Постанова

від 18.10.2018 по справі 809/963/16

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 жовтня 2018 року

Київ

справа №809/963/16

адміністративне провадження №К/9901/45397/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 809/963/16

за позовом Виконувача обов'язків керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури

до Івано-Франківської міської ради,

треті особи : Товариство з обмеженою відповідальністю "Івано-Франківська дорожня Служба"

про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою Івано-Франківської міської ради

на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 березня 2017 року (у складі судді Остап'юк С.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року (у складі колегії суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М., Святецького В.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

В серпні 2016 року позивач - виконувач обов'язків керівника Івано-Франківської місцевої прокуратури звернувся в суд з позовом до Івано-Франківської міської ради, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Товариство з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба , в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення за № 135-5 від 26 квітня 2016 року в частині пункту (графи) 15 Додатку № 1 щодо надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5395 га у м. Івано-Франківську по вул. Макогона, 23-а для будівництва групи багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими об'єктами громадського призначення.

В обґрунтування своїх позовних вимог посилався на те, що оскаржувана частина рішення відповідача є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки суперечить вимогам земельного законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, адміністративний позов задоволено; визнано протиправним та скасовано рішення п'ятої сесії сьомого демократичного скликання Івано-Франківської міської ради за № 135-5 від 26 квітня 2016 року в частині пункту 15 додатку № 1 щодо надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5395 га у місті Івано-Франківську по вулиці Макогона, 23-а для будівництва групи багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими об'єктами громадського призначення.

Постановляючи зазначене рішення, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновків, що надання пунктом 15 додатку № 1 рішення Івано-Франківської міської ради за № 135-5 від 26 квітня 2016 року Товариству з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5395 га у місті Івано-Франківську по вулиці Макогона, 23-а для будівництва групи багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими об'єктами громадського призначення, є таким, що вчинено всупереч вимогам статті 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій та вважаючи, що вони прийняті з порушення норм матеріального та процесуального права і призвело до неправильного вирішення справи, Івано-Франківська міська рада звернулась до суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 22 червня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 809/963/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 19 вересня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 809/963/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 17 жовтня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 18 жовтня 2018 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами встановлено та матеріалами справи підтверджено, що пунктом 21 рішення 56 сесії 6 скликання Івано-Франківської міської ради Про розгляд клопотань фізичних і юридичних осіб із земельних питань за № 1842-56 від 30 липня 2015 року Товариству з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 0,7527 га (в тому числі частини земельної ділянки загальною площею 0,2194 га, на якій діє обмеження, обтяження (сервітут) на вулиці Макогона, 23-а) та передано її в оренду, терміном на десять років, для розміщення і експлуатації виробничих будівель і споруд (згідно КВЦПЗ - для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості), кадастровий номер земельної ділянки - 2610100000:03:002:0578.

30 липня 2015 року, на підставі вказаного рішення, між Івано-Франківською міською радою та Товариством з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба укладено договір оренди землі, який передбачає строкове платне користування землею для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості (11.02 згідно КВЦПЗ), яка знаходиться на вул. Макогона, 23-а у м. Івано-Франківську кадастровий номер земельної ділянки - 2610100000:03:002:0578. Загальна площа земельної ділянки 0,7527 (гектарів), у тому числі: під забудову 0,1371 га, інших угідь - 0, 6156 га.

26 квітня 2016 року пунктом 15 додатку № 1 рішення п'ятої сесії 7 демократичного скликання Івано-Франківської міської ради Про розгляд клопотань фізичних і юридичних осіб із земельних питань № 135-5 від 26 квітня 2016 року Товариству з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба надано дозвіл на складення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5395 га (до якої входить орендована земельна ділянка площею 0,7527 га) на вул. Макогона, 23-а у м. Івано-Франківську для будівництва групи багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими об'єктами громадського призначення.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивачі звернулись з позовом до суду.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга Івано-Франківської міської ради обґрунтована тим, що оскаржувані рішення прийняті судами з неповним з'ясуванням усіх обставин справи та з невідповідністю висновків зроблених судом. Також судами неповно досліджено зібрані докази і, як наслідок, неповно встановлено обставини у даній справі. Крім того зазначає, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою не означає позитивного рішення про надання її у користування та не зобов'язує, в подальшому, міську раду затвердити розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у випадку його невідповідності вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

12 липня 2017 року позивачем подано заперечення на касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради, в якій позивач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняте відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права, у зв'язку із чим просить залишити без задоволення касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД

Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Статтею 3 ЗК України встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, вказаним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності передбачені статтею 116 ЗК України

У відповідності до ч. 1, 2 цієї статті громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно із статтею 123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України Про Державний земельний кадастр , право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

Земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті "а" частини другої статті 92 цього Кодексу, лише на праві постійного користування.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Статтею 19 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Відповідно до частини другої та третьої статті 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 березня 2017 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Згідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, зокрема, чи було оскаржувані дії та рішення Івано-Франківської міської ради здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі дії (бездіяльність) здійснені пропорційно та своєчасно.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що у відповідності до відомостей Відділу Держгеокадастру у місті Івано-Франківську, згідно даних Державного земельного кадастру земельної загальною площею 0,7527 га кадастровий номер 2610100000:03:002:0578, яка розташована в місті Івано-Франківську на вулиці Макогона, 23-а, належить позивачу на підставі зареєстрованого Реєстраційною службою Івано-Франківського міського управління юстиції Івано-Франківської області речового права оренди землі від 10 вересня 2015 року терміном до 30 липня 2025 року. Вказана земельна ділянка відноситься до категорії земель - Землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення , цільове призначення - 11.02 для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості , вид використання - Для розміщення і експлуатації виробничих будівель і споруд .

Крім того, судами встановлено, що згідно генерального плану міста Івано-Франківська зазначена земельна ділянка відноситься до території складів та баз.

Відповідно до частини другої та третьої статті 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється.

Однак, як встановлено судами з оскарженого пункту 15 додатку № 1 рішення Івано-Франківської міської ради за № 135-5 від 26 квітня 2016 року Товариству з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5395 га у місті Івано-Франківську по вулиці Макогона, 23-а для будівництва групи багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими об'єктами громадського призначення, таким чином одночасно змінено цільове призначення земельної ділянки, що є порушенням вимог чинного законодавства.

Відтак, рішення п'ятої сесії сьомого демократичного скликання Івано-Франківської міської ради за № 135-5 від 26 квітня 2016 року в частині пункту 15 додатку № 1 щодо надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5395 га у місті Івано-Франківську по вулиці Макогона, 23-а для будівництва групи багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими об'єктами громадського призначення є протиправним та підлягає скасуванню.

За встановлених обставин та враховуючи положення вищевказаних норм законодавства, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що надання пунктом 15 додатку № 1 рішення Івано-Франківської міської ради за № 135-5 від 26 квітня 2016 року Товариству з обмеженою відповідальністю Івано-Франківська дорожня служба дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5395 га у місті Івано-Франківську по вулиці Макогона, 23-а для будівництва групи багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими об'єктами громадського призначення, є таким, що вчинено всупереч вимогам статті 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі Рисовський проти України (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу доброго врядування .

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах Beyeler v. Italy № 33202/96, Oneryildiz v. Turkey № 48939/99, Moskal v. Poland № 10373/05).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.

Тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Івано-Франківської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 03 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко