Рішення

від 16.05.2018 по справі 817/49/18

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

16 травня 2018 року м. Рівне №817/49/18

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дорошенко Н.О. за участю секретаря судового засідання Янчар О.П. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник ОСОБА_1,

третьої особи позивача: представник ОСОБА_2,

третьої особи позивача-2: представник ОСОБА_3,

третьої особи позивача-3: представник ОСОБА_4,

відповідача: представники ОСОБА_5, адвокат ОСОБА_6,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

ОСОБА_7 районна державна адміністрація Рівненської області (34500, м. Сарни, вул. Демократична,51, код ЄДРПОУ 04057681) третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_8 управління ОСОБА_7 районної державної адміністрації (34500, м. Сарни, вул.Широка,31, код ЄДРПОУ 02315759) третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_7 районна рада (34500, м. Сарни, вул.Демократична,51, код ЄДРПОУ 25314700) третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_9 заклад "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" ОСОБА_7 районної ради (34500, м. Сарни, вул. Ярослава Мудрого,3, код ЄДРПОУ 01999796) доКлесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області (34550 Рівненська область, Сарненський район, смт Клесів, вул.Свободи,10, код ЄДРПОУ 40132726) визнання частково нечинним та незаконним рішення,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_7 районна державна адміністрація Рівненської області звернулась до суду з позовом до Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області про визнання частково незаконним і нечинним рішення та зобов'язання вчинити певні дії.

В обгрунтування позову позивач зазначив, що рішенням Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 "Про селищний бюджет на 2017 рік" затверджений бюджет Клесівської ОТГ на 2017 рік, в доходи якого входить медична субвенція з Державного бюджету в розмірі 7538,6 тис.грн. 15.02.2017 Клесівською селищною радою прийнято рішення № 827 "Про внесення змін до селищного бюджету на 2017 рік", внесено зміни до обсягів міжбюджетних трансфертів по загальному фонду: міжбюджетний трансферт (медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам) між Клесівським селищним бюджетом та ОСОБА_7 районним бюджетом за надання вторинної медичної допомоги населенню склав 753,9 тис.грн., внесені зміни склали 10 відсотків від загального обсягу медичної субвенції з Державного бюджету, що на момент прийняття рішення повністю суперечило абзацу третьому пункту 5 Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 № 11 "Деякі питання надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам" зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2016 № 1007. В редакції, що діяла на момент прийняття спірного рішення, передбачалось, що ради об'єднаних територіальних громад передають кошти субвенції для здійснення видатків на вторинну медичну допомогу до бюджетів відповідних районів, міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад в обсязі не менше як 60 відсотків обсягу субвенції, передбаченої для об'єднаних територіальних громад, які добровільно об'єдналися на базі районів.

Позивач вважає, що внесені зміни до селищного бюджету не відповідають Основному Закону України в частині дотримання прав і свобод людини і громадянина, Бюджетному кодексу України, Порядку і умовам надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 №11, зі змінами (в редакції чинній на момент внесення змін від 15.02.2017 до селищного бюджету).

Зокрема, позивач зазначив, що видатки, визначені пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 Бюджетного кодексу України, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного бюджету України (ч.2 ст.83 БК України).

Згідно зі ст.86 Бюджетного кодексу України, розмежування видів видатків, визначених пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу, між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг та наближення їх до безпосереднього споживача. До видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки на охорону здоров'я (п.8 ч.1 ст.87 БК України). У Державному бюджеті України може передбачатися такий трансферт місцевим бюджетам як медична субвенція (ст.97 БК України).

Позивач зауважив, що згідно зі ст.103-4 БК України медична субвенція спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 та пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв. Відповідно до частини 2 цієї статті у законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги медичної субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

Отже, обсяг медичної субвенції з Державного бюджету України для бюджету ОСОБА_7 районної ради доведено у розрахунку за виключенням жителів об'єднаної територіальної громади Клесівської селищної ради.

