Постанова

від 11.12.2018 по справі 817/49/18

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2018 рокуЛьвів№ 857/1509/18

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-судді Кузьмича С. М.,

суддів Сапіги В.П., Шавеля Р.М.

за участю секретаря Мельничук Б.Б.

представника апелянта Мозоль Л.К.

представників відповідача Гладчук З.Я. та Коханевич Т.М.

представників третіх осіб Рацкевич С.А. та Іванюк В.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною скаргою Сарненської районної державної адміністрації Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року (ухвалене головуючим - суддею Дорошенко Н.О. о 15 год. 59 хв. у м. Рівне, повний текст судового рішення складено 25 травня 2018 року) у справі № 817/49/18 за адміністративним позовом Сарненської районної державної адміністрації Рівненської області до Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненьської області треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Фінансове управління Сарненської районної державної адміністрації, Сарненська районна рада, Комунальний заклад Сарненська центральна районна лікарня про визнання частково нечинним та незаконним рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача в якому просить визнати частково незаконним і нечинним рішення Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 зі змінами, внесеними рішенням Клесівської об'єднаної територіальної громади від 15.02.2017 № 827, в частині видатків щодо розподілу медичної субвенції з Державного бюджету України на 2017 рік, та зобов'язати відповідача розглянути питання і прийняти рішення про внесення змін до бюджету Клесівської об'єднаної територіальної громади в частині міжбюджетних трансфертів щодо передачі з бюджету Клесівської об'єднаної територіальної громади до Сарненського районного бюджету коштів медичної субвенції для надання вторинної медичної допомоги жителям Клесівської об'єднаної територіальної громади у відповідності до Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджених постановою Кабінету міністрів України від 23.01.2015 № 11, зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2016 № 1007, в розмірі не менше понесених фактичних витрат на таку допомогу в 2017 році.

В обґрунтування позовних вимог вказує на те, що рішенням Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 Про селищний бюджет на 2017 рік затверджений бюджет Клесівської об`єднаної територіальної громади на 2017 рік, в доходи якого входить медична субвенція з Державного бюджету в розмірі 7538,6 тис.грн. 15.02.2017 Клесівською селищною радою прийнято рішення № 827 Про внесення змін до селищного бюджету на 2017 рік , внесено зміни до обсягів міжбюджетних трансфертів по загальному фонду: міжбюджетний трансферт (медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам) між Клесівським селищним бюджетом та Сарненським районним бюджетом за надання вторинної медичної допомоги населенню склав 753,9 тис. грн., внесені зміни склали 10 відсотків від загального обсягу медичної субвенції з Державного бюджету, що на момент прийняття рішення повністю суперечило абзацу третьому пункту 5 Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 № 11 Деякі питання надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2016 № 1007. В редакції, що діяла на момент прийняття спірного рішення, передбачалось, що ради об'єднаних територіальних громад передають кошти субвенції для здійснення видатків на вторинну медичну допомогу до бюджетів відповідних районів, міст обласного значення та об'єднаних територіальних громад в обсязі не менше як 60 відсотків обсягу субвенції, передбаченої для об'єднаних територіальних громад, які добровільно об'єдналися на базі районів. Позивач вважає, що внесені зміни до селищного бюджету не відповідають Основному Закону України в частині дотримання прав і свобод людини і громадянина, Бюджетному кодексу України, Порядку і умовам надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 № 11, зі змінами (в редакції чинній на момент внесення змін від 15.02.2017 до селищного бюджету).

02.04.2018 позивач подав до суду заяву про зміну предмета позову, за змістом якої просив визнати частково незаконним і нечинним рішення Клесівської селищної ради Сарненського району Рівненської області від 23.12.2016 № 750 Про селищний бюджет на 2017 рік із змінами, внесеними рішенням Клесівської об'єднаної територіальної громади від 15.02.2017 № 827 Про внесення змін до селищного бюджету на 2017 рік в частині видатків щодо розподілу коштів медичної субвенції з Державного бюджету України на 2017 рік.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду 16.05.2018 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що рішення відповідача № 750 від 23.12.2016 в частині розподілу медичної субвенції на фінансування первинної та вторинної медичної допомоги населенню об'єднаної територіальної громади відповідає приписами бюджетного законодавства України та зокрема принципу субсидіарності, позаяк такий розподіл спрямований на забезпечення максимально можливого наближення надання гарантованих медичних послуг до їх безпосереднього споживача.

Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив позивач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позов.

Зокрема в апеляційні скарзі зазначає, що згідно Бюджетного кодексу України, Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , постанови Кабінету Міністрів України № 11 від 23.01.2018 в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин повноваженнями щодо передачі трансферту медичної субвенції наділений відповідач. Апелянт уповноважений прийняти до бюджету лише такий обсяг субвенції, який визначений рішенням відповідача, а також відповідно укласти договір на суму, яка визначена такими рішеннями - це є запорукою реального виконання рішень відповідних місцевих рад та укладених згідно з такими рішеннями договорів. Крім цього вважає, що рішення Клесівської селищної ради в частині розподілу медичної субвенції є незаконним, таким, що не відповідає актам вищої юридичної сили, суперечить інтересам мешканців Клесівської об`єднаної територіальної громади, позаяк послуги вторинної медичної допомоги за всіма напрямками (сектором) лікування вони отримували протягом 2017 року та надалі продовжують отримувати в Комунальному закладі Сарненська центральна районна лікарня .

Представник апелянта та представники третьої особи в судовому засіданні підтримали апеляційну скаргу та надали пояснення, просять апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

В судовому засіданні представник відповідача заперечив щодо задоволення та надав пояснення. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Інші особи які беруть участь у справі, в судове засідання на виклик суду не з'явилися, що не перешкоджає розгляду справи в їх відсутності згідно з ч. 2 ст. 313 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.

З матеріалів справи слідує, що Клесівською селищною радою Сарненського району Рівненської області 23.12.2016 прийнято рішення № 750 Про селищний бюджет на 2017 рік (далі - рішення № 750 від 23.12.2016), відповідно до п. 3 якого затверджено на 2017 рік міжбюджетні трансферти згідно з додатком 3 до цього рішення, в тому числі медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам в сумі 7538, 6 грн. (а.с. 20-27, 32 т. 1).

Крім цього, Клесівською селищною радою Сарненського району Рівненської області 15.02.2017 прийнято рішення № 827 Про внесення змін до селищного бюджету на 2017 рік (далі - рішення № 827 від 15.02.2017), відповідно до п. 8 якого внесено зміни до обсягів міжбюджетних трансфертів (додаток 4) по загальному фонду: медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на суму 753, 9 тис.грн. (а.с. 35-39, 43 т. 1).

Так, згідно з додатком 4 до рішення № 827 від 15.02.2017 селищна рада передбачила міжбюджетний трансферт з Клесівського селищного бюджету районному бюджету Сарненського району в сумі 753860, 00 грн. за рахунок медичної субвенції з державного бюджету на утримання КЗ Сарненська ЦРЛ , який надає вторинну медичну допомогу жителям Клесівської селищної ради (в тому числі на виплату заробітної плати працівникам) (а.с. 44 т. 1).

Вважаючи таке рішення незаконним позивач звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.

Проаналізувавши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції правомірно відмовлено в задоволенні позову, однак вважає за потрібне зазначити, що слід відмовляти з інших мотивів з огляду на наступне.

Статтею 7 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Статтею 143 Конституції України встановлено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Відповідно до ст. 2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Як встановлено ч. 1 ст. 10 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до статті 25 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно з п. 23 ч. 1 ст. 26 цього Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

За визначенням, наведеним в статті 1 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.

Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (ст. 1 Бюджетного кодексу України).

Статтею 2 Бюджетного Кодексу України встановлено, що міжбюджетні трансферти - кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого (п.32); субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції (п.48).

Згідно з п. 8 ч. 1 ст. 97 Бюджетного кодексу України у Державному бюджеті України можуть передбачатися такі трансферти місцевим бюджетам як, зокрема, медична субвенція.

Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст.97 Бюджетного кодексу України встановлено, що порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.

Порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, яка вперше визначена законом про Державний бюджет України, затверджуються Кабінетом Міністрів України не пізніше 30 днів з дня набрання ним чинності.

Розподіл додаткових дотацій між місцевими бюджетами здійснюється на підставі критеріїв, визначених Кабінетом Міністрів України.

У Державному бюджеті України затверджується обсяг міжбюджетних трансфертів окремо для кожного з відповідних місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів.

Статтею 103-4 Бюджетного кодексу встановлено, що медична субвенція спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені у пункті 3 частини першої статті 89 (крім підпункту "г") та пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги медичної субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об`єднаних територіальних громад.

Медична субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри:

кількість населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

коригуючі коефіцієнти, що враховують відмінності у вартості надання медичної допомоги;

особливості надання медичної допомоги у гірських населених пунктах.

При цьому у складі зазначеної субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції.

Кабінет Міністрів України здійснює розподіл резерву медичної субвенції та може визначати напрями використання таких коштів.

Залишки коштів за медичною субвенцією на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і можуть використовуватися у наступному бюджетному періоді з урахуванням цільового призначення субвенції та на оновлення матеріально-технічної бази закладів охорони здоров`я.

Відповідно до статей 97 і 103-4 Бюджетного кодексу України постановою Кабінету Міністрів України № 11 від 23.01.2015 Деякі питання надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам затверджено Порядок та умови надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (далі - Порядок).

