Постанова

від 29.10.2019 по справі 826/17740/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 жовтня 2019 року

Київ

справа №826/17740/17

адміністративне провадження №К/9901/53107/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/17740/17

за позовом ОСОБА_1 до Київського міського голови, голови Київської міської державної адміністрації Кличка Віталія Володимировича про зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2018 року, ухвалене в складі головуючого судді Каракашьяна С.К., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року, ухвалену в складі: судді-доповідача Степанюка А.Г., суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Київського міського голови, голови Київської міської державної адміністрації Кличка Віталія Володимировича (далі - відповідач) з вимогою:

1.1. зобов`язати Київського міського голову, голову Київської міської державної адміністрації Кличка В.В. видати наказ і виконати всі вимоги проведення громадської експертизи діяльності Київської міської державної адміністрації, її структурного підрозділу Департаменту соціальної політики щодо дотримання прав людини, надання соціальних послуг особам похилого віку, ветеранам праці та війни, інвалідам, які перебувають в інтернатних установах.

2. Позов був мотивований тим, що Громадською організацією Ветеранів праці та війни, інвалідів , учасником якої є позивач, було виконано всі вимоги, передбачені Порядком сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05 листопада 2008 року №976, для проведення громадської експертизи діяльності Київської міської державної адміністрації, зокрема подано запит із зазначенням мети та предмета експертизи, документів для її здійснення. Водночас відповідач від виконання передбаченого вказаним порядком обов`язку сприяти в проведенні громадської експертизи самоусунувся.

3. Відповідач обгрунтовував заперечення проти позову тим, що запит на проведення громадської експертизи не містить обов`язкових реквізитів, що відповідно до пункту 4 згаданого Порядку є підставою для залишення його без виконання.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 є керівником Громадської організації Ветеранів праці та війни, інвалідів , 23 травня 2015 року зареєстрованої як юридична особа.

5. 27 листопада 2017 року Громадська організація Ветеранів праці та війни, інвалідів звернулася до Київського міського голови, голови Київської міської державної адміністрації Кличка В.В. із запитом на проведення громадської експертизи діяльності Київської міської державної адміністрації, її структурного підрозділу Департаменту соціальної політики щодо дотримання прав людини, надання соціальних послуг особам похилого віку, ветеранам праці та війни, інвалідам, які перебувають в інтернатних установах.

6. Метою громадської експертизи було визначено: дослідження умов утримання, надання соціальних послуг і дотримання прав людини щодо осіб похилого віку, ветеранів праці та війни, інвалідів, які перебувають в інтернатних установах, підпорядкованих Департаменту соціальної політики Київської міської державної адміністрації; оцінка ефективності, професійності діяльності керівництва та співробітників Департаменту соціальної політики Київської міської державної адміністрації під час реалізації соціальних програм, покладених на них Київською міською радою.

7. У зв`язку з викладеним, Громадська організація Ветеранів праці та війни, інвалідів просила відповідача офіційно повідомити: про наміри співпрацювати в цьому питанні; погодити та здійснити комплекс заходів по забезпеченню своєчасного та якісного проведення громадської експертизи; надати всю наявну інформацію по вказаному предмету громадської експертизи.

8. На підставі доручень Київського міського голови від 28 листопада 2017 року №42711 та заступника голови Київської міської державної адміністрації від 29 листопада 2017 року №42711 указаний запит було розглянуто заступником директора Департаменту соціальної політики виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Л Черкашиною (далі - заступник директора ДСП).

9. Листом від 14 грудня 2017 року №051/42711-1-015 заступник директора ДСП повідомила Громадську організацію Ветеранів праці та війни, інвалідів про невідповідність запиту від 27 листопада 2017 року вимогам пункту 3 Порядку сприяння проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05 листопада 2008 року №976 (далі - Порядок №976), а саме: не надано перелік документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи.

10. Не погоджуючися з відмовою в проведенні громадської експертизи, позивач звернувся до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

11. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що запит на проведення громадської експертизи не відповідав установленим законом вимогам, зокрема не містив переліку документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи.

12. Посилаючись на пункт 4 Порядку №976, суди попередніх інстанцій вважали, що вказані обставини давали відповідачеві підстави для відмови в учинені покладених цим порядком заходів для проведення громадської експертизи.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

13. У касаційній скарзі позивач, стверджуючи про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення й прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити.

14. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що відсутність в запиті конкретного переліку документів, необхідних для проведення громадської експертизи, є підставою для відмови в її проведенні.

15. Позивач також не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відмова в проведенні громадської експертизи не порушує його суб`єктивних прав. Як зазначає позивач, суди попередніх інстанцій не врахували того, що він є керівником Громадської організації Ветеранів праці та війни, інвалідів , яка була ініціатором проведення громадської експертизи, а тому саме він є носієм порушених прав за фактом відмови у її проведенні.

16. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив відмовити позивачу в задоволенні касаційної скарги та залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

17. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Стрелець Т.Г. (суддя-доповідач), Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. від 18 червня 2018 року відкрите касаційне провадження за вказаною скаргою.

18. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 05 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

19. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О. Р., суддям Кашпур О. В., Уханенку С. А.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

20. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Порядком №976 визначено процедуру сприяння проведенню інститутами громадянського суспільства та громадськими радами, утвореними відповідно до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року №996 Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики , громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади.

22. Абзацом першим пункту 3 Порядку №976передбачено, що орган виконавчої влади сприяє інституту громадянського суспільства у проведенні громадської експертизи в разі надходження від нього письмового запиту із зазначенням: його найменування, відомостей про легалізацію, місцезнаходження та електронної адреси (за наявності); предмета і мети громадської експертизи; переліку документів та інших матеріалів, необхідних для проведення громадської експертизи (далі - матеріали); адреси, за якою надсилається відповідь на запит, або прізвища, ім`я та по батькові особи, уповноваженої одержати таку відповідь, її контактного телефону і електронної адреси (за наявності).

23. Відповідно до пункту 4 Порядку №976 орган виконавчої влади після надходження від інституту громадянського суспільства, громадської ради письмового запиту щодо проведення громадської експертизи: 1) видає у тижневий строк наказ (розпорядження) про проведення такої експертизи і заходів, пов`язаних з підготовкою матеріалів, із зазначенням прізвища, ім`я, по батькові та посади особи (осіб), відповідальної (відповідальних) за забезпечення взаємодії з інститутом громадянського суспільства, громадською радою, зміст якого доводить до відома інституту громадянського суспільства, громадської ради, що ініціює проведення громадської експертизи, протягом трьох днів з моменту його видання; 2) утворює у разі потреби робочу групу для підготовки матеріалів із залученням представників інституту громадянського суспільства, громадської ради, що ініціює проведення громадської експертизи; 3) розміщує у тижневий строк інформацію про надходження запиту щодо проведення громадської експертизи, текст наказу (розпорядження) та заходи, здійснені органом виконавчої влади з метою сприяння її проведенню, на власному веб-сайті; 4) подає інституту громадянського суспільства, громадській раді матеріали або завірені в установленому порядку їх копії чи надсилає їх в електронній формі протягом п`яти робочих днів з моменту видання наказу (розпорядження) про проведення громадської експертизи. У разі коли запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, строк надання матеріалів може бути продовжено до 20 робочих днів.

24. У проведенні громадської експертизи може бути відмовлено у разі, коли її предмет та мета суперечать законодавству, виходять за межі компетенції відповідного органу виконавчої влади або коли запит щодо проведення громадської експертизи не відповідає вимогам, визначеним пунктом 3 цього Порядку. У такому разі орган виконавчої влади у тижневий строк після надходження запиту повідомляє інституту громадянського суспільства, громадській раді про відмову в проведенні громадської експертизи з чітким обґрунтуванням і зазначенням підстав для відмови.

VI. Позиція Верховного Суду

25. Системний аналіз вимог Порядку №976 дає підстави для висновку про те, що право ініціювати проведення громадської експертизи мають інститути громадянського суспільства, під якими слід розуміти громадські об`єднання, професійні спілки та їх об`єднання, творчі спілки, організації роботодавців та їх об`єднання, благодійні і релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства і установи, легалізовані відповідно до законодавства.

26. Формою ініціювання проведення громадської експертизи є запит, вимоги до якого містяться в пункті 3 Порядку №976.

27. Оскільки суб`єктом проведення громадської експертизи є саме інститути громадянського суспільства, а відповідні органи державної влади лише сприяють їм у реалізації такого права, запит на проведення громадської експертизи обов`язково повинен містити предмет і мету громадської експертизи та перелік документів, необхідних для її проведення.

28. Як установлено судами попередніх інстанцій і не було спростовано позивачем, указаним вимогам запит Громадської організації Ветеранів праці та війни, інвалідів не відповідав, адже замість переліку документів, що необхідні для проведення громадської експертизи, містив пропозицію надати на власний розсуд інформацію, пов`язану з предметом громадської експертизи .

29. Аргументи скаржника про те, що пункт 3 Порядку №976 не вимагає зазначення конкретного переліку документів, необхідних для проведення громадської експертизи, висновок судів попередніх інстанцій про невідповідність запиту вимогам Порядку не спростовує.

30. Аналіз вимог пунктів 3 та 4 Порядку №976 дозволяє стверджувати, що запит повинен містити перелік документів і матеріалів, одержання якого забезпечить досягнення завдання і мети громадської експертизи діяльності органу виконавчої влади. Водночас, якщо вказані документи неможливо визначити за індивідуальними ознаками (найменуванням, номером, датою прийняття), ініціатор повинен зазначити інші ознаки, які б дозволяли ідентифікувати конкретний документ або їх групу, одержання яких дозволить розпочати проведення громадської експертизи.

31. Тому пропозиція органу виконавчої влади, діяльність якого пропонується піддати громадській експертизі, самостійно визначитися з документами та інформацією, необхідними для цього, не відповідає суті громадської експертизи й Порядку №976, зокрема в частині вимог до форми і змісту запиту на проведення громадської експертизи.

32. Ураховуючи, що відсутність в запиті на проведення громадської експертизи переліку документів, необхідних для її проведення, є підставою для відмови в сприянні в проведенні громадської експертизи, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про необґрунтованість позовних вимог.

33. Суд також погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що в позивача внаслідок дій відповідача не виникло суб`єктивного порушеного права, захист якого реалізується в порядку адміністративного судочинства.

34. У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення.

35. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

36. Суд зазначає, що відносини, пов`язані з проведенням громадської експертизи, виникають між суб`єктами владних повноважень, діяльність яких підлягає експертизі, та інститутами громадянського суспільства у вигляді громадських об`єднань (організацій, спілок), недержавними засобами масової інформації та іншими непідприємницькими товариствами та установами.

37. Як правильно встановили суди попередніх інстанцій, ініціатором проведення громадської експертизи в спірних правовідносинах була Громадська організація Ветеранів праці та війни, інвалідів , зареєстрована 23 березня 2015 року як юридична особа та наділена самостійною правоздатністю і дієздатністю.

38. За таких обставин Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що результати розгляду відповідачем запиту Громадської організації Ветеранів праці та війни, інвалідів породжують виникнення правовідносин виключно між указаними суб`єктами та жодним чином не впливають на права, свободи, інтереси та обов`язки ОСОБА_1 як фізичної особи.

39. Та обставина, що позивач є учасником/керівником указаної громадської організації зазначених висновків судів попередніх інстанцій не спростовує.

40. Щодо зауважень скаржника про недотримання судами попередніх інстанцій строків розгляду справи Суд зазначає, що відповідно до частини другої статті 352 КАС України порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

41. У цій справі судом не встановлено неправильного застосування норм матеріального права або таких порушень норм процесуального права, що потягли за собою ухвалення незаконних рішень.

42. Положеннями частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

43. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

44. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

45. Переглянувши оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що їхні висновки в цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних рішень відсутні.

46. Доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій і фактичних обставин справи, на яких вони ґрунтуються, не спростовують.

VII. Судові витрати

47. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

48. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

49. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

50. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2018 року в справі №826/17740/17 залишити без змін.

51. Судові витрати не розподіляються.

52. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко