Постанова

від 10.07.2018 по справі 808/2403/14

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 липня 2018 року

м. Київ

справа №808/2403/14

адміністративне провадження №К/9901/4791/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :

головуючого судді - Гімона М.М. (судді-доповідача),

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 10 червня 2014 року (головуючий суддя Нечипуренко О.М.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2015 року (головуючий суддя Чепурнов Д.В., судді: Нагорна Л.М., Сафронова С.В.) у справі №808/2403/14 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держземагентства у Запорізькій області, за участю третіх осіб: ОСОБА_2, Державного підприємства Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою , про визнання протиправними та скасування наказів, -

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2014 року ОСОБА_1 звернувся в суд із зазначеним позовом, в якому просив визнати протиправними та скасувати наказ Головного управління Держземагентства у Запорізькій області від 13 грудня 2013 року №ЗП/2321582700:05:001/00000427 Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та наказ від 31 грудня 2013 року №ЗП/2321582700:05:001/00000533 Про затвердження документації із землеустрою та передачу земельної ділянки в оренду .

Позов обґрунтований незаконністю оскаржуваних наказів, оскільки раніше розпорядженням голови Вільнянської райдержадміністрації від 3 квітня 2012 року №194 позивачу було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою з відведенням цієї ж земельної ділянки для подальшої передачі її в оренду. Тобто, на думку позивача, прийнявши спірні накази, відповідач фактично скасував розпорядження голови Вільнянської РДА, чим порушив право ОСОБА_1 щодо реалізації прав на земельну ділянку та безпідставно позбавив гарантованого права на землю. Також зазначив про порушення ОСОБА_3 процедури набуття прав на землю.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 10 червня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2015 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що на підставі заяви голови ФГ Весна- 2005 , членом якого є ОСОБА_1, від 10 квітня 2007 року із доданою до неї схемою (викопіюванням) розташування земельної ділянки та іншими документами, Розпорядженням голови Вільнянської районної державної адміністрації 31 травня 2007 року №376, з урахуванням внесених змін Розпорядженням голови Вільнянської районної державної адміністрації №162 від 21 лютого 2008 року, ФГ Весна- 2005 було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 16,1014 га ріллі із земель запасу на території Люцернянської сільської ради, для передачі в оренду терміном на 15 років з орендною платою 300 грн. за 1 га на рік, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Пунктом 2 Розпорядження №376 було передбачено 4-х місячний термін для виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та подання його на затвердження до райдержадміністрації. Розпорядженням №376 цей термін продовжено ще на 4 місяці.

19 березня 2009 року, за наслідками виготовлення проекту відведення, та на підставі Довідки Відділу Держкомзему у Вільнянському районі Запорізької області від 3 березня 2009 року за №1295 про правовий статус земельної ділянки площею 16,1014 га із зазначенням її кадастрового номера НОМЕР_1, до Державного реєстру земель до Автоматизованої системи державного земельного кадастру Запорізькою регіональною філією ДП Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах було внесено інформацію про реєстрацію вищезазначеної земельної ділянки.

В подальшому, оскільки на момент виготовлення проекту відведення земельне законодавство вже не передбачало можливості набуття права оренди на земельну ділянку з боку юридичної особи - ФГ Весна- 2005 поза межами земельних торгів (ст. 134 ЗК України), то за відповідними заявами ОСОБА_1 від 29 лютого 2012 року, 1 березня 2012 року та заявою ФГ Весна- 2005 від 30 березня 2012 року, розпорядженням голови Вільнянської РДА від 3 квітня 2012 року №194 ОСОБА_1 було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою з відведення вищезазначеної земельної ділянки для подальшої передачі в оренду для ведення городництва.

Цим же розпорядженням були визнані такими, що втратили чинність розпорядження голови Вільнянської РДА від 31 травня 2007 року №376, від 21 лютого 2008 року №162, від 30 липня 2008 року №667, від 27 січня 2009 року №80 та від 22 листопада 2010 року №1358.

На підставі розпорядження голови Вільнянської РДА від 3 квітня 2012 року №194, між позивачем та ДП Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою 22 травня 2012 року було укладено договір №180-а на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

24 вересня 2012 року до вищезазначеного договору було укладено угоду про внесення до нього змін і доповнень.

Відповідно до п. 2.2 Договору №180-а від 22 травня 2012 року замовник у 5 денний строк, починаючи з дня підписання договору, зобов'язався здійснити попередню оплату (аванс) замовлених робіт у розмірі 30% їх кошторисної вартості.

Як встановлено судами, проектну документацію на виконання Договору №180-а розроблено не було.

13 грудня 2013 року Головним управлінням Держземагенства у Запорізькій області прийнято наказ №ЗП/2321582700:05:001/00000427, яким гр. ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 16,1014 га для передачі в оренду, розташованої на території Люцернянської сільської ради Вільнянського району.