Пунктом 3 Порядку (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що субвенція спрямовується на оплату поточних видатків закладів охорони здоров'я та програм у сфері охорони здоров'я, визначених у ст. 103-4 Бюджетного кодексу України.

У разі забезпечення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками закладів охорони здоров'я субвенція може спрямовуватися на їх капітальні видатки.

Казначейство перераховує субвенцію або проводить платежі на капітальні видатки за наявності підтвердження головою обласної держадміністрації (районної держадміністрації, міським головою, головою виконавчого комітету міста обласного значення, головою ради об'єднаної територіальної громади) інформації про задоволення у повному обсязі потреби у поточних видатках на бюджетний період за рахунок субвенції та за умови відсутності простроченої бюджетної заборгованості за захищеними видатками закладів охорони здоров'я обласного значення, району (міста), об'єднаної територіальної громади.

Субвенція може спрямовуватися на здійснення заходів з оптимізації мережі закладів охорони здоров'я.

Пунктом 4 Порядку (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що складі субвенції передбачається резерв коштів, обсяг яких не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції, для здійснення видатків, що не могли бути враховані під час застосування формули, за якою визначається порядок розподілу субвенції між місцевими бюджетами.

Пункт 5 Порядку (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що додатковий розподіл і перерозподіл загальних обсягів субвенції між місцевими бюджетами здійснюється Кабінетом Міністрів України.

Місцеві ради мають право передавати кошти субвенції у вигляді міжбюджетного трансферту іншим бюджетам для надання медичних послуг за місцем обслуговування населення.

Передача коштів між місцевими бюджетами на здійснення видатків місцевих бюджетів регламентована ст. 93 Бюджетного кодексу України

Так, ч. 1 цієї статті установлено, що місцева рада може передати кошти на здійснення окремих видатків місцевих бюджетів іншій місцевій раді у вигляді міжбюджетного трансферту до відповідного місцевого бюджету.

А згідно з ч. 3 цієї статті передача коштів між місцевими бюджетами здійснюється на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору.

Разом з цим колегія суддів звертає увагу, що судом першої інстанції не було враховано вимоги статті 122 Бюджетного кодексу України.

Відповідно до ч. 2 ст. 122 Бюджетного кодексу України у разі порушення вимог щодо складання бюджету згідно із цим Кодексом та законом про Державний бюджет України в частині міжбюджетних трансфертів Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій надається право протягом місяця з дня набрання чинності рішенням про районний, міський (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районний у містах Києві та Севастополі бюджети та бюджети об'єднаних територіальних громад звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи. Районні державні адміністрації до запровадження інституту представника Президента України, виконавчі органи міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районних у містах Києві та Севастополі рад, рад відповідних об'єднаних територіальних громад, наступного дня після підписання керівником відповідної місцевої ради рішення про місцевий бюджет або внесення до нього змін надсилають його Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям.

Відтак суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що звернення до суду із позовом про порушення вимог щодо складання бюджету об'єднаних територіальних громад в тому числі в частині видатків щодо розподілу коштів медичної субвенції з Державного бюджету України, входить до компетенції голови відповідної обласної державної адміністрації, а не до компетенції Сарненської районної державної адміністрації Рівненської області, оскільки спір стосується міжбюджетних трансфертів щодо передачі з бюджету Клесівської об'єднаної територіальної громади до Сарненського районного бюджету коштів медичної субвенції для надання вторинної медичної допомоги жителям Клесівської об'єднаної територіальної громади де контроль за дотриманням бюджетного законодавства в цій частині саме закріплено в ст. 122 Бюджетного кодексу України.

З огляду на це колегія суддів вважає, що Сарненська районна державна адміністрація Рівненської області не є належним позивачем у цій справі.

Щодо доводів апелянта в частині стягнення коштів для здійснення видатків на утримання Комунального закладу Сарненська центральна районна лікарня суд зазначає наступне.

Згідно пояснень представника позивача цей позов пред`явлений з метою подальшого стягнення з Клесівської селищної ради коштів медичної субвенції на утримання Комунального закладу Сарненська центральна районна лікарня . А тому суд приходить до переконання, що позивачем обрано невірний спосіб захисту своїх прав.

Керуючись наведеним вище, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно не задовольнив позовні вимоги, однак з обгрунтуванням такого рішення погодитися не можна. Водночас суд вважає, що помилковість мотивів відмови у позові не може бути підставою для скасування правильного по суті рішення в цій частині.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі Серявін та інші проти України від 10.02.2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду - без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують рішення суду першої інстанції.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Сарненської районної державної адміністрації Рівненської області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року у справі № 817/49/18 - без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. М. Кузьмич судді В. П. Сапіга Р. М. Шавель Повне судове рішення складено 18 грудня 2018 року