За принципом субсидіарності розподіл видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами грунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача (пункт 7 статті 7 Бюджетного кодексу України).

Позивач зазначив, що в період з січня по серпень 2017 року до ОСОБА_9 закладу "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" ОСОБА_7 районної ради за медичною допомогою вторинного рівня в амбулаторно-поліклінічні відділення та відділення стаціонару звертались жителі об'єднаної територіальної громади Клесівської селищної ради, надано вторинної медичної допомоги 1095 таким жителям, сума витрат склала 2343,5 тис.грн.

14.09.2017 Клесівською селищною радою внесено зміни до селищного бюджету рішенням № 1093, яким передбачено міжбюджетний трансферт до Сарненського районного бюджету за надання вторинної медичної допомоги населенню в розмірі 500,0 тис.грн.

Позивач ствердив, що виділених коштів в загальному обсязі 1253,9 тис.грн. недостатньо для покриття витрат та надання якісних медичних послуг жителям Клесівської об'єднаної територіальної громади. Також не передбачено для жителів громади коштів на забезпечення медичного обслуговування вторинного рівня в період з вересня по грудень 2017р.

Позивав зазначив, що внаслідок неправомірного розподілу відповідачем коштів медичної субвенції під загрозою перебуває належне функціонування КЗ "ОСОБА_7 ЦРЛ", що впливає на повноту надання медичної допомоги населенню Сарненського району, і як результат порушено право громадян на охорону здоров'я.

Таким чином, позивач вказав, що відповідач всупереч вимогам Бюджетного кодексу України, ст.ст. 7, 8 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров'я", Порядку та умовам надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 № 11 зі змінами, приймаючи рішення від 15.02.2017 № 827 не передбачив належних видатків на вторинну медичну допомогу, яка надається комунальним закладом "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" жителям об'єднаної територіальної громади Клесівської селищної ради.

З наведених підстав позивач просив суд визнати частково незаконним і нечинним рішення Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 зі змінами, внесеними рішенням Клесівської об'єднаної територіальної громади від 15.02.2017 № 827, в частині видатків щодо розподілу медичної субвенції з Державного бюджету України на 2017 рік, та зобов'язати відповідача розглянути питання і прийняти рішення про внесення змін до бюджету Клесівської об'єднаної територіальної громади в частині міжбюджетних трансфертів щодо передачі з бюджету Клесівської об'єднаної територіальної громади до Сарненського районного бюджету коштів медичної субвенції для надання вторинної медичної допомоги жителям Клесівської об'єднаної територіальної громади у відповідності до Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджених постановою Кабінету міністрів України від 23.01.2015 № 11, зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2016 № 1007, в розмірі не менше понесених фактичних витрат на таку допомогу в 2017 році.

Ухвалою суду від 26.01.2018 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі.

За клопотанням позивача при відкритті провадження суд залучив до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_8 управління ОСОБА_7 районної державної адміністрації, ОСОБА_7 районну раду та ОСОБА_9 заклад "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" ОСОБА_7 районної ради.

Підготовче засідання у справі суд призначив на 26.02.2018.

У встановлений судом строк учасники справи подали до суду заяви по суті спору.

Відповідач подав відзив на позовну заяву (а.с.148-149 т.1). В обгрунтування заперечень покликався на те, що рішення Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 та від 15.02.2017 № 827 прийнято відповідно до глави 12 Бюджетного кодексу України. Дані рішення без зауважень пройшли перевірку Департаменту фінансів Рівненської обласної державної адміністрації на предмет їх відповідності вимогам бюджетного законодавства.

Також відповідач зазначив, що на час подання позову оскаржені рішення втратили свою чинність у зв'язку з завершенням бюджетного періоду. Так, відповідно до п.45 ст.2 Бюджетного кодексу України рішення про місцевий бюджет нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду. Відповідно до ч.1 ст.3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року та закінчується 31 грудня того ж року. Частиною першою статті 58 Конституції України встановлено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Окрім цього, відповідач вказав, що відповідно до ст.101 Бюджетного кодексу України умови надання субвенцій, зазначених у цій частині статті, визначаються відповідним договором сторін, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Згідно з цією нормою, 13.02.2017 між ОСОБА_7 районною радою і відповідачем був підписаний договір № 4 про надання субвенції з Клесівського селищного бюджету Сарненському районному бюджету, термін дії якого завершився 31.12.2017. Умовами договору передбачено, що відповідач зобов'язується передати кошти за рахунок медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам районному бюджету Сарненського району в розмірі 753860,00 грн. Відповідачем 15.02.2017 було прийнято рішення № 827, згідно з яким Сарненському районному бюджету була затверджена медична субвенція в розмірі 753860,00 грн., що становить 10% від загального обсягу субвенції, передбаченої для ОТГ. Тобто, свої зобов'язання відповідно до умов даного договору відповідач виконав в повному об'ємі. Відповідач зауважив, що такий договір оскаржено не було.

За наведеного, відповідач просив у позові відмовити повністю.

Позивач у відповіді на відзив вказав на його необгрунтованість (а.с.94-97 т.2).

Третя особа-2 на стороні позивача ОСОБА_7 районна рада Рівненської області подала письмові пояснення (а.с.99-105 т.1, 85-90 т.2), в яких повністю підтримала обгрунтування вимог ОСОБА_7 районної державної адміністрації, що наведені в позовній заяві. Також зазначила, що загальний розмір затвердженого рішеннями Клесівської селищної ради міжбюджетного трансферту складає 1253,9 тис.грн., що в свою чергу складає лише 16,6 відсотки від загального обсягу медичної субвенції з Державного бюджету України для бюджету Клесівської об'єднаної територіальної громади для надання первинної і вторинної медичної допомоги на 2017 рік. Недоотримання фінансових ресурсів впливає на ефективність прийняття управлінських рішень в частині функціонування комунального закладу "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" та постійно спонукає ОСОБА_7 районну раду залучати додаткові кошти з районного бюджету для забезпечення реалізації прав громадян Сарненського району на отримання гарантованих медичних послуг, в тому числі мешканцям об'єднаної територіальної громади Клесівської селищної ради на вторинному рівні, у зв'язку з чим в 2017 році неодноразово приймалися рішення про внесення змін до районного бюджету. За наведеного, вважає, що внаслідок бездіяльності відповідача під загрозою перебуває належне функціонування комунального закладу "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" ОСОБА_7 районної ради, що в свою чергу негативно впливає на повноту та якість медичної допомоги населенню району та порушує гарантоване державою право громадян на охорону здоров'я і медичну допомогу. Відтак, просить позов задовольнити.

Третя особа-3 на стороні позивача ОСОБА_9 заклад "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" ОСОБА_7 районної ради подала письмові пояснення (а.с.141-144 т.1, 80-82 т.2), в яких зазначила, що адміністрація ОСОБА_9 закладу "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" ОСОБА_7 районної ради неодноразово зверталась до голови Клесівської сільської ради з проханням врегулювати питання фінансування оплати медичних послуг (обстежень) мешканців Клесівської об'єднаної громади в даному закладі, шляхом винесення на сесію Клесівської селищної ради питання про перерозподіл коштів субвенції для здійснення видатків на вторинну медичну допомогу для зазначених цілей, адже до КЗ "ОСОБА_7 ЦРЛ" для проведення медичних оглядів та лікування звертаються громадяни, зареєстровані на території Клесівської об'єднаної громади. В результаті недофінансування заклад змушений працювати в режимі постійної економії, що може призвести до погіршення якості надання медичної допомоги як жителям Клесівської ОТГ, так і жителям Сарненського району. Відтак, просить позов задовольнити.

02.04.2018 позивач подав до суду заяву про зміну предмета позову (а.с.205-209 т.1), за змістом якої просив визнати частково незаконним і нечинним рішення Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 "Про селищний бюджет на 2017 рік" із змінами, внесеними рішенням Клесівської об'єднаної територіальної громади від 15.02.2017 № 827 "Про внесення змін до селищного бюджету на 2017 рік" в частині видатків щодо розподілу коштів медичної субвенції з Державного бюджету України на 2017 рік.

04.04.2018 ОСОБА_9 заклад "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" ОСОБА_7 районної ради подала до суду заяву про вступ у справу як третя особа на стороні позивача, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, шляхом пред'явлення позову до Клесівської селищної ради Сарненського району про стягнення коштів в розмірі 2 815796,65 грн. для здійснення видатків на утримання ОСОБА_9 закладу "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" ОСОБА_7 районної ради, який надає вторинну медичну допомогу жителям Клесівської селищної ради, в тому числі на виплату заробітної плати працівникам (а.с.227-235 т.1).

Підготовче засідання неодноразово відкладалося за клопотаннями представників сторін з поважних причин, у тому числі зумовлених неявкою представників в підготовче засідання.

В підготовчому засіданні 23.04.2018 суд ухвалив відмовити ОСОБА_9 закладу "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" ОСОБА_7 районної ради в задоволенні заяви про залучення до участі в справі в якості третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача.

Окрім цього, в підготовчому засіданні 23.04.2018 суд прийняв заяву позивача про зміну предмета позову, ухвалив закрити підготовче провадження у справі та призначити справу до розгляду по суті у відкритому судовому засіданні на 16.05.2018.

В судовому засіданні 16.05.2018 представник позивача позов підтримала з урахуванням заяви про зміну предмета позову, з наведених в ньому підстав, а також з підстав, наведених у відповіді на відзив, та просила позов задовольнити.

Представники третіх осіб на стороні позивача підтримали позовні вимоги з наведених у позові підстав та з урахуванням наданих пояснень щодо позову та відзиву.

Представники відповідача в судовому засіданні позов заперечили з підстав, наведених у відзиві на позов та в запереченні на відповідь на відзив, та просили в задоволенні позову відмовити повністю.

З'ясувавши зміст та підстави позовних вимог і заперечень щодо предмета позову, викладені учасниками справи в заявах по суті спору, встановивши обставини, на які учасники справи посилаються як на підставу своїх вимог та заперечень, перевіривши їх на відповідність доказам, дослідженим у судовому засіданні, оцінивши їх у сукупності, відповідно до вимог закону, суд встановив та врахував таке.

Клесівською селищною радою Сарненського району Рівненської області 23.12.2016 прийнято рішення № 750 "Про селищний бюджет на 2017 рік" (далі - рішення № 750 від 23.12.2016), відповідно до п.3 якого затверджено на 2017 рік міжбюджетні трансферти згідно з додатком 3 до цього рішення, в тому числі:

- медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам в сумі 7538,6 грн. (а.с.20-27,32 т.1).

Окрім цього, Клесівською селищною радою Сарненського району Рівненської області 15.02.2017 прийнято рішення № 827 "Про внесення змін до селищного бюджету на 2017 рік" (далі - рішення № 827 від 15.02.2017), відповідно до пункту 8 якого внесено зміни до обсягів міжбюджетних трансфертів (додаток 4) по загальному фонду: медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на суму 753,9 тис.грн. (а.с.35-39,43 т.1).

Так, згідно з додатком 4 до рішення № 827 від 15.02.2017 селищна рада передбачила міжбюджетний трансферт з Клесівського селищного бюджету районному бюджету Сарненського району в сумі 753860,00 грн. за рахунок медичної субвенції з державного бюджету на утримання КЗ "ОСОБА_7 ЦРЛ", який надає вторинну медичну допомогу жителям Клесівської селищної ради (в тому числі на виплату заробітної плати працівникам) (а.с.44 т.1).

Відповідно до ч.ч.2,3 ст.264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Згідно з п.45) ст.2 Бюджетного кодексу України рішення про місцевий бюджет - нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду.