30 грудня 2013 року Відділом Держземагентства у Вільнянському районі Запорізької області було надано висновок по проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки №ЗП/2321582700:05:001/01425.

Цього ж дня інформація про земельну ділянку площею 16,1014 га кадастровий №2321582700:05:001:0065 була перенесена з Державного реєстру земель до Державного земельного кадастру, про що свідчить Витяг з державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-2300668092013.

31 грудня 2013 року наказом Головного управління Держземагентства у Запорізькій області №ЗП/2321582700:05:001/00000533 було затверджено розроблений ДП Запорізький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою проект відведення земельної ділянки та надано в оренду ОСОБА_2 земельну ділянку площею 16,1014 га кадастровий №2321582700:05:001:0065 строком на 49 років, для ведення фермерського господарства.

Суди визнали накази №ЗП/2321582700:05:001/00000427 від 13 грудня 2013 року та №ЗП/2321582700:05:001/00000533 від 31 грудня 2013 року такими, що відповідають критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та визначені частиною третьою ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції діючій до 15 грудня 2017 року).

Такий висновок судів вмотивований тим, що виключні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки визначені частинами 3 та 13 статті 123 Земельного кодексу України. Враховуючи відсутність таких підстав при розгляді заяв ОСОБА_3 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та його затвердження і передачу в оренду, відповідач при прийнятті оскаржених наказів діяв у відповідності до норм чинного законодавства.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що на підставі розпорядження голови Вільнянської РДА №194 від 3 квітня 2012 року у позивача виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією права на землю та охоронюваних законом інтересів, у зв'язку з чим могло бути скасовано лише у судовому порядку. Скасування його шляхом прийняття наказу про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо цієї ж земельної ділянки іншій особі є порушенням норм чинного законодавства. Також зазначає, що ОСОБА_3 на момент видання оспорюваних розпоряджень був головою фермерського господарства, у зв'язку з чим речові права на землю повинен був набувати як юридична особа, а не фізична.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Вирішуючи спір між сторонами, суди виходили з того, що даний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Проте, суди попередніх інстанції не звернули уваги, що відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

У п. 24 рішення в справі Сокуренко і Стригун проти України від 20 липня 2006 року Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вказав, що фраза встановленого законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду , але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Крім того, ЄСПЛ у справі Занд проти Австрії від 12 жовтня 1978 року вказав, що словосполучення встановлений законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду , але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття суд, встановлений законом у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з (…) питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів (…) . З огляду на це не вважається судом, встановленим законом орган, котрий, не маючи юрисдикції, здійснює судовий розгляд на підставі практики, яка не передбачена законом.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішення) в порядку адміністративного судочинства.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси (ч. 1 ст. 6 КАС України у редакції, чинній на час прийняття рішення).

У частині першій ст. 2 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішення) завданням адміністративного судочинства визначено захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (ч. 2 ст. 2 КАС України у згаданій редакції).

Згідно з частиною другою ст. 4 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішення) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій, справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін суб'єкт владних повноважень позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.

Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставою виникнення/припинення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 16 ЦК до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Таким чином, рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.

У такому випадку позовна вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права користування земельною ділянкою), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.

З доводів позивача, змісту позовних вимог та встановлених у цій справі обставин убачається, що ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду за захистом свого права на земельну ділянку, яке на його думку, порушене у зв'язку з її передачею в оренду ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства.

Наказ про надання ОСОБА_3 дозволу на розробку проекту землеустрою вичерпав свою дію у зв'язку з його виконанням: безпосередньою розробкою такого проекту за замовленням ОСОБА_3 і подання його на затвердження. Наказ про затвердження проекту документації із землеустрою та передачу в оренду земельної ділянки вичерпав свою дію у зв'язку з його виконанням та виникненням у ОСОБА_3 на підставі укладеного з відповідачем договору оренди права користування земельною ділянкою.

Таким чином, цей спір стосується приватноправових відносин, адже існує речове право ОСОБА_3 на земельну ділянку, що виникло в результаті та після реалізації Наказів, і вирішення питання правомірності набуття цією фізичною особою такого права, як і питання щодо порушення прав позивача внаслідок неправомірної, як на його думку, передачі земельної ділянки, має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.

Аналогічну правову позицію щодо застосування зазначених норм процесуального права висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15 травня 2018 року у справі №809/739/17 (провадження №11-252апп18).

Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції діючій з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Згідно зі статтею 354 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.

Відповідно до статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1). Про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.

Відповідно до частини першої статті 239 Кодексу, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ

Керуючись статтями 343, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 10 червня 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 березня 2015 року у справі №808/2403/14 скасувати.

Провадження у справі №808/2403/14 закрити.

Роз'яснити ОСОБА_1, що розгляд таких справ віднесено до юрисдикції загального суду в порядку цивільного судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду