного телефону і електронної адреси (за наявності).

Тобто, законодавцем передбачено вичерпні та обов'язкові вимоги до письмового запиту щодо проведення громадської експертизи, які включають у себе необхідність зазначення переліку документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи.

Відповідно до п. 4 Порядку орган виконавчої влади після надходження від інституту громадянського суспільства, громадської ради письмового запиту щодо проведення громадської експертизи: 1) видає у тижневий строк наказ (розпорядження) про проведення такої експертизи і заходів, пов'язаних з підготовкою матеріалів, із зазначенням прізвища, ім'я, по батькові та посади особи (осіб), відповідальної (відповідальних) за забезпечення взаємодії з інститутом громадянського суспільства, громадською радою, зміст якого доводить до відома інституту громадянського суспільства, громадської ради, що ініціює проведення громадської експертизи, протягом трьох днів з моменту його видання; 2) утворює у разі потреби робочу групу для підготовки матеріалів із залученням представників інституту громадянського суспільства, громадської ради, що ініціює проведення громадської експертизи; 3) розміщує у тижневий строк інформацію про надходження запиту щодо проведення громадської експертизи, текст наказу (розпорядження) та заходи, здійснені органом виконавчої влади з метою сприяння її проведенню, на власному веб-сайті; 4) подає інституту громадянського суспільства, громадській раді матеріали або завірені в установленому порядку їх копії чи надсилає їх в електронній формі протягом п'яти робочих днів з моменту видання наказу (розпорядження) про проведення громадської експертизи. У разі коли запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, строк надання матеріалів може бути продовжено до 20 робочих днів.

У проведенні громадської експертизи може бути відмовлено у разі, коли її предмет та мета суперечать законодавству, виходять за межі компетенції відповідного органу виконавчої влади або коли запит щодо проведення громадської експертизи не відповідає вимогам, визначеним пунктом 3 цього Порядку. В такому разі орган виконавчої влади у тижневий строк після надходження запиту повідомляє інституту громадянського суспільства, громадській раді про відмову у проведенні громадської експертизи з чітким обґрунтуванням і зазначенням підстав для відмови.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що видання наказу (розпорядження) про проведення громадської експертизи можливе, зокрема, за умови, коли запит щодо проведення громадської експертизи відповідає вимогам, визначеним пунктом 3 Порядку.

Разом з тим, як вірно підкреслив суд першої інстанції, визначення у запиті надати всю наявну інформацію, по вище вказаному предмету громадської експертизи , не може вважатися переліком документів та матеріалів, необхідних для проведення експертизи.

Посилання Апелянта на неможливість зазначення повного переліку документів, необхідних для проведення громадської експертизи, у зв'язку з тим, що його склад можливо з'ясувати виключно у процесі вивчення та дослідження проблем, що є предметом громадської експертизи, судовою колегією оцінюється критично, оскільки, як було встановлено раніше, Порядок не вимагає зазначення суб'єктами громадянського суспільства повного переліку таких документів та матеріалів, однак наголошує на необхідності зазначення такого переліку в цілому. Невиконання ВО Ветеранів праці та війни, інвалідів наведеного законодавчого припису і стало перешкодою для проведення громадської експертизи, як вірно зазначено у листі від 14.12.2017 року №051/42711-1-015.

Твердження Апелянта про неможливість врахування змісту згаданого листа при розгляді даної справи з огляду на те, що Заступник директора ДСП не має довіреності на представництво інтересів Київського міського голови, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованим з огляду на таке.

Відповідно до п. 178 затвердженої розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 27.02.2012 року №320 Інструкції з діловодства в структурних підрозділах виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), районних в місті Києві державних адміністрацій (далі - Інструкція) зареєстровані документи передаються на розгляд керівництва установи в день їх надходження або наступного робочого дня у разі надходження документів у неробочий час. Телеграми, телефонограми та інші термінові документи передаються негайно.

Пунктом 179 Інструкції передбачено, що документи, розглянуті керівництвом установи, повертаються з відповідною резолюцією службі діловодства, яка здійснює передачу документів на виконання.

Згідно п. п. 181, 182 Інструкції документ, виконавцями якого є кілька структурних підрозділів, може бути переданий виконавцям у порядку визначення їх в резолюції або одночасно у вигляді копій з передачею оригіналу головному виконавцю, визначеному в резолюції першим. У разі впровадження електронного документообігу співвиконавці отримують документ в електронній формі.

Факт передачі документів виконавцям фіксується шляхом проставлення відповідної відмітки в реєстраційній формі із зазначенням інформації про виконавців, яким передано оригінал документа та його копії.

За правилами п. п. 187, 188 Інструкції відповідальність за виконання документа несуть особи, зазначені у розпорядчому документі, резолюції керівника установи, та працівники, яким безпосередньо доручено виконання.