Даний адміністративний позов позивачем направлено до суду засобами поштового зв'язку 29.12.2017, тобто до закінчення бюджетного 2017 року, а відтак позов подано у строк, встановлений законом.

Перевіряючи правомірність рішень відповідача № 750 від 23.12.2016 та № 827 від 15.02.2017 в частині видатків щодо розподілу коштів медичної субвенції з Державного бюджету України на 2017 рік, суд враховує таке.

Згідно з частинами першою-третьою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

Відповідно до статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування (від 15.10.1985, яка підписана від імені України 06.11.1996, ратифікована Законом України № 452/97-ВР від 15.07.97 та набрала чинності для України 01.01.1998) визначено сферу компетенції місцевого самоврядування. Так, головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.

Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.

Якщо повноваження делегуються органам місцевого самоврядування центральним чи регіональним органом, органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов.

У процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації, у міру можливості своєчасно і належним чином.

Статтею 9 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлено, що органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.

Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає повноваженням, передбаченим конституцією або законом.

Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону.

ОСОБА_8 системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і гнучкий характер і повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань.

Захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів з метою подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягара, який вони повинні нести. Такі процедури або заходи не повинні звужувати свободу дій органів місцевого самоврядування в межах власної відповідальності.

З органами місцевого самоврядування повинні належним чином проводитись консультації про порядок передачі їм перерозподілених ресурсів.

У міру можливості, дотації органам місцевого самоврядування призначаються не для фінансування конкретних проектів. Надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції.

Для цілей здійснення позик інвестиційного капіталу органи місцевого самоврядування мають доступ до національного ринку капіталу в межах закону.

Статтею 7 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до статті 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Статтею 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" N 280/97-ВР від 21.05.1997, зі змінами та доповненнями (далі ОСОБА_6 N 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 2 Закону N 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Основні принципи місцевого самоврядування закріплені в статті 4 Закону N 280/97-ВР, а саме: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Як встановлено частиною першою статті 10 Закону N 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до статті 25 Закону N 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з п.23 ч.1 ст. 26 Закону N 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

За визначенням, наведеним в статті 1 ОСОБА_6 N 280/97-ВР, бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.

Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (статті 1 Бюджетного кодексу України).

За визначеннями, наданими в статті 2 Бюджетного Кодексу України, міжбюджетні трансферти - кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого (п.32); субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції (п.48).

Згідно з п.8 ч.1 ст.97 Бюджетного кодексу України у Державному бюджеті України можуть передбачатися такі трансферти місцевим бюджетам як, зокрема, медична субвенція.

Відповідно до ч.ч.2,3 ст.97 Бюджетного кодексу України встановлено, що порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.

Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, яка вперше визначена законом про Державний бюджет України, затверджуються Кабінетом Міністрів України не пізніше 30 днів з дня набрання ним чинності.

Розподіл додаткових дотацій між місцевими бюджетами здійснюється на підставі критеріїв, визначених Кабінетом Міністрів України.

У Державному бюджеті України затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів.

Статтею 103-4 Бюджетного кодексу встановлено, що медична субвенція спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 (крім підпункту "г") та пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги медичної субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад.

Медична субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри:

1) кількість населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

2) коригуючі коефіцієнти, що враховують відмінності у вартості надання медичної допомоги;

3) особливості надання медичної допомоги у гірських населених пунктах.

При цьому у складі зазначеної субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції.

Кабінет Міністрів України здійснює розподіл резерву медичної субвенції та може визначати напрями використання таких коштів.

Залишки коштів за медичною субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і можуть використовуватися у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази закладів охорони здоров'я.

Відповідно до статей 97 і 103-4 Бюджетного кодексу України постановою Кабінету Міністрів України N 11 від 23.01.2015 "Деякі питання надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам" затверджено Порядок та умови надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (далі Порядок).

Пунктом 3 Порядку (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що субвенція спрямовується на оплату поточних видатків закладів охорони здоров'я та програм у сфері охорони здоров'я, визначених у статті 103-4 Бюджетного кодексу України.

У разі забезпечення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками закладів охорони здоров'я субвенція може спрямовуватися на їх капітальні видатки.

Казначейство перераховує субвенцію або проводить платежі на капітальні видатки за наявності підтвердження головою обласної держадміністрації (районної держадміністрації, міським головою, головою виконавчого комітету міста обласного значення, головою ради об'єднаної територіальної громади) інформації про задоволення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками закладів охорони здоров'я обласного значення, району (міста), об'єднаної територіальної громади.

Субвенція може спрямовуватися на здійснення заходів з оптимізації мережі закладів охорони здоров'я.

Пунктом 4 Порядку (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що складі субвенції передбачається резерв коштів, обсяг яких не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції, для здійснення видатків, що не могли бути враховані під час застосування формули, за якою визначається порядок розподілу субвенції між місцевими бюджетами.

Пункт 5 Порядку (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що додатковий розподіл і перерозподіл загальних обсягів субвенції між місцевими бюджетами здійснюється Кабінетом Міністрів України.

Місцеві ради мають право передавати кошти субвенції у вигляді міжбюджетного трансферту іншим бюджетам для надання медичних послуг за місцем обслуговування населення.

Передача коштів між місцевими бюджетами на здійснення видатків місцевих бюджетів регламентована статтею 93 Бюджетного кодексу України

Так, частиною першою цієї статті установлено, що місцева рада може передати кошти на здійснення окремих видатків місцевих бюджетів іншій місцевій раді у вигляді міжбюджетного трансферту до відповідного місцевого бюджету.

А згідно з частиною третьою цієї статті передача коштів між місцевими бюджетами здійснюється на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору.

Системний аналіз наведених вище норм Закону України "Про місцеве самоврядування", Бюджетного кодексу України, постанови Кабінету Міністрів України № 11 від 23.01.2015 дають підстави для висновку, що на час прийняття рішення Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 "Про селищний бюджет на 2017 рік" чинним законодавством не було передбачено обов'язку органу місцевого самоврядування щодо надання міжбюджетного трансферту для іншої місцевої ради в частині розподілу медичної субвенції з державного бюджету, передбаченої Законом України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" N 1801-VIII від 21.12.2016, який набрав чинності з 1 січня 2017 року.

Оцінюючи доводи представника позивача в судовому засіданні про недотримання відповідачем принципу субсидіарності при прийнятті рішення № 750 від 23.12.2016, суд враховує, що за визначенням, наведеним в п.7 ст.7 Бюджетного кодексу України принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача.

Як зазначено вище по тексту судового рішення, за приписами статті 103-4 Бюджетного кодексу України, обсяги медичної субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад затверджуються у законі про Державний бюджет України, а розподіл медичної субвенції між відповідними бюджетами здійснюється на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, відповідач, отримавши з державного бюджету медичну субвенцію, не був наділений повноваженнями щодо її розподілу між бюджетами, а був зобов'язаний використати її на видатки відповідного місцевого бюджету, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 (крім підпункту "г") та пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

Суд встановив, що згідно з додатком 2 до рішення Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 "Розподіл видатків селищного бюджету на 2017 рік" передбачено видатки:

- за Кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету 0112010 "Багатопрофільна стаціонарна медична допомога населенню" всього 4839467,00 грн., у тому числі за рахунок медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам в розмірі 4327242,00 грн.;

- за Кодом програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету 0112180 "Первинна медична допомога населенню" всього 3280554,00 грн., у тому числі за рахунок медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам в розмірі 3211358,00 грн. (а.с.30 т.1).

Представник відповідача пояснив, що на території смт Клесів Сарненського району функціонує ОСОБА_9 заклад "Клесівська районна лікарня" Клесівської селищної ради Сарненського району, який надає вторинну медичну допомогу населенню району і на фінансування якого були передбачені видатки в місцевому бюджеті на 2017 рік за рахунок медичної субвенції з державного бюджету.

Обставини щодо функціонування ОСОБА_9 закладу "Клесівська районна лікарня" Клесівської селищної ради Сарненського району відповідають відомостям в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, учасниками справи визнаються, а тому не потребують доказування відповідно до ч.1 ст.78 КАС України.

З огляду на наведене, суд вважає, що рішення відповідача № 750 від 23.12.2016 в частині розподілу медичної субвенції на фінансування первинної та вторинної медичної допомоги населенню об'єднаної територіальної громади відповідає приписами бюджетного законодавства України та зокрема принципу субсидіарності, позаяк такий розподіл спрямований на забезпечення максимально можливого наближення надання гарантованих медичних послуг до їх безпосереднього споживача.

З огляду на наведене, встановлені в судовому засіданні обставини не дають підстав для висновку про невідповідність чинному законодавству рішення Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 в частині видатків щодо розподілу коштів медичної субвенції з Державного бюджету України на 2017 рік.

Суд враховує, що постановою Кабінету Міністрів України № 1007 від 28.12.2016 пункт 5 Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 № 11, доповнено абзацом третім такого змісту: Ради об'єднаних територіальних громад передають кошти субвенції для здійснення видатків на вторинну медичну допомогу до бюджетів відповідних районів, міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад в обсязі не менш як 60 відсотків обсягу субвенції, передбаченої для об'єднаних територіальних громад, які добровільно об'єдналися на базі районів, і не менш як 70 відсотків обсягу субвенції, передбаченої для об'єднаних територіальних громад, які добровільно об'єдналися на базі міст обласного значення.

Суд зауважує, що Порядком не було встановлено термінів передачі радами об'єднаних територіальних громад коштів субвенції для здійснення видатків на вторинну медичну допомогу до бюджетів відповідних районів в зазначеному відсотковому співвідношенні, як і відсутня вимога про одноразовий міжбюджетний трансферт до іншого місцевого бюджету перерозподіленої субвенції в зазначеному співвідношенні.

Відповідно до ч.1 ст.3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

З огляду на наведене, суд вважає, що об'єднані територіальні громади могли передати кошти субвенції для здійснення видатків на вторинну медичну допомогу до бюджетів відповідних районів упродовж всього бюджетного року в загальній сумі в межах, встановлених абз.3 п.5 Порядку.

За таких обставин, суд вважає, що прийняття відповідачем рішення № 827 від 15.02.2017 в частині видатків щодо розподілу коштів медичної субвенції в розмірах, відмінних від встановленого в абз.3 п.5 Порядку, не дає підстав для висновку про незаконність такого рішення в зазначеній частині, позаяк місцева рада мала можливість за наявності відповідних підстав в подальшому, до закінчення бюджетного року, передати додатково кошти за рахунок субвенції до іншого місцевого бюджету у вигляді міжбюджетного трансферту.

Разом з тим, зазначена норма Порядку була чинною з 01.01.2017 та виключена на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 574 від 09.08.2017. Тобто, в подальшому, до кінця бюджетного 2017 року не діяли положення законодавства, які давали б підстави для передачі коштів медичної субвенції до іншого місцевого бюджету в обсязі не менш як 60 відсотків обсягу субвенції, передбаченої для об'єднаних територіальних громад.

Окрім цього, як зазначено вище по тексту судового рішення, бюджетне законодавство в редакції на час існування спірних правовідносин передбачає, що передача коштів між місцевими бюджетами здійснюється на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору (стаття 93 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до ч.2 ст.101 Бюджетного кодексу України ("Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами") встановлено, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:

1) субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

4) субвенції на виконання інвестиційних проектів, у тому числі на будівництво або реконструкцію об'єктів спільного користування;

5) дотації та інші субвенції.

Умови надання субвенцій, зазначених у цій частині статті, визначаються відповідним договором сторін, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Суд встановив, що 13.02.2017 між Клесівською селищною радою Сарненського району та ОСОБА_7 районною радою відповідно до ст.101 Бюджетного кодексу України укладено договір № 4, відповідно до якого Клесівська селищна рада Сарненського району бере на себе зобов'язання щодо надання субвенції з Клесівського селищного бюджету за рахунок медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, районному бюджету Сарненського району в сумі 753860,00 грн. на утримання КЗ "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" (в тому числі на виплату заробітної плати працівникам) (а.с.150 т.1).

13.09.2017 між Клесівською селищною радою Сарненського району та ОСОБА_7 районною радою укладено договір без номера, за змістом якого Клесівська селищна рада бере на себе зобов'язання щодо надання субвенції з Клесівського селищного бюджету Сарненського району за рахунок медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, районному бюджету Сарненського району в сумі 500000,00 грн. на утримання КЗ "ОСОБА_7 центральна районна лікарня", який надає вторинну медичну допомогу жителям Клесівської селищної ради (в тому числі на виплату заробітної плати працівникам) (а.с.186 т.2).

Зазначені договори підписані уповноваженими представниками відповідних рад, відповідають вимогам бюджетного законодавства, в подальшому не оскаржувались та слугували належною підставою для розподілу відповідачем коштів медичної субвенції, зокрема й рішенням Клесівської селищної ради № 827 від 15.02.2017.

За встановлених обставин, враховуючи наявність зазначених адміністративних договорів між відповідачем та ОСОБА_7 районною радою, якими визначені обсяги міжбюджетних трансфертів на утримання КЗ "ОСОБА_7 центральна районна лікарня", встановлення бюджетним законодавством права, а не обов'язку відповідної місцевої ради приймати рішення щодо передачі коштів іншому бюджету, а також можливість впродовж бюджетного року внесення змін до відповідного бюджету в частині розподілу видатків, суд вважає відсутніми підстави для висновку про незаконність рішення Клесівської селищної ради № 827 від 15.02.2017 в частині видатків щодо розподілу коштів медичної субвенції на 2017 рік.

Суд вважає безпідставними доводи позивача та третіх осіб на стороні позивача про те, що фактичні видатки на фінансування ОСОБА_9 закладу "ОСОБА_7 центральна районна лікарня" на надання вторинної медичної допомоги мешканцям смт Клесів Сарненського району повинні здійснюватися з бюджету Клесівської селищної ради за рахунок медичної субвенції, одержаної з державного бюджету.

Однак, зазначене не грунтується на приписах законодавства, яке в редакції, чинній на час виникнення відповідних правовідносин, не ставило відсотковий розподіл суми медичної субвенції, одержаної з державного бюджету, в залежність від фактичної вартості медичних послуг.

Відповідно до частини першої статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Згідно зі ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В ході судового розгляду адміністративної справи відповідач належними та допустимими доказами підтвердив, що оскаржені рішення прийняті в межах компетенції органу місцевого самоврядування та в інтересах територіальної громади, на підставі та у спосіб, встановлений законом. Доводи позивача та третіх осіб не підтверджують протиправності рішень відповідача від 23.12.2016 № 750 із змінами, внесеними рішенням від 15.02.2017 № 827, та не дають підстав для висновку про їх незаконність. Таким чином, адміністративний позов до задоволення не підлягає.

Підстави для розподілу судових витрат відповідно до ст.139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

ОСОБА_7 районній державній адміністрації Рівненської області в задоволенні позову про визнання частково незаконним і нечинним рішення Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 "Про селищний бюджет на 2017 рік" із змінами, внесеними рішенням Клесівської об'єднаної територіальної громади від 15.02.2017 № 827 "Про внесення змін до селищного бюджету на 2017 рік" в частині видатків щодо розподілу коштів медичної субвенції з Державного бюджету України на 2017 рік - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 25 травня 2018 року.

Суддя Дорошенко Н.О.