Головний виконавець організовує роботу співвиконавців, зокрема визначає строки подання ними пропозицій, порядок погодження і підготовки проекту документа.

Співвиконавці відповідають за підготовку на належному рівні та своєчасне подання головному виконавцю пропозицій. У разі несвоєчасного подання пропозицій співвиконавцями головний виконавець інформує про це керівника, який надав доручення.

Виконання документа передбачає збирання та опрацювання необхідної інформації, підготовку проекту відповіді на документ чи нового документа, його оформлення, узгодження, подання для підписання (затвердження) керівникові установи, а у деяких випадках - керівникові структурного підрозділу, а також у разі потреби - підготовку для пересилання адресату.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що, за відсутності вказівки у Порядку на особу, яка зобов'язана забезпечувати розгляд запиту про проведення громадської експертизи, вирішення питання, зокрема, про його відповідність вимогам чинного законодавства та п. 3 Порядку покладається на відповідальну особу у порядку, передбаченому Інструкцією. З урахуванням наведеного судова колегія вважає безпідставним посилання Апелянта на те, викладені у листі Департаменту соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 14.12.2017 року №051/42711-1-015 за підписом Заступника директора ДПС відомості не можуть бути враховані при розгляді та вирішенні даної справи.

Представництво ж у суді інтересів Київського міського голови здійснювалося уповноваженою останнім особою - ОСОБА_8 на підставі довіреності від 21.02.2018 року №001-01-33 (а.с. 28).

Посилання Апелянта на невірне визначення судом першої інстанції об'єкту громадської експертизи судовою колегією оцінюється критично, оскільки, як було встановлено раніше, експертизі підлягала діяльність Київської міської державної адміністрації, його структурного підрозділу - Департаменту соціальної політики. Відтак, зазначення судом першої інстанції у своєму рішенні того, що об'єктом громадської експертизи є діяльність структурного підрозділу КМДА - Департаменту соціальної політики, відповідає обставинам справи та змісту запиту ГО Ветеранів праці та війни, інвалідів .

Надаючи оцінку висновкам Окружного адміністративного суду міста Києва про те, що результати розгляду запиту про проведення експертизи не впливають на права, свободи, інтереси чи обов'язки ОСОБА_9, адже спірні правовідносини за своєю суттю між останнім та Відповідачем не виникали, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно ч. 1 ст. 53 КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.

Згідно ч. 3 ст. 55 КАС України юридична особа, суб'єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.

З наведеного випливає, що юридична особа бере участь у справі, зокрема, через свого керівника.

Водночас, на переконання судової колегії, Апелянт помилково ототожнює поняття представництва інтересів юридичної особи з правом на звернення до суду із позовом в інтересах такої особи з огляду на таке.

Відповідно до ст. 43 КАС України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить фізичним особам, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними, а також фізичним особам до досягнення цього віку у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь.

Здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

Тобто, ГО Ветеранів праці та війни, інвалідів , будучи юридичною особою, наділена адміністративною процесуальною дієздатністю, що у свою чергу наділяє її повноваженнями на звернення до суду із позовами про захист своїх прав. При цьому правом підписувати та подавати такий позов саме від імені, а не в інтересах такої юридичної особи, наділений керівник останньої.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Приписи ч. ч. 1, 2 ст. 5 КАС України визначають, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Тобто, право кожної особи на звернення до суду у випадку, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси є беззаперечним та не може бути піддане сумніву. Водночас, визначені такою особою способи захисту або інші способи, які самостійно можуть визначатися судом, на переконання судової колегії, повинні передусім відповідати підставам позову та його змісту.

За таких обставин суд апеляційної інстанції вважає, що результати розгляду Київським міським головою запиту юридичної особи - ГО Ветеранів праці та війни, інвалідів породжують виникнення правовідносин виключно між вказаними суб'єктами та жодним чином не впливають на права, свободи, інтереси та обов'язки ОСОБА_2 як фізичної особи. При цьому колегія суддів звертає увагу, що суб'єктний склад таких правовідносин, а саме - інститути громадянського суспільства та громадські ради з однієї сторони, та орган виконавчої влади - з іншої, прямо випливає зі змісту Порядку.

З урахуванням наведеного судова колегія приходить до висновку про відсутність правових підстав стверджувати, що Відповідачем було протиправно відмовлено ГО Ветеранів праці та війни, інвалідів у проведенні громадської експертизи, що виключає існування правових підстав для задоволення позовних вимог, на чому вірно наголосив суд першої інстанції. Доводів, які б спростували відповідні твердження суду першої інстанції, Апелянтом не наведено.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича про зобов'язання вчинити дії - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Повний текст постанови складено 29 травня 2018 